我國出口退稅多元政策目標的內在矛盾與選擇

王哲也

摘 要：我國出口退稅政策自上世紀50年代實施以來，政策目標逐漸多元化，已成為我國宏觀經濟調整的重要工具之一。然而隨著全球經濟一體化程度的加深，我國出口退稅屢遭貿易伙伴國的調查與指責，政策效果廣受爭議。我國出口退稅應如何調整，多元目標該如何協調問題顯得尤為重要。本文以我國出口退稅的歷次調整出發，分析了出口退稅多元目標間的內在矛盾，并在最后提出了政策建議。

關鍵詞：出口退稅； 多元目標 ；內在矛盾

出口退稅是出口商品退免稅的簡稱，是指全部（或部分）退還出口貨物在國內生產流通過程中繳納的間接稅，使國內出口商品以不含稅（或部分含稅）的價格進入國際市場的稅收制度。出口退稅制度可以防止國際間重復征稅，減少貿易摩擦，體現了WTO非歧視性待遇原則、促進公平競爭和公平貿易原則和降低市場準入條件原則，是國際通行的做法。然而，我國的出口退稅政策卻屢遭貿易爭端發起國的調查與指責，被認為是提供出口補貼、變相貶值的工具；出口退稅的頻繁調整、多元政策目標也引發了各方爭議。

一、我國出口退稅政策目標調整的發展過程

我國出口退稅制度最早可追溯到50年代，一開始就有對出口貨物退還已繳納貨物稅的規定，之后我國出口退稅制度經歷了1957年廢止、1966年再次實施、1973年再次廢止的波折。1950年-1985年這段時間，我國出口退稅的實施一直處于斷斷續續的試驗階段，出口退稅政策尚未成型，政策實施很不穩定。

改革開放后，1985年，國務院《關于對出口產品征、退產品稅或增值稅的規定》的發布，標志著我國出口退稅制度的正式確立，最初出口退稅的政策目標可以概括為“鼓勵企業出口創匯、增加國家外匯儲備”。但此時，與出口退稅政策相適應的稅收體制尚未建立，1994年，我國進行了稅收制度重大改革，增值稅成為主要稅種，出口退稅實行“應退盡退”的中性原則，即堅持“征多少，退多少，未征不退和徹底退稅”，平均出口退稅率達16.13%，并完全由中央財政負擔。該政策極大的推動了我國對外貿易的發展，1994-1995年，我國出口商品總額增長率分別為32%和23%。但對外貿易快速增長的同時，巨額的出口退稅給財政造成了重大負擔，1994年當年出口退稅總額達450.2億元。為了減輕中央財政的退稅壓力，1995-1996年我國多次下調出口退稅率，并規定了年退稅指標額度，超過指標部分結轉下年度退稅，1996年我國綜合退稅率一度下降至8.29%。

1998-1999年，受亞洲金融危機的影響，外部經濟環境迅速下滑，我國政府堅持承諾人民幣不貶值，在亞洲其他國家貨幣紛紛貶值的情況下，我國出口商品的國際競爭優勢下降。在外部需求羸弱和我國產品競爭力下降的雙重影響下，我國外貿出口增速大幅下滑，對此，為緩解金融危機的不利影響，國家先后8次上調了出口商品退稅率，促進出口貿易持續發展；1998年，我國綜合出口退稅率上調至15.11%，但另一方面，中央財政負擔再次加重，從2001年起全國出現大面積欠退稅問題。進入21世紀后，一方面外部經濟環境逐步恢復，另一方面中國正式加入WTO的影響，我國出口貿易呈現爆發式增長，貿易順差不斷加大，貿易摩擦增多。伴隨著對外貿易迅速發展，巨額外匯占款問題和中央財政欠退稅問題逐漸成為宏觀政策調控的阻礙。

