公益事業、社會事業、公共事業辨析

趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

·事業單位改革：概念辨析、價值選擇、創新供給(學術主持人：趙立波)·

公益事業、社會事業、公共事業辨析

趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

雖然黨中央國務院已經明確事業單位分類改革的目標是形成中國特色公益服務體系，但公益事業、社會事業、公共事業三個重要概念尚未得到清晰界定。具有多重含義、經常混用的三個中國特色概念，對其界定需從公益、事業、事業單位入手，通過對包括相關政策法規在內的各類文獻梳理，界定三者內涵，辨析三者關系，從而為加快事業單位分類改革、推動公益事業更好更快發展以及相關學科學術演進提供基礎。

公益；公益事業；社會事業；公共事業；事業單位

《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)引言即點明改革主旨：“為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，現就分類推進事業單位改革提出如下意見”。闡述改革重要性和緊迫性時指出：“……加快發展社會事業、滿足人民群眾公益服務需求的任務更加艱巨”。對改革總體目標則是要求到2020年形成“中國特色公益服務體系”。此外，政策及學術文獻中常用的公共事業又被作為社會事業的同義詞或近義詞：“所謂社會事業就是公共事業”*婁成武、李堅：《公共事業管理概論》，中國人民大學出版社2006年版，第10頁。。

常用且常混用的公益事業、社會事業、公共事業三個重要概念，均是事業前加限定詞而形成的復合詞，而我國權威性工具書《辭海》、《現代漢語詞典》等未收錄上述詞條。三者關系密切、交叉重疊，但在內涵、外延及使用習慣等諸多方面存在差異。因此，對上述概念及概念間關系進行界定、辨析，既是改革推進亟待解決的現實課題，又是形成學科化知識體系必須進行的基礎性工作。

一、公益、公共利益、事業梳理與解析

2010年出版的《辭海》對“公益”一詞的解釋是：“社會公眾的共同利益。多指衛生、救濟等對公眾有益的

福利事業。如：熱心公益”*辭海編輯委員會：《辭海(第6版·縮印本)》，上海辭書出版社2010年版，第598頁。。但公益一詞并非古已有之的漢語詞匯。

(一)西學東漸

學者秦暉考證：“‘公益’一詞在十九世紀末首先是日本人用來翻譯西語中Public Welfare(公共福利)一語的，后來它又為漢語所沿用”。但秦暉個人認為“‘公共物品’(Public Goods，即‘公共的好處’)之西文本意似更與‘公益’之漢文語意相契……”*秦暉：《政府與企業之外的現代化——中西公益事業史比較研究》，浙江人民出版社1999年版，第169、27頁。另外，與公益關系密切的慈善一詞雖古已有之，但現代意義的慈善概念也由日語轉譯過來，日本學者留岡幸助在《慈善問題》一書中把西文的philanthropy譯為“慈善”。在當代中國話語體系中，慈善常與公益連用甚至成為一類社會組織，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”。但據國務院印發的《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》(國發〔2014〕61號)，慈善事業被界定為“扶貧濟困、賑災救孤、扶老助殘、助學助醫等慈善活動”，這些活動通常屬于公益事業的一部分。

1979年出版的《現代漢語詞典》將“公益”解釋為“公共的利益 (多指衛生、救濟等群眾福利事業)：熱心～ ”*中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，商務印書館1979年版，第380頁。。而“公共的利益”又可簡化為“公共利益”：“‘公共利益’，簡稱‘公益’。相似的用語有：大眾福祉、社會福祉、公共福利、社會福利、公眾利益等”*胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，《法學》2004年第10期。。在漢語中，“公益”或“公共利益”可被用來翻譯public interest、public benefits、public advantages、 common good、nonprofit等諸多英語詞語。但上述英語詞語難以準確而完整體現漢語“公益”或“公共利益”一詞的內涵：“這些詞語顯然是存在意義差異的，它們在漢語‘公共利益’的寬泛含義下消失了區別。”*陶傳進：《社會公益供給——NPO、公共部門與市場》，清華大學出版社2005年版，第22頁。

