公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下的事業(yè)單位改革研究

寧 靚

(中國(guó)海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100)

公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下的事業(yè)單位改革研究

寧 靚

(中國(guó)海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100)

公共服務(wù)供給側(cè)改革既是當(dāng)前我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，也是全面深化改革的重要內(nèi)容。事業(yè)單位作為我國(guó)當(dāng)前以及未來(lái)公共服務(wù)的主要供給載體，其改革進(jìn)程與公共服務(wù)供給側(cè)改革有著直接緊密的聯(lián)系，二者在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可以相互借力和共同推進(jìn)。圍繞公共服務(wù)供給側(cè)改革推進(jìn)事業(yè)單位改革要以事業(yè)單位的財(cái)政管理制度為先導(dǎo)，人事編制改革為重點(diǎn)，將完善事業(yè)單位內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制作為改革路徑，依托政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高、內(nèi)涵品質(zhì)和效率提升。

公共服務(wù)；供給側(cè)改革；事業(yè)單位改革

一、引言

在2015年11月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”并要求：在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。此后，“供給側(cè)”逐漸成為我國(guó)改革與發(fā)展的熱點(diǎn)詞匯。供給側(cè)改革的目標(biāo)是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，通過(guò)提升供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，擴(kuò)大產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需要。

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)的作用日益顯著。李克強(qiáng)總理在2016年11月為《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》年刊《世界2016》的撰文中將“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給”，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的兩大增長(zhǎng)引擎之一，指出增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，既可以拉動(dòng)有效需求，又有改善民生的作用。近幾年，我國(guó)社會(huì)大眾對(duì)于公共服務(wù)的需求快速增長(zhǎng)，依據(jù)國(guó)家財(cái)政部對(duì)2011—2015年度全國(guó)公共財(cái)政支出情況的統(tǒng)計(jì)，屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生的總支出逐年增長(zhǎng)，僅教育支出一項(xiàng)2015年支出金額比2011年同期增長(zhǎng)了62.6%(見(jiàn)表1)。

表1 2011—2015年度部分公共服務(wù)項(xiàng)目全國(guó)公共財(cái)政支出情況

資料來(lái)源：依據(jù)國(guó)家財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)(單位：億元)

公共服務(wù)支出的擴(kuò)大一方面說(shuō)明隨著我國(guó)人均GOP的持續(xù)穩(wěn)定性增長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求數(shù)量的快速增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的新常態(tài)和新特點(diǎn)；另一方面也反映出黨中央為適應(yīng)公共服務(wù)快速增長(zhǎng)及時(shí)做出回應(yīng)，大幅度增加國(guó)家財(cái)政對(duì)關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)投入。盡管如此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院連續(xù)3年基于我國(guó)38個(gè)城市超過(guò)6萬(wàn)份調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果而形成的《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》指出，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)改革不同步，“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”，社會(huì)改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革的問(wèn)題，已經(jīng)導(dǎo)致了公共服務(wù)產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量和效率不能滿足廣大人民群眾的需要。具有公共產(chǎn)品特質(zhì)的基本公共服務(wù)總量不足、供給不平衡、結(jié)構(gòu)不合理將會(huì)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。目前，我國(guó)的教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等基本公共服務(wù)的供給總量不足和供給分布不均等問(wèn)題相當(dāng)突出。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍*王暉余、禇曉亮：《“十三五”規(guī)劃著力補(bǔ)強(qiáng)小康“短板”》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年3月12日。。另外，公共服務(wù)的變化與私人產(chǎn)品的需求與供給、政府財(cái)政收入等存在相關(guān)性，有學(xué)者指出，公共產(chǎn)品供給的變化將會(huì)改變社會(huì)對(duì)私人產(chǎn)品的需求或者供給，因此也會(huì)影響到政府的財(cái)政收入*Lau, L. J., Sheshinski, E. andJ. E. Stiglitz, Efficiency in the Optimum Supply of Public Goods, Econometrica, Vol. 46, No. 2, 1978, pp.269-284.。

由于受短期內(nèi)社會(huì)力量參與公共服務(wù)動(dòng)力不足、能力有限等條件的制約，事業(yè)單位當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間都是我國(guó)公共服務(wù)供給的重要載體，承擔(dān)著大多數(shù)公共服務(wù)的供給責(zé)任。因此，推進(jìn)事業(yè)單位改革對(duì)于重新構(gòu)建中國(guó)的公共服務(wù)體系，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，解決社會(huì)對(duì)公共服務(wù)多樣性和需求快速增長(zhǎng)與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，從而推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并最終助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位改革關(guān)聯(lián)性分析