2004年開始，出口退稅的政策目標開始轉變，自1994年開始出口退稅的“中性原則”逐步轉變為結構性差別退稅的“非中性原則”。2003年10月，財政部、國家稅務總局聯合發布《關于調整出口貨物退稅率的通知》，公告自2004年1月1日起對出口退稅政策進行結構性調整，根據出口貨物的不同退稅率調節為17%、13%、11%、8%和5%五個檔次，對國家鼓勵出口的產品比如高新技術產品、農產品退稅率不降或少降，對一般出口產品的退稅率適當降低，部分取消國家限制出口產品和一些資源性產品的退稅，綜合出口退稅率下降至12.16%。并與2005、2007年分別多次結構性下調了出口退稅率。與此同時，2004年還進行了出口退稅負擔制度進行了改革，從原先的中央財政全部負擔，改為與地方按比例分擔。自2004年開始的出口退稅率調整，從統一的出口退稅率轉變為差異性結構化的出口退稅，政策目標也逐步轉變為：改善和提高出口退稅的使用效率，優化出口商品產業結構，抑制“高污染、高消耗、資源型”產業的出口和發展，鼓勵高新技術、新能源產業的發展。另一方面，自2001年以來，我國對外貿易順差的快速增長，也遭致了各類反補貼、反傾銷調查，國際貿易糾紛和摩擦不斷，適當降低部分易引起貿易摩擦商品的出口退稅率也成為出口退稅調整的一個方向。

2008年下半年開始，美國次貸危機波及全球。人民幣匯率仍保持堅挺的背景下，為促進對外貿易穩定和復蘇，緩解全球經濟危機給國內企業帶來的壓力，保障經濟增長和就業，2008-2009年，我國先后7次上調出口退稅率。隨著外部環境逐步穩定，產業結構調整重新成為我國出口退稅政策的主要目標，繼續促進出口產品結構升級，推動產業結構優化。2010年7月，我國取消了部分鋼材、有色金屬、農藥等406種產品的出口退稅，主要抑制“兩高一資”產品出口。2014年底，提高部分高附加值產品退稅率，取消含硼鋼出口退稅。2014年-2015年，就航天發射、影視等服務出口實施增值稅免征免退。同時，出口退稅負擔機制進一步完善，2015年起出口退稅由中央全部負擔，地方財政按2014負擔的基數，定額上解中央。

綜上所述，由于出口退稅的國際通行性、宏觀調節功能、實施靈活便利等優點，我國出口退稅政策在歷史上逐漸被賦予貿易促進、產業調整、應對貿易摩擦、匯率互補手段等多項政策目標，已成為我國政府一項重要的宏觀調控工具。

二、我國出口退稅政策目標選擇中的內在矛盾

（一）出口退稅多元政策目標間的關系分析

通過上述對出口退稅演變歷程的回顧，我們總結了我國出口退稅政策歷次調整的主要目標：貿易促進、產業結構調整、應對貿易摩擦、匯率互補手段以及財政支付限制。在此基礎上，進一步分析了不同情形下，我國出口退稅多元目標的內在關系。

首先，貿易促進和產業結構調整這兩個政策目標的是出口退稅多元目標的核心。貿易促進作用是我國出口退稅的最初目標，也是基礎目標，是選擇其他各政策目標的前提條件。這兩個核心目標又根據經濟環境不同，搭配使用：當對外貿易發展過熱時，強化產業調整弱化貿易促進，而對外貿易遇阻時，強化貿易促進弱化產業調整。1985-2004年時期，出口退稅政策均是圍繞出口貿易增長的目標指定的。在兩次在危機期間，當國民經濟受到外部沖擊時，貿易促進也是最優先選擇政策目標。而2004年以來的歷次出口退稅調整，對于不鼓勵出口的“兩高一資”產品屢次下調甚至取消退稅，而高附加值、高技術產品則持續鼓勵。這與我國產業結構調整目標一致。

其次，應對貿易摩擦、匯率互補手段是出口退稅的次要政策目標。應對貿易摩擦方面：在產業調整目標為主的時期，主要采取下調退稅，緩和摩擦；而在貿易促進目標為主的時期，主要采取上調退稅，保護國內產業。出口退稅作為匯率的互補手段，主要與貿易促進的目標相協調。主要表現在金融危機時期，我國維持匯率政策穩定，提高出口退稅率以刺激外貿增長，部分替代了匯率功能。最后，財政支付能力是出口退稅政策執行的限制條件，一旦出口退稅額的增長超出了財政的相對支付能力，勢必會出現退稅率的回調。