人們對公共利益概念的內涵也存在諸多爭議。公共利益在古希臘就成為政治學、哲學等的重要概念，亞里士多德認為：“凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統治者利益的政體就是錯誤的政體或正宗政體的變態”。亞里士多德把公共利益作為城邦社會公正的代名詞：“公正以公共利益為依歸”。*[古希臘]亞里士多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第132、148頁。近世之后，諸多學者對公共利益給出多種闡釋。邊沁的“社會最大多數人的最大幸福”是有代表性的觀點，邊沁認為公共利益是這個社會中所有的人的個人利益之和而非獨立于個人利益的特殊利益：“共同體是個虛構體，由那些被認為可以說構成其成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢? 是組成共同體的若干成員的利益的總和；不理解什么是個人利益, 談共同體的利益便毫無意義。”*[英]邊沁:《道德與立法原理導論》，商務印書館2000年版，第58頁。

我國立法中大量使用公共利益概念，但未規定什么是公共利益，以至于公共利益被稱為“不確定法律概念”*范進學：《定義“公共利益”的方法論及概念詮釋》，《法學論壇》2005年第1期。。學者對公共利益亦言人人殊，孫笑俠認為：“公共利益是獨立于個人利益之外的一種特殊利益。社會公共利益具有整體性與普遍性兩大特點。”*孫笑俠：《法的現象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第94頁。劉太剛認為：“公共利益是在需求沖突的情況下國家以犧牲沖突一方的合法權利為代價而予以保障的另一方的需求，或者說是在利益沖突的情況下國家以犧牲一方的合法權利為代價而予以維護的另一方的利益。”*劉太剛：《公共利益的認定標準及立法思路——以公共利益的概念功能為視角》，《國家行政學院學報》2012年第1期。《辭海》對公共利益的解釋雖然更認同公共利益是與個人利益相對、具有整體性與普遍性等特征的社會總體利益；但也保留其他一些不同觀點，并承認公共利益難以具體指涉而更多是抽象地“作為一種精神和集體行動的指南”：“公共利益：共同體的總體利益。具有總體性、宏觀性和政治性等特點。行政倫理學的一個基本概念。主要作為一種精神和集體行動的指南。有人將它視為多元利益之間的一種平衡機制，有人認為其實是對個體私人利益的促進和保護。”*辭海編輯委員會：《辭海(第6版·縮印本)》，上海辭書出版社2010年版，第594頁。

(二)理解公益

就現實改革而言，分類改革已經成為事業單位改革的基本戰略。“分類的核心概念是‘公益性’”，但作為事業單位分類核心概念的“公益性”，“這一術語本身缺乏明確的定義”*世界銀行東亞和太平洋地區減貧與經濟管理局：《中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供》，中信出版社2005年版，第6頁。。在翻譯“公益”或“公益性”時，中外學者曾使用許多詞語。如《面向現代公益事業組織的事業單位分類改革研究》作者將“公益性”譯為“Public welfare”，卻將公益事業組織的“公益”譯為“Public good”*管仲軍：《面向現代公益事業組織的事業單位分類改革研究》，《北京行政學院學報》2014年第2期。。在世界銀行關于中國事業單位改革的一份研究報告中，公益性音譯為“gongyi xing”，并以“public benefit relevance”加以說明；同時，該報告認為公益性內涵存在相當的模糊性*世界銀行東亞和太平洋地區減貧與經濟管理局：《中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供》，中信出版社2005年版，第141頁。。

有學者據此而認為：公益性似乎還沒有一個英語世界里的對應詞語。并認為：“……無法定義。但這并不妨礙我們對公益性含義的直觀把握，我們只需要將公益與私益對立起來看就可以了。”*陶傳進：《社會公益供給——NPO、公共部門與市場》，清華大學出版社2005年版，第21、35頁。但這種做法顯然失之于“簡單化”，對公益、公共利益等重要概念立足實際并通過系統的學理探討逐步形成共識是必要的。如朱照男等從滿足社會需求、服務(物品)提供方的非競爭性、受助方的非替代性三個維度對公益性進行界定，并進而將其分為基礎慈善、社會公益、社會創新三個層面*朱照男、陶傳進：《第二章 公益性評估》，載盧瑋靜等：《基金會評估：理論體系與實踐》，社會科學文獻出版社2014年版，第46-76頁。。實際上，近代自日語傳來的公益及以當下常用的公共利益、公益性等概念，必須回到相應的漢語語境中才可準確予以理解。