(一)理論層面的分析

供給側(cè)概念屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范疇，源于以薩伊為代表的供給學(xué)派“供給自動(dòng)創(chuàng)造需求”學(xué)說(shuō)，通過(guò)加強(qiáng)“供給管理”、激發(fā)市場(chǎng)主體活力是其重要理論依據(jù)。供給學(xué)派主張通過(guò)減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，利用減稅和限制貨幣發(fā)行量來(lái)刺激社會(huì)投資的積極性，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)以及資源的優(yōu)化配置。但是我國(guó)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在改革背景、針對(duì)性、宏觀調(diào)控思路和理論依據(jù)等方面還與西方的供給學(xué)派存在著很大的差異*裴長(zhǎng)洪：《中國(guó)供給側(cè)改革與美國(guó)供給學(xué)派的區(qū)別在哪里?》，第五屆CF40-PIIE中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)術(shù)會(huì)，2016年5月21日。，其重點(diǎn)是解決有效供給能力不足帶來(lái)大量“需求外溢”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，根本目的“是使我國(guó)供給能力更好滿足廣大人民日益增長(zhǎng)、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”*依據(jù)習(xí)近平總書(shū)記2016年1月18日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話整理。。在理論層面上，有學(xué)者指出我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革屬于在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的理論創(chuàng)新*邱海平：《馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義》，《紅旗文稿》2016年第3期。，不僅要求市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而且也強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用。基于此，在公共服務(wù)領(lǐng)域解決“供需錯(cuò)配”的供給側(cè)問(wèn)題，推進(jìn)公共服務(wù)體系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，除了需要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，推動(dòng)“民辦機(jī)構(gòu)對(duì)參與公共服務(wù)體系建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展”*楊宜勇、邢偉：《公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究》，《學(xué)術(shù)前沿》2016年第3期(上)。，還需要重視作為我國(guó)公共部門(mén)重要組成部分的、由政府組織設(shè)立的事業(yè)單位的作用。深化事業(yè)單位改革，改善事業(yè)單位的績(jī)效，對(duì)于提高公共服務(wù)質(zhì)量具有關(guān)鍵性意義*世界銀行：《中國(guó)：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第8期。。

從公共產(chǎn)品理論分析，盡管養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)產(chǎn)品具有外部經(jīng)濟(jì)性，可以通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作或由非政府的社會(huì)組織提供，但如果缺乏完善的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織內(nèi)部的管理制度保證，容易發(fā)生私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織偏離公益性的價(jià)值取向而片面追求功利主義的傾向，從而給社會(huì)和公眾帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)的“市場(chǎng)失靈”和第三部門(mén)“志愿失靈”。面對(duì)這樣的問(wèn)題，Medema指出政府干預(yù)可以解決市場(chǎng)失靈，提高公共服務(wù)供給效率*Medema, G. S. Public Choice and Deviance: A Comment, American Journal of Economics& Sociology, 2004, 63(1)，pp.51-54.。雖然“政府干預(yù)”的程度、方式和正當(dāng)性依然存在諸多爭(zhēng)議，但就我國(guó)國(guó)情而言，主要由事業(yè)單位供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，帶有強(qiáng)烈的公益性、非營(yíng)利性特點(diǎn)，而且作為公共產(chǎn)品它們被全社會(huì)所需要。由于目前我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，社會(huì)組織的發(fā)展明顯落后于社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，社會(huì)組織不僅數(shù)量少、服務(wù)能力弱，缺乏參與服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且對(duì)政府有較高的依附性。因此，綜合考慮現(xiàn)階段我國(guó)包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量存在的上述缺陷，要保持公益類公共服務(wù)項(xiàng)目的公平性，在推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革時(shí)必須重視公立事業(yè)單位的作用，發(fā)揮其以公共利益最大化為宗旨的特點(diǎn)，將公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位改革緊密銜接。