（二）產業結構調整與貿易促進的矛盾

近年來，我國出口退稅的長期目標主要表現為國家的產業結構調整。貿易促進主要表現為應對金融危機期間的退稅率暫時上調。從出口退稅政策對產業結構調整的作用路徑上看，退稅率調整直接影響的是出口商品結構，間接影響產品所屬產業。我國出口商品結構仍面臨著低端鎖定，技術含量較低的問題。在該目標的驅使下，出口退稅需要逐步下調和取消我國出口商品中較低端、低附加值、資源性的產品。而一旦出現貿易增速下滑，貿易促進成為首要目標。由于高技術、高附加值產品原本已享受了較高的出口退稅，僅提高此類產品就很難達到“保增長”的目標；而上調較低端、低附加值商品的出口退稅則會造成政策的反復。這就說明貿易促進與產業結構調整目標之間存在矛盾。

筆者總結發現，出口退稅率的前后反復調整主要出現在紡織服裝、輕工、鋼鐵、有色金屬、石化等行業。以紡織服裝行業為例，由于出口附加值較低，紡織服裝并不是我國產業結構升級所鼓勵的行業；但同時作為我國出口貿易的傳統優勢行業，往往是貿易促進政策的實施對象。1995年我國紡織品服裝出口退稅率從13%下調至10%；并隨后在1996年下調至6%。而1998年，出于應對金融危機的短期目標需要，紡織品服裝出口退稅率重新上調至11%；1999年1月進一步上調至13%；同年7月紡織品退稅率上調至15%，服裝退稅率上調至17%；2001年更是將棉紗、棉布、棉制產品出口退稅率由15%也上調至17%。危機影響過后，紡織服裝產品出口退稅率重新下調：2004年1月1日起，紡織品、服裝出口退稅率由15%、17%下調至13%。2006-2007年，紡織品、服裝出口退稅率由13%下調至11%。2008年受金融危機影響，外貿出口下滑，紡織業服裝出口退稅率由11%提高到13%。后危機時代，紡織服裝出口的持續低迷，2009-2014年出口同比增速分別為-10%、24%、21%、2%、11%、5.6%。在此期間，紡織服裝出口退稅率多次上調。至2015年，部分紡織服裝產品出口退稅已提升至17%，實現足額退稅。可見，對于紡織服裝業而言，出口退稅以貿易促進為目標與以產業調整為目標的調整方向不同，出口退稅政策前后反復。

（三）相機抉擇與貿易摩擦的矛盾

出口退稅制度作為國際慣例，本身是建立在“中性原則”上，為避免雙重課稅而建立的。根據WTO《補貼和反補貼協議》的規定，出口退稅額只要不超過已征或應征的間接稅，就不是出口補貼，因此我國出口退稅制度本身是完全符合規定的，本不應引發貿易摩擦。但我國的出口退稅通過相機抉擇、差別化退稅的方式，勢必造成退稅率的頻繁調整，并成為貿易摩擦的誘因。以貿易促進為目標時，出口退稅上調形成的短期價格優勢易引發貿易伙伴國國內廠商的不滿；以產業結構調整為目標的差別化的退稅率調整，易引導生產從退稅率下調的產品向同類未下調的產品轉移，將導致該替代產品出口量大增，從而引發該替代產品的貿易摩擦。

2007年，6家美國焊接標準鋼管生產商和美國鋼鐵工人聯合會針對中國鋼管共同提出雙反申訴，在申訴書中認為：該出口退稅措施是隨意的、額外的，中國政府以此為其出口產品贏得了優勢。2008年，加拿大對華無縫鋼制油氣套管雙反案中，申訴方認為油氣套管13%的出口退稅，遠高于其他鋼鐵產品5%的出口退稅水平。2007年美國對華環狀焊接碳素鋼管雙反案的美方調查中也提到：中國政府通過對熱軋帶鋼及其他焊接管線管產品征收15%的出口稅，而對出口的環形碳素管線管給予13%的出口退稅，來鼓勵環形碳素管線管產品的出口。可見，頻繁調整、差別化的出口退稅政策，易造成貿易伙伴對我國出口退稅政策不透明、隨意性、產業補貼性質的認識，不利于對外貿易的長期發展。

（四）政府宏觀調控與企業微觀決策的矛盾

在以上的分析中，我們更多是站在政府的角度來思考出口退稅的宏觀調控目標。然而，生產出口的實際參與者——企業，才是政策目標是否能夠達到的實現主體。通過分析我們發現，政府的出口退稅調整的宏觀調控目標與企業的微觀決策之間也是存在矛盾的，政府所關注的標對應的經濟數據向好，貿易摩擦減少，而對于微觀企業來說，關心是企業利潤，如何在調整后實現更多利潤。政府與企業之間的信息不對稱，可能造成對市場信號的錯誤認識。

