新型城鎮化背景下失地農民福利變化研究

丁琳琳++吳群++李永樂

摘要基于森的可行能力理論，從經濟狀況、居住條件、居住環境、社會保障及社會機會等方面構建失地農民福利評價指標體系。并進一步基于農地價值理論視角，將失地農民可獲得的福利劃分為經濟福利、社會福利和生態福利3個部分。在此基礎上利用江蘇省蘇州市、南通市及宿遷市540戶農戶調查數據對征地前后農民福利水平進行測度，以探索不同城鎮化發展階段土地征收對失地農民福利變化的影響。結果表明：①由于實行了“土地換社保”征地補償方式，蘇州市和南通市目前處于城鎮化發展改革階段，且前者在“人的城鎮化”方面更為成熟；宿遷市采取一次性貨幣補償方式，仍處于傳統城鎮化發展階段。②蘇州市和南通市失地農民福利水平呈上升趨勢，總模糊指數分別從0.444、0.369上升到0.529、0.385；宿遷市樣本農戶福利水平則有所下降。③除蘇州市外，南通市和宿遷市樣本農戶的經濟福利均出現下降，下降幅度分別為36.1%、34.5%；三個地區失地農民社會福利均有所提升，且蘇州市和南通市農戶福利改善程度明顯優于宿遷市；生態福利方面，除南通市外，蘇州市和宿遷市均出現下降。④傳統城鎮化發展模式下，失地農民的福利水平明顯受損，城鎮化改革一定程度上緩解了農民福利受損，尤其是社會福利得到較大提升。加快新型城鎮化建設，真正實現“土地城鎮化”與“人口城鎮化”同步發展，在提高征地補償標準的同時，政府還需通過完善失地農民社會保障體系、加強就業指導培訓、提供一定就業安置等途徑實現征地補償方式多元化，并加大對農村基礎設施、配套設施、環境保護等的投入。

關鍵詞新型城鎮化；失地農民；福利變化；農地價值理論；江蘇省

中圖分類號F328文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）03-0163-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.03.020

伴隨新型城鎮化的逐步推進，我國城市建設用地依然緊張，農地非農化現象仍將持續發生。由此產生大量失地農民，有學者預測，到2030年我國失地農民人數將超過7 800萬[1]。由于征地程序不規范、安置補償機制不健全以及失地農民城鎮社會保障缺失等問題的存在，征地后部分農民福利狀況明顯受損[2-4]，甚至一些農民的生產、生活因征地而陷入困境。傳統城鎮化發展模式下，農民不能共享土地增值收益，僅獲得少量征地補償費，是導致失地農民福利受損的主要根源。新型城鎮化首要解決的就是傳統城鎮化發展中“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的遺留問題，改善失地農民福利狀況，保障其進城后能夠“安居樂業”。實現該目標的前提是掌握土地征收對農民福利變化的具體影響。不同地區失地農民的福利變化是否一致？農民的各部分福利在征地過程中受到的沖擊是否相同？征地后農民迫切需要改善的是哪些福利？對這些問題進行探索是制定差別化管理政策的基礎。因此，本文利用來自江蘇省蘇州市、南通市和宿遷市540戶農戶調查數據，基于森的可行能力理論構建失地農民福利評價指標體系，采用模糊綜合評價方法測度不同城鎮化發展階段失地農民福利水平的變化趨勢。同時基于農地價值理論視角對農民福利狀況進行進一步劃分，探索失地農民對城鎮化發展成果的“共享”程度，以期為改革土地征收制度、加快新型城鎮化建設提供一定參考。

1理論基礎：新型城鎮化背景下失地農民的福利構成及劃分1.1基于森的可行能力理論的失地農民福利構成

分析失地農民的福利變化，首先要了解“什么是福利”。從概念上來講，福利理論的發展主要經歷了三個階段：功利主義效用福利理論、客觀主義福利理論、森的可行能力福利理論。功利主義效用福利理論即“效用論”，該理論認為福利是對享受或滿足的心理反應，持這一思想的代表人物有庇古、邊沁、馬歇爾等經濟學家[5-7]。這種以滿足程度為評價基礎的方法，無法充分反映其他潛在的重要內容，如自由、權利、健康等，同時由于個體差異的存在，不同的人之間很難進行效用的直接比較，因而這種思想很快遭到了質疑。客觀主義福利理論是“物質論”，羅納德·德沃金、羅爾斯等認為可以通過擁有的財富、商品、資源等的多少來測度福利[8-9]。它體現的僅僅是個人效用最大化的經濟理性下所擁有物質數量的差異，因而該福利理論也是有爭議的。