筆者認為就公益事業而言：其一，狹義也即從公共利益視角理解的公益是與社會共同體、社會不特定人群相關的利益，與私益及互益相對。其二，廣義的公益相當于非營利(nonprofit)，與個體性的私益相對但包括互益；作為非營利的互益也可視為放大了的私益，通常是行業組織、同鄉會、學術團體等具有一定封閉性組織的團體利益。其三，從事公益事業、提供公益服務既是滿足民生需要的“善事”，也與政府職能的履行、社會公平正義的實現有關：“政府的任務是服務和增進公共利益”*[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年版，第222頁。。其四，公益與非經濟性的社會工作如教育、科技、文化、衛生、濟貧、社會福利等關系密切，這些領域傳統上恰恰是事業單位活動的領域。其五，包括公益、事業、社會事業、事業單位、公益服務、公益事業等概念，有些是中國特有概念如事業單位、事業等，有些概念如公益、公益事業、公益服務等只有聯系事業單位、事業等概念并在中國特有話語體系中才可準確予以理解。

(三)事業解析

古代漢語有“事”有“業”，但兩者一般不連用。近代后事業成為常用詞語，而事業單位則是建國后形成的我國特有組織。

1979年出版的《現代漢語詞典》有“事業”詞條，并列出兩個義項：“①人所從事的，具有一定目標、規模和系統而對社會發展有影響的經常活動……②特指沒有生產收入，由國家經費開支，不進行經濟核算的事業(區別于‘企業’)：～費/～單位。”*中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，商務印書館1979年版，第1042頁。其中特指的事業是從工作(活動)與組織兩個角度進行界定：前者指的是非經濟(也非政府)的社會工作(活動)，后者指的是區別于企業(也包括政府)的組織(事業單位)。1980年出版的《辭海》第3版未收錄“事業”詞條，但收錄“事業單位”詞條，對其解釋是：“受國家機關領導，不實行經濟核算的部門或單位。所需經費由國庫開支。”*辭海編輯委員會：《辭海(第3版·縮印本)》，上海辭書出版社1980年版，第57頁。這與前者從組織角度對事業的界定大意相同。最新版《辭海》增加了“事業”詞條并作如下解釋：“①人的經營成就。②重要工作。③耕稼和勞役之事。④具有一定目標、規模和系統，關乎社會發展的活動。⑤特指沒有生產收入，由國家經費開支的社會工作。如：事業單位。”*辭海編輯委員會：《辭海(第6版·縮印本)》，上海辭書出版社2010年版，第1724頁。其中，與本研究相關的是第五條解釋，這一解釋與《現代漢語詞典》從工作(活動)界定的特指事業一致，舉例(事業單位)則又相當于從組織角度進行界定的簡寫(需要說明的是：此處的社會工作不同于作為社會學二級學科的社會工作)。

1979年版《現代漢語詞典》及1980年版《辭海》的編寫、出版，是在計劃經濟時期及改革開放剛開始年代進行的，比較準確地反映當時人們的認識。當然，《現代漢語詞典》對“事業”第二條義項的解釋有偏差：事業是一種工作或活動，企業是一種組織，與企業相對的概念應該是事業單位。但在計劃經濟時代，幾乎全部事業活動由國家舉辦的事業單位從事，特指的“事業”實際就是事業單位從事的活動乃至事業單位本身，因而上述偏差恰恰是現實實情的反映。由此獲得的啟示是：理解特指的“事業”必須與事業單位聯系起來。關于這一點，有關學者多年前已經指出：“‘事業’是一個具有多種內涵的概念，而我們所要研究的‘事業單位’中的‘事業’僅是一種特指的含義。”*黃恒學：《我國事業單位管理體制改革研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第2頁。這種涵義的“事業”，“是特指‘沒有生產收入’、‘所需經費由國庫開支’的社會工作”。*黃恒學：《中國事業管理體制改革研究》，清華大學出版社1998年版，第2頁。