(二)實(shí)踐層面的分析

事業(yè)單位作為傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給主體，一直承擔(dān)了大量非營(yíng)利性、公益性公共服務(wù)的供給責(zé)任。但是其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的運(yùn)行機(jī)制、管理體制和資源配置方式，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，事業(yè)單位改革亟待推進(jìn)。早在2012年中共中央國(guó)務(wù)院公開(kāi)發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確提出通過(guò)事業(yè)單位分類改革，“形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系”，目的就是為了改變事業(yè)單位公共服務(wù)供給效率低下、機(jī)制僵化、人浮于事的狀況。從改革進(jìn)行的實(shí)際情況看，動(dòng)力不足、推進(jìn)緩慢的問(wèn)題還普遍存在。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確要求增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。這實(shí)質(zhì)上是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，從國(guó)家戰(zhàn)略層面提出了公共服務(wù)供給側(cè)改革問(wèn)題。而公共服務(wù)供給側(cè)改革的提出，也為我國(guó)事業(yè)單位下一步改革提供了理論支撐、動(dòng)力支持和新的突破口，將事業(yè)單位改革推入到一個(gè)新的階段性高度。

事業(yè)單位改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是有效解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制選擇及供給效率改善的問(wèn)題*句華、楊騰原：《養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系研究綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。，即通過(guò)激發(fā)事業(yè)單位活力，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，進(jìn)而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn), 這在本質(zhì)上與我國(guó)公共服務(wù)體系創(chuàng)新和進(jìn)行公共服務(wù)供給側(cè)改革的主旨是相符的。另外，隨著我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革，重構(gòu)公共服務(wù)體系、完善公共服務(wù)多元供給機(jī)制，需要在維護(hù)弱勢(shì)群體(如民政部門(mén)收養(yǎng)的“三無(wú)”人員)的利益前提下，實(shí)現(xiàn)政府平穩(wěn)退出部分非基本公共服務(wù)供給。而政府退出后的公共服務(wù)市場(chǎng)上，為了規(guī)避“市場(chǎng)失靈”和第三部門(mén)“志愿失靈”所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保障公益性服務(wù)的有效供給，由政府舉辦、具有非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)單位成為代替政府直接提供公共服務(wù)供給職責(zé)的重要選擇。與企業(yè)相比，事業(yè)單位提供的主要是公益性公共服務(wù)，非營(yíng)利是其核心特征，因此可在相當(dāng)程度上關(guān)注公平與公正；與政府相比，事業(yè)單位從事的公共服務(wù)不是通過(guò)強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這不僅可以發(fā)揮其專業(yè)性、服務(wù)性優(yōu)勢(shì)，還可以從多方面獲取資源，并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，具有自主性和靈活性*李文釗、董克用：《中國(guó)事業(yè)單位改革：理念與政策建議》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。；與民間非營(yíng)利組織相比，公立事業(yè)單位資金來(lái)源穩(wěn)定、服務(wù)覆蓋面廣、在均等提供基本公共服務(wù)方面更具優(yōu)勢(shì)。從這個(gè)意義上，由事業(yè)單位從事公益服務(wù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定性發(fā)展和政府履行職能是必須的*李強(qiáng)：《為何需要事業(yè)單位？——兼論事業(yè)單位改革戰(zhàn)略》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。。事業(yè)單位作為政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其功能和作用需要強(qiáng)化，從而有效代替政府完成那些“公益性”“公共性”的服務(wù)項(xiàng)目。

綜上所述，公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位之間不僅存在著密切的關(guān)聯(lián)性，而且二者在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可以相互借力和共同推進(jìn)。但是在實(shí)踐中，如何圍繞事業(yè)單位改革推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革或借力公共服務(wù)供給側(cè)改革推進(jìn)事業(yè)單位改革？改革涉及哪些內(nèi)容？改革通過(guò)什么路徑展開(kāi)？改革中事業(yè)單位的人員和資金如何妥善安排？改革后的事業(yè)單位管理方式與運(yùn)行機(jī)制應(yīng)怎樣轉(zhuǎn)變？這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提出系統(tǒng)、可操作的改革思路與方案。