阿馬蒂亞·森于20世紀80-90年代提出了可行能力方法框架，他依據一個人實際能做什么和能成為什么來描述個人福利，該理論的核心概念是功能和能力[10]。擁有健康的身體、穩定的工作、舒適的住所、接受良好的教育、有一定的閑暇時間等是組成個體福利的各項功能性活動，能力就是各種可能的功能性活動的不同選擇，決定了個體福利水平的好壞。對于失地農民而言，他們最珍視的功能應該包括：有穩定的經濟來源、合適的工作、良好的居住環境、生活有保障、和城鎮居民均等的發展機會等。因此，基于森的可行能力理論，本文認為對失地農民福利的評價應主要從經濟狀況、居住條件、居住環境、社會保障以及社會機會等方面進行綜合考慮。

丁琳琳等：新型城鎮化背景下失地農民福利變化研究中國人口·資源與環境2017年第3期1.2新型城鎮化背景下基于農地價值理論的失地農民福利劃分土地作為農民最基本的生產要素和最可靠的生存資料，不僅具有經濟價值，還具有非經濟價值[11-13]。經濟價值是指人們對農地資源進行直接利用所體現的價值，如農地具有提供食物、原材料等生產價值。非經濟價值是指無法在市場上得到直接體現的那部分價值，又可稱為農地資源的外部性價值，如農地具有社會保障、糧食安全保障等社會價值以及凈化空氣、調節氣候等生態服務價值。已有研究多側重于對失地農民經濟福利損失的描述，未能系統評價土地征收對農民福利狀況的影響。傳統經濟學分析甚至認為，如果征地后農民的經濟水平有所提升，那么其福利狀況就是改善的[14-15]，近年來，征地制度改革也主要集中在補償標準的提高上[16-17]。

全面推進新型城鎮化建設，核心是實現“人的城鎮化”，如何保障失地農民土地權益、讓廣大農民共享城鎮化發展成果，是新型城鎮化面臨的重大挑戰。新型城鎮化歸根結底要解決的是“地從哪里來、人往哪里去、錢從哪里籌”的問題。在當前城市建設用地供應緊張的情況下，農地非農化仍是城鎮化發展的主要用地來源。但農地非農化過程中會產生大量的失地農民，如何讓失地農民實現“市民化”，重點是改善與農民切身利益相關的福利，保障其“就業有崗位、子女有教育、居住有場所、健康有服務、生活有文化、發展有舞臺”。根據有關專家測算，一個失地農民真正要融入城市，包括基礎設施、各項社會保障、制度等，政府需投入10到15萬元，農民個人也需承擔5到8萬元，高昂的成本是制約我國新型城鎮發展的關鍵問題[18]。筆者認為，由于土地是農民最重要的財產，農民因為國家建設而失去土地，那么理所當然地，失地農民“市民化”所耗費的成本也應該來源于土地。然而，目前的土地征收多采取一次性貨幣補償方式，不僅補償標準偏低，而且農民獲取的實質上只是對土地經濟價值的補償，忽略了其社會價值和生態價值。一方面，農民自身無法承受高昂的“主動城鎮化”成本；另一方面，地方政府土地財政“重建設、輕服務”的做法，導致失地農民城鎮化進程更加緩慢。

基于農地價值理論視角，將農戶福利進行進一步劃分，有助于了解城鎮化發展進程中失地農民對于土地價值“受償”程度的不斷變化，為新型城鎮化建設中失地農民福利提升提供方向。由于農地價值包括經濟價值、社會價值和生態價值，相應地，農民從土地上獲取的福利也應該包括經濟福利、社會福利和生態福利三個方面[19]。①經濟福利的變化主要通過農戶家庭的農業收入、非農收入以及純收入的變化來衡量。征地之前，農業收入是家庭經濟的重要來源；征地后，農民失去了土地，非農收入成為家庭經濟的主要來源。此時，農民的生活方式、生活習慣和生活標準等都發生變化，經濟福利狀況也隨之改變。②社會福利的變化主要通過失地農民“市民化”以及“市民化”的程度來衡量。征地后農民理應轉化為市民，然而由于制度和政策原因，目前失地農民的社會保障體系并不健全。農民失去土地后，是否能夠納入城鎮社會保障，以及是否能夠享有與城市居民同等的醫療、教育、娛樂等資源，都是影響農民福利水平的重要因素。同時，征地后非農收入成為農民家庭收入的主要來源，就業環境的改變也會影響被征地農民的社會福利。③生態福利即環境福利。它包括農民的生活環境和生存環境兩個層次，生活環境主要指農民的住房、基礎設施、交通條件等，這些福利伴隨新農村建設和新型城鎮化的推進，一般會得到較大改善。但隨之會帶來噪音、污染、治安變差和農村自然景觀消失等問題，使得農民面臨的生存環境遭到破壞，為此損失的生態福利是巨大的。

2數據來源與研究區域概況

2.1數據來源

本文對樣本點的選取主要基于兩點考慮：第一，樣本點所在地區在江蘇省具有代表性，且覆蓋不同社會經濟發展水平地區；第二，該地區城鎮化進程較快，近年來土地征收數量較多。鑒于此課題組于2015年底對江蘇省的征地情況進行農戶調查，選取蘇州市、南通市、宿遷市3市6各區（縣），采用分層隨機抽樣方法（市—區—鎮—村），共調查了36個行政村。發放農戶問卷540份，三個地區各180份，回收有效問卷502份，其中蘇州市163份、南通市169份、宿遷市170份，有效問卷率均超過90%。