政策層面對事業單位的最早界定來自1963年7月22日《國務院關于編制管理的暫行辦法(草案)》：為國家創造或者改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位。《現代漢語詞典》“事業”第二個義項的解釋與最新版《辭海》對“事業”第五個義項的解釋，實際就是《國務院關于編制管理的暫行辦法(草案)》對事業單位界定的“重寫”。1998年發布的《事業單位登記管理暫行條例》首次從立法層面對事業單位進行規范：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”這一界定也主要是從組織(社會服務組織)、活動(教育、科技、文化、衛生等)兩個層面進行，但針對舉辦社會事業主體多元化(公辦、民辦)、運營目標與機制多樣化(非營利與營利)現實，突出強調了事業單位國家利用國有資產舉辦、公益目的、以非營利方式運營特征。

二、社會事業、公共事業及公共服務

事業單位從事的工作或活動——事業，在政府文件(如國民經濟與社會發展計劃、經濟與社會事業發展計劃)、日常口語乃至學術研究中，又常常等同于社會事業。與之對應，企業則從事物質生產活動，經濟是其基本活動領域。

(一)社會事業

雖然事業與社會事業內涵基本相同，但事業更容易使人聯想起事業單位、事業編制等概念，而社會事業(可譯為英語social work 、social undertaking、social service等)則更多指向事業所屬的社會活動領域、與經濟活動相對的社會工作。一些西方國家(如荷蘭、比利時等)使用的“第四部門”概念與我國的社會事業存在相近之處：“荷蘭社會文化規劃多年來一直使用‘第四部門’這個術語……該部門指的是與公共管理、國防、基礎設施、教育、醫療保障和社會服務等傳統政府職能相關的一系列服務。”*荷蘭社會文化規劃署：《歐洲公共部門績效評估——教育、醫療、法律及公共管理的國際比較》，國家行政學院出版社2005年版，第46頁。我國也有學者使用“第四部門”或“第四域”概念指稱事業單位或社會事業領域：“本文試圖提出一個探索性概念——第四域，將筆者對社會公益事業改革出路的思考作一初步的概括和分析。”“‘第四域’是相對獨立于市場(第一域)、政府(第二域)和志愿域(第三域)的由社會公共服務機構組成的領域。”*楊團：《探索“第四域”》，《學海》2004年第4期。但荷蘭等國“第四部門”中的公共管理、國防顯然不包含在我國事業范疇之中，因而此兩者不能簡單劃等號。

早在民國時期一些社會學者參照日本學者將social work譯作社會事業，從學科專業角度以社會事業指稱現多譯為社會工作、作為一門學科的西語概念social work。與更學術化的社會工作、社會服務、社會福利、公共福利等概念相比，當代中國的社會事業更多是一個政策用語或日常用語。而且不同時期的社會事業范圍寬窄不一，核心內容也有所漂移。傳統上，教科文衛體等“文教部門”被作為社會事業的主要內容。但隨著經濟社會發展與科技進步，社會事業的范圍不斷擴大、形態不斷增多，陸學藝指出：“過去我們一般把科研、教育、衛生、文化、體育等統一稱為社會事業，其實，從實踐看，勞動就業、收入分配、社會保障、住房等民生事業建設，也應該是社會事業。”*陸學藝：《當前中國經濟社會形勢與社會建設》，《新視野》2011年第5期。根據黨的十七大報告有關“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的闡述，“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”則成為當下社會事業的五大重點領域。

概括地說：特指的事業也即社會事業是中國特有的行業“集”概念。用排除法表示：社會事業通常是指社會中政治、經濟、軍事等之外的社會活動領域。用列舉法表示：社會事業是指教育、科學、文化、衛生、體育、勞動就業、社會保障、環境保護、計劃生育和人口等社會工作。如果依照五位一體總體布局，社會事業主要對應的是社會建設。當然，其他各領域也存在大量社會事業活動及事業組織，如文化建設中的文化事業，生態文明建設的環境保護事業，特別是經濟建設中的科技事業。因此，事業、社會事業作為我國特有的概念，雖難與國際接軌，也無法與五位一體總體布局一一對應，但在中國特有語境中人們對社會事業是可以形成大體一致的基本理解。