三、加快事業(yè)單位改革，推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革

(一)以事業(yè)單位財(cái)政管理制度改革為先導(dǎo)，探索資金來(lái)源渠道的多元化

資金作為保障公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定供給的首要資源，是促進(jìn)事業(yè)單位改善公共服務(wù)供給硬環(huán)境的重要條件。我國(guó)事業(yè)單位的資金來(lái)源渠道主要有三個(gè):政府財(cái)政撥款、民間捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。其中，政府財(cái)政撥款是事業(yè)單位資金的主要來(lái)源渠道。目前，我國(guó)財(cái)政全額撥款、差額撥款、自收自支事業(yè)單位分別占60%、20%、20%左右，事業(yè)單位無(wú)論是以財(cái)政供養(yǎng)人員的絕對(duì)數(shù)量還是從財(cái)政供養(yǎng)率這一相對(duì)數(shù)量指標(biāo)來(lái)衡量，在財(cái)政支持方面對(duì)政府的依賴性相當(dāng)嚴(yán)重。在當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政支出壓力增大，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的背景下，要求事業(yè)單位公共服務(wù)供給能力質(zhì)的提升，需要以改革事業(yè)單位財(cái)政管理制度為先導(dǎo)，擴(kuò)大資金來(lái)源的多元化渠道。第一，對(duì)于仍然依靠政府財(cái)政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，要加強(qiáng)財(cái)政撥款事業(yè)單位預(yù)算管理，建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與機(jī)構(gòu)編制相匹配的預(yù)算安排機(jī)制，減少單位養(yǎng)閑人和轉(zhuǎn)包公共服務(wù)的行為；第二，對(duì)公益二類事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上從單一依賴財(cái)政撥款，到主要依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金加有限的財(cái)政補(bǔ)助這一巨大轉(zhuǎn)變，一方面應(yīng)該按照既要保障生存，又不能管的過(guò)多的原則分類建立公益二類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)體系，另一方面需要鼓勵(lì)公益二類事業(yè)單位在充分履行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)任務(wù)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有的設(shè)備和人力資源積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)高品質(zhì)、高水平的公共服務(wù)供給增加收入；第三，在國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)下，積極引入PPP(公私合作伙伴關(guān)系)模式，通過(guò)探索與私營(yíng)部門(mén)合作的融資租賃和特許經(jīng)營(yíng)等方式，利用私人資本購(gòu)置先進(jìn)的設(shè)備儀器、設(shè)備，改善事業(yè)單位公共服務(wù)供給的條件，提高事業(yè)單位公共服務(wù)供給的效能和品質(zhì)。

(二)以推進(jìn)人事編制管理改革為重點(diǎn)，控制事業(yè)單位總量盤(pán)活存量

國(guó)際上，英國(guó)卡梅倫政府從2010年開(kāi)始的非政府部門(mén)公共機(jī)構(gòu)改革，雖然對(duì)481個(gè)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行很大程度的縮減，將其中199個(gè)撤銷(xiāo)、181個(gè)合并為57個(gè)，最終公共機(jī)構(gòu)的總數(shù)量縮減了250個(gè)以上，相對(duì)于總數(shù)為901個(gè)的公共機(jī)構(gòu)削減了近三成，但是仍然保留了一些提供咨詢、教育等公共服務(wù)項(xiàng)目的非政府部門(mén)公共機(jī)構(gòu)*尚虎平、于文軒：《從“職能革命”到公共機(jī)構(gòu)改革——卡梅隆聯(lián)合政府公共機(jī)構(gòu)改革對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革的啟示》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2011年第7期。。在公共服務(wù)高度市場(chǎng)化的美國(guó)，政府依據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，選擇多元化、多中心公共服務(wù)供給模式，但是對(duì)于公共性、公益性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，如教育、健康和社會(huì)服務(wù)等也多由政府管理的公共機(jī)構(gòu)來(lái)提供。對(duì)照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，作為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足人民群眾享受公益性服務(wù)權(quán)益的主要載體和重要的公共服務(wù)“供給端”，事業(yè)單位必須具有合適的人員編制規(guī)模與機(jī)構(gòu)設(shè)置才能有效履行它所承擔(dān)的職能。適當(dāng)?shù)木幹埔?guī)模與機(jī)構(gòu)設(shè)置也是深化事業(yè)單位改革、構(gòu)建中國(guó)特色公益服務(wù)體系，提供符合民生需要的各類公共服務(wù)的保證。我國(guó)目前有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，編制內(nèi)人數(shù)達(dá)到3153萬(wàn)人是全國(guó)公務(wù)員人數(shù)的近4.4倍*依據(jù)人社部2016年初發(fā)布的《2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，全國(guó)共有公務(wù)員716.7萬(wàn)人。，事業(yè)單位人數(shù)也占到全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的50%左右*全國(guó)公共財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)目前還存在分歧，也缺乏官方公布的數(shù)據(jù)。此處采用6400萬(wàn)人進(jìn)行計(jì)算，數(shù)據(jù)來(lái)源于新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年9月17日，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京改革和發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳劍的采訪報(bào)道整理。，再加上事業(yè)單位的離退休人員，實(shí)質(zhì)上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的半數(shù)以上。為推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制及人事改革，2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》，要求在嚴(yán)格控制事業(yè)單位總量的基礎(chǔ)上，“盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有增有減”。這種動(dòng)態(tài)式管理的思路實(shí)質(zhì)上是為了解決我國(guó)部分事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)模小，人力、財(cái)力、物力相對(duì)分散，不利于形成合力的問(wèn)題，將事業(yè)單位改革的重點(diǎn)由關(guān)注“量”的減少，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)有存量下，重視“質(zhì)”的提高。事業(yè)單位的核心能力是其長(zhǎng)期形成的專業(yè)化的公共服務(wù)供給能力以及對(duì)所涉及服務(wù)項(xiàng)目人、財(cái)、物等資源的調(diào)動(dòng)及支配能力。要盤(pán)活事業(yè)單位存量，實(shí)現(xiàn)“供給管理”，首先就要以完善事業(yè)單位人事編制機(jī)構(gòu)管理為重點(diǎn)：第一，在嚴(yán)格控制事業(yè)單位編制的基礎(chǔ)上，逐步形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的聘用制度，發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”在配置人力資源方面的基礎(chǔ)性作用，公開(kāi)招聘、擇優(yōu)錄用，實(shí)現(xiàn)有利于公共服務(wù)有效供給的人員配備和流動(dòng)機(jī)制；第二，以現(xiàn)代企業(yè)的崗位管理制度為參考，通過(guò)專業(yè)技術(shù)等崗位設(shè)置的改革，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位中現(xiàn)有的具備技術(shù)專長(zhǎng)員工對(duì)于提供公共服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮其專業(yè)性能力強(qiáng)的潛力；第三，加強(qiáng)包括事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的配套制度改革，妥善處理落聘人員的分流安置工作，從而優(yōu)化公共服務(wù)供給側(cè)改革的外部社會(huì)環(huán)境。