調查問卷包括三個部分：一是農戶家庭的基本情況，包括家庭成員的性別、年齡、學歷、工作狀況、健康狀況等，以及家庭的收入狀況和支出狀況；二是農戶對土地征收的認知和態度；包括被征地意愿、征地補償滿意度、政策認知等；三是征地后農戶生活狀況、再就業狀況等。本文首先對被征地農產的基本特征進行簡單的統計分析，如表1所示，從年齡來看，60歲以上農民占比達到了47.6%，這說明，當前從事農業生產的大多是留守老人。從受教育年限看，具有初中及以上文化水平的調查對象占總樣本的602%，這與江蘇省的實際情況相符合。調查對象中，黨員僅占樣本量的7.6%，這樣的分布有效地避免了政治因素對調查結果的影響，增加了數據的可靠性。

2.2研究區域征地概況

調查樣本中征地最早的發生在1998年，最晚的為2013年。從征地用途分析，用于工業、房地產開發的征地比例高達84.8%，用于高速公路建設、機場擴建等準公益用途的征地比例僅為15.2%。其中，南通市2010年因興東機場擴建涉及到不少被征地農民，因此，調研中其公益性征地比例最大，達到了25.2%，蘇州市和宿遷市均不足10%。從征地類型分析，發生征地的多為承包地征收或者承包地、宅基地一并征收，兩者占比分別為38.8%、51.2%，只征收宅基地的樣本則較少。同時，承包地的征收以水田和旱地為主，約占總樣本的92%。從征地數量分析，蘇州市、南通市和宿遷市被調查農戶總的征地面積

分別為504畝、421畝、466畝。伴隨新型城鎮化的逐步推進，征地規模將持續增加，尤其2005年以后，各地征地數量更是迅速提升。以蘇州市天福社區為例，僅2010年當年社區總征地面積就達到了865畝。

2.3研究區域城鎮化發展概況

城鎮化發展的不同階段，土地征收補償方式也不同。傳統城鎮化發展階段，政府采取一次性貨幣補償方式，土地一經征收，便和農民沒有任何關系，該階段“土地城鎮化”速度明顯快于“人口城鎮化”速度。但伴隨城鎮化進程的不斷加快，傳統城鎮化模式導致征地群體性事件愈演愈烈。一些地區開始嘗試進行征地補償方式改革，如推行“土地換社保”，即將青苗費發放給農民，土地補償費和安置補助費納入個人社保賬戶，農民到達退休年齡后可按月領取一定數額的養老金。失地農民被納入城鎮社會保障體系，一定程度上分享了城鎮化發展成果。但“土地換社保”實質上只是將屬于農民的征地補償分期付給農戶，加之養老金發放過程中存在其他問題，城鎮化發展仍處于改革時期，并未真正達到“土地城鎮化”與“人口城鎮化”的協調發展。調研中蘇州市和南通市均采取了“土地換社保”征地補償方式，處于城鎮化發展改革階段，而宿遷市則處于典型的傳統城鎮化發展階段。

3不同城鎮化發展模式下失地農民福利變化測度3.1指標選取及定義

基于農地價值理論，本文主要從經濟福利、社會福利和生態福利三個方面衡量失地農民總體福利水平變化情況。其中，經濟福利主要是指農戶的經濟狀況，社會福利主要包括農戶的社會保障狀況和社會機會兩方面，生態福利則從居住條件和居住環境兩方面進行測度。同時基于森的可行能力理論，三種福利選取的初級指標的定義及描述性統計分析見表2。

3.2測度方法與數據處理

本文采用模糊綜合評價法測算征地前后農戶的福利水平，該方法包括以下三個步驟：福利的模糊函數設定；隸屬函數的設定；初級指標的加總，具體評價方法參考已有研究，限于篇幅，本文不做贅述。福利指標的選取一般分為三類：連續型指標、虛擬二分類指標和虛擬定性指標，其中，連續型指標計算隸屬度之前，首先要設置指標的最大值和最小值，本文選取的連續型指標包括4個：農業收入、非農收入、純收入和人均居住面積。農業收入、非農收入和純收入的最大值和最小值計算方法一致，首先確定樣本農戶征地前后的土地畝均收益、家庭人均非農收入和純收入的極大值和極小值，然后分別乘以每個農戶的土地面積、家庭非農就業人數以及家庭總人口，得到每個家庭可能獲得的三個指標的極大值和極小值，然后再確定總體樣本的最大值和最小值。近年來我國城鄉居民人均收入呈上升趨勢，但城鎮居民生活水平普遍高于農村居民，在非農收入極值的選取上，以城鎮居民人均可支配收入作為參照標準。將各市農村居民人均純收入的最高水平和將當年對應的農村居民人均最低生活保障標準分別作為純收入的極大值和極小值。根據建設部要求，到2020年農村