典型的例子是15年含硼鋼材的案例。我國普通鋼材出口退稅已基本取消，而出口特殊合金鋼材產品仍可享有相應優惠政策，退稅率在5%-13%，其中就包括含硼鋼材。國內鋼鐵產能過剩的背景下，鋼企通過在普鋼中加入最低限度的硼元素（0.0008%）以達到合金鋼要求從而獲取退稅。2014鋼鐵出口大幅增長創出新高，而當年1-11月，含硼的棒材、線材、中板、分別占其大類品種出口的72.2%、90.5%和76.9%，對普通鋼材替代效應明顯。國際市場反傾銷壓力及政府對低端鋼材出口的不鼓勵，最終促成了2015年1月1日起，含硼鋼材的出口退稅取消。但這并不意味著替代生產的結束，鋼企紛紛研究添加新的元素（例如鉻）以繼續獲得退稅優惠。2015年全年，“含硼合金”鋼材出口746.5萬噸，同比下降75.2%；而“其他合金”鋼材出口4211.6萬噸，同比增長587.2%。政府的政策目標與企業的生產決策相去甚遠。

三、完善我國出口退稅制度的政策建議

（一）出口退稅應放棄短期、頻繁的稅率調整方式

在上文的分析中，我們發現，出口退稅政策的頻繁調整、短期稅率的來回調整可能在短期對我國進出口貿易具有刺激作用，卻并不利于我國對外貿易的長期發展。事實上，我們通過分析發現，出口退稅短期、頻繁的調整方式易引發貿易摩擦增加、企業過短期逐利、資源配置扭曲等問題。而長期、穩定的出口退稅政策，一方面有利于企業明確政策意圖，從而將企業的生產調整與規劃更多地著眼于產業升級與長遠利益，有利于政策目標的實現；另一方面穩定的出口退稅政策也有利于提高貿易伙伴對我國政策的信任度，從而改善我國對外貿易環境，在長期增強我國外貿競爭力。因此，我們建議出口退稅政策應放棄短期、頻繁的稅率調整方式，在不斷完善中走向穩定，在長期中促進我國產業與外貿實力的提升。

（二）出口退稅應有利于促進產品結構升級

出口退稅的應以出口商品結構升級、國家產業結構優化為長期政策目標。一方面出口退稅多個目標之間存在內在矛盾，不利于政策的持續性與穩定性。另一方面，根據丁伯根法則，多元目標的出口退稅難免與其他政策產生不協調問題，從而影響政策有效性。由于我國出口商品低端鎖定、產業結構失衡的現狀，促進外貿結構升級，并進一步促進國內產業結構的升級應為我國貿易政策的主要目標之一。因此，現階段出口退稅仍應實施差別化退稅率制度，以較低退稅或取消退稅抑制“兩高一資”產業產品，而對于高技術、高附加值、新型環保的產品出口應盡量實施足額退稅。同時，也應注意差別化的稅率類目不宜過細，稅率調節趨于長期，以減少企業短期逐利行為。

（三）我國出口退稅應致力于促進出口貿易從“量”向“質”的轉變

在新的國內國際經濟形勢下，我國對外貿易需要完成從貿易額增長到生產率提高的轉變，從以低價取勝的戰略到國際競爭力提高的轉變。基于此，出口退稅政策應注重防范出口盲目擴張，從傳統的以提高退稅來換取出口商品價格比較優勢，轉變為從產業升級、長期發展角度引導出口企業，改善貿易環境，換取企業的產品優勢、技術優勢、服務優勢和市場優勢。

（四）我國出口退稅政策應逐步與國際接軌

目前法國、英國、意大利等國均實施出口商品“零稅率”的足額退稅，主要作為各國在WTO原則下，降低貿易壁壘、避免雙重征稅的國際慣例。隨著我國匯率、財政、貨幣、產業等政策工具的不斷完善和靈活應用，最終出口退稅要逐步向“中性原則”靠攏，從而逐步實現出口退稅從政策向制度轉變。我國作為WTO的成員之一，國際分工體系的重要一環，完善穩定的出口退稅制度將接軌國際，將為我國深化國際貿易合作，產業國際化、構建全方位開放新格局搭建橋梁。▲

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