(三)以完善事業(yè)單位內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

雖然在改革開(kāi)放之初，我國(guó)事業(yè)單位的改革就開(kāi)始啟動(dòng)，但是由于深受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，其在管理體制與運(yùn)行機(jī)制方面存在的諸多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題尚未得到根本解決，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的供給能力現(xiàn)狀與公共服務(wù)需求與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求不符，不能適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革運(yùn)行的大環(huán)境，具體表現(xiàn)在：事業(yè)單位分布和機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人力、物力和技術(shù)資源得不到優(yōu)化配置；管理體制不健全，職責(zé)分工不清，行政化傾向嚴(yán)重；事業(yè)單位的獨(dú)立法人身份模糊，未能真正成為市場(chǎng)主體，服務(wù)能力弱化等。吳平、陳榮華指出“中國(guó)事業(yè)單位的問(wèn)題，本質(zhì)上并不是人員過(guò)多，而是機(jī)制僵化導(dǎo)致的效率低下，以及機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的行為扭曲”*吳平、陳榮華：《重塑事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制探討》，《地方財(cái)政研究》2009年第7期。。因此，面對(duì)這些事業(yè)單位改革中的“頑疾”，要想徹底解決，需要著力消除制約事業(yè)單位發(fā)展的體制性障礙，建立“科學(xué)、高效、規(guī)范”的事業(yè)單位管理體制與運(yùn)行機(jī)制。“科學(xué)”的管理體制就是要依據(jù)市場(chǎng)需要，尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和供需關(guān)系法則，在符合國(guó)家法律和政策的前提下，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置要做到因需設(shè)崗、因事設(shè)崗，杜絕因人設(shè)崗、因事找人等現(xiàn)象的發(fā)生，撤并低水平、社會(huì)效益差、重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，避免事業(yè)單位成為政府富余人員的“蓄水池”；“高效”運(yùn)行機(jī)制設(shè)立的前提是要確立事業(yè)單位獨(dú)立的法人治理模式，實(shí)行管辦分離、政事分開(kāi)，事業(yè)單位與政府之間的關(guān)系由行政隸屬關(guān)系向合同契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。通過(guò)引導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)入市場(chǎng)，整合資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，做大做強(qiáng)公益性公共服務(wù)；“規(guī)范”是指要建立有效、強(qiáng)力的事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范公共服務(wù)供給過(guò)程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡，確保事業(yè)單位公共服務(wù)供給的健康、高效運(yùn)行。

(四)以推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為依托，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在事業(yè)單位改革中的作用

我國(guó)的公共服務(wù)供給側(cè)改革，是讓政府、市場(chǎng)和社會(huì)在公共服務(wù)供給中各盡其責(zé)，各展所長(zhǎng)，提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，擴(kuò)大公共服務(wù)受益范圍。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的運(yùn)用搭建了政府與市場(chǎng)之間的橋梁，實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的合理定位和良性互動(dòng)，是政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決公共服務(wù)領(lǐng)域總量供給不足、供給不均衡矛盾的有效工具。在我國(guó)著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，國(guó)務(wù)院2016年6月成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這凸顯出對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的進(jìn)一步重視。

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與我國(guó)事業(yè)單位改革之間建立明確的關(guān)系，從國(guó)家政策層面可以追溯至十八屆三中全會(huì)制定的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，該決定圍繞“加快轉(zhuǎn)變政府職能”提出“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度”要求，首次將事業(yè)單位改革與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并列表述。2014年1月召開(kāi)的全國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作會(huì)議提出了“鼓勵(lì)事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)倒逼事業(yè)單位加快改革步伐”的思路。2015年財(cái)政部聯(lián)合民政部、工商總局印發(fā)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》第九條中更是明確要求：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”。從實(shí)踐意義上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)從短期看有助于事業(yè)單位明確和理順與政府的關(guān)系，促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化其公共服務(wù)供給主體的能力和公益屬性，調(diào)動(dòng)其長(zhǎng)期累積形成的公共服務(wù)供給所需的物質(zhì)資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以解決短期內(nèi)社會(huì)力量參與公共服務(wù)動(dòng)力不足、能力有限等問(wèn)題；從長(zhǎng)期看，隨著公共服務(wù)市場(chǎng)的成熟和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍的擴(kuò)大，部分事業(yè)單位作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以逼迫其在競(jìng)爭(zhēng)壓力下加快組織變革、提升組織績(jī)效，并促使具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或者社會(huì)組織，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給由單一壟斷式向多元合作式的結(jié)構(gòu)性變革。因此，事業(yè)單位改革應(yīng)該依托政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給體系創(chuàng)新中的作用，以合同競(jìng)爭(zhēng)的契約型制度促使事業(yè)單位調(diào)整公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，使其增強(qiáng)適應(yīng)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，助力公共服務(wù)供給側(cè)改革的實(shí)施。

(五)以建立全方位監(jiān)管體系為保障，著力提高事業(yè)單位服務(wù)供給的效率與公平性

在事業(yè)單位改革中引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部的資源優(yōu)化配置，利用法人治理結(jié)構(gòu)建立事業(yè)單位科學(xué)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，并不意味著政府責(zé)任可以完全退出。具有我國(guó)特色的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)與政府的雙效作用，市場(chǎng)需要政府的配合，這要求政府建立統(tǒng)一的權(quán)威性強(qiáng)的事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的法律規(guī)范，避免政出多門(mén)、職責(zé)不清的問(wèn)題，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立，首先要明確和理順產(chǎn)權(quán)方面的政事關(guān)系，確保事業(yè)單位的法人自主權(quán)，減少上級(jí)政府部門(mén)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行的干涉，避免“監(jiān)管失靈”和“利益共謀”的風(fēng)險(xiǎn)。另外，現(xiàn)階段事業(yè)單位的類型化已經(jīng)成為客觀存在的事實(shí)，但是分類后的事業(yè)單位，特別是對(duì)部分允許參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)公益性服務(wù)收取一定費(fèi)用的事業(yè)單位如何進(jìn)行監(jiān)管，以避免市場(chǎng)化可能帶來(lái)公益服務(wù)的質(zhì)量與公益服務(wù)提供的效率下降，及基本公共服務(wù)使用權(quán)的分配不公等多方面問(wèn)題，一方面，要求事業(yè)單位外部監(jiān)管體系體現(xiàn)社會(huì)化的特質(zhì)，引入服務(wù)使用者、社會(huì)組織和其他第三方機(jī)構(gòu)對(duì)事業(yè)單位提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率的監(jiān)督；另一方面，事業(yè)單位內(nèi)部需要建立科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)管和績(jī)效考核體系，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估，促使事業(yè)單位更加注重投入和產(chǎn)出的效率，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。通過(guò)“內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合”“自律與他律結(jié)合”形成的全方位、多元化監(jiān)管體系，保障事業(yè)單位在參與公共服務(wù)供給側(cè)改革、提高公共服務(wù)供給效率過(guò)程中，堅(jiān)持公益性、公平性的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)為社會(huì)群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的改革與發(fā)展目標(biāo)。

(責(zé)任編輯：陸影)

2016-08-26

寧 靚(1981—)，女，中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣卜?wù)、公共政策研究。

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與規(guī)避對(duì)策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12YJC630143)的階段性成果。

D632

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1003-4145[2017]01-0094-05