(二)公共服務

雖然在翻譯西語文獻時也使用公共事業概念，如亞當·斯密認為需要政府處理的社會事務包括三大方面：“第一，保護社會，使其不受其他獨立社會的侵害；第二，盡可能地保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫；第三，建設并維持某些公共事業及某些公共設施。”*[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，商務印書館1974年版，第253頁。但當下的公共事業卻是中國特色的話語， 1990年代末期高校學科調整增設公共事業管理這一二級學科引發學界展開深入探討并使公共事業概念廣為人知。“公共事業”翻譯成英語一般譯為“public service”*詹國彬：《公共事業民營化改革的認識誤區及觀念重構》，《公共管理學報》2009年第1期。；但“public service”的內涵顯然與漢語“公共事業”的內涵存在差異，“public service”一般譯為“公共服務”；也有學者將譯為“Public Affairs(公共事務)”、“public utility(公用事業)”，然后兩者與“公共事業”內涵差別更大。

“社會事業與公共服務這兩個范疇內涵接近，很多時候是交替使用的。”*龔維斌：《社會體制的溯源及其內涵》，《中國行政管理》2013年第10期。這恰恰為我們理解社會事業“改寫”或“轉化”為公共服務或公共事業提供了線索。“在我國政府文件中，很少使用公共事業一詞，而比較多地使用社會事業概念，此所謂社會事業就是公共事業。”*婁成武、李堅：《公共事業管理概論》，中國人民大學出版社2006年版，第10頁。這種說法反映了人們對公共事業及其與社會事業及公共服務關系的大致理解。

國內學者論及公共事業或公共事業管理幾乎無一不從事業、社會事業等概念說起：“公共事業涵蓋了事業，教育、科技、文化、衛生、體育等事業都是公共事業的主要內容，因此本書在寫作過程中，也經常使用事業一詞。但公共事業又比事業的內容更廣泛，公共事業還研究基礎設施、公共住房、社會保障、環境保護等方面的內容”*朱仁顯：《公共事業管理概論》，中國人民大學出版社2003年版，第7頁。。援引的也無非是公共產品、準公共產品(俱樂部產品)、公共需求、公共事務等理論：“當前我國的公共事業是從傳統的‘事業’演變而來的，傳統事業的基本內涵和方向對新型公共事業的內涵的確定有著重要的作用，而界定新型公共事業的重要理論基礎則是公共事務理論和公共產品理論尤其是其中的準公共產品理論。”*崔運武：《公共事業管理概論》，高等教育出版社2002年版，總前言。“所謂公共事業，是指體現社會全體或大多數成員的需要，關系到他們的共同利益的那類社會公共事務。”*周義程：《公共利益、公共事務和公共事業的概念界說》，《南京社會科學》2007年第1期。公共事業具有事業性、公共性、非營利性、服務性等基本特征*趙立波：《公共事業管理》，山東人民出版社2005年版，第7頁。。我國學者討論公共服務的范圍、特征、理論基礎恰與上述對公共事業的探討相近，因而可認為所謂公共事業就是“中國版”的公共服務，這也是人們將公共事業譯為“public service”原因之一。

(三)公共事業

但公共事業與公共服務有差異。理解公共事業，筆者認為以下五點十分關鍵：

第一，公共服務的責任(提供)主體是政府。林達爾、薩繆爾森等的公共產品(公共物品)理論及狄驥的公法理論均是從國家(政府)職能、公共財政等角度闡述公共服務的責任、正當性及其邊界的。因此，公共服務應是由公共機構運用公共權力與公共資源提供的服務。雖有學者將公共服務提供主體放大到非營利組織(非政府公共部門)甚至企業，但均承認政府是最主要的責任主體。

第二，公共服務范圍界定存在差異。廣義的公共服務可以包含政府的所有產出以及公職人員的所有職務行為。但從我國政府職能定位(經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務)與行為特征分析，可將公共服務應與公共行政(管理)對稱，視為不同于經濟調節、市場監管、社會管理等管理行為與職能，定義為有公共權力、公共資源介入的服務性活動，其目的是滿足公民生活、生存與發展的直接需求。這一基于我國政府職能定位的界定比其他理論闡釋更具操作性：“對公共服務的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質性意義，即提供公共服務是國家的主要職能之一，有其具體的內容和形式，并且可與政府或國家的其他職能相區分。也就是說，公共服務只是同經濟調控、市場監管、社會管理相并列的國家的又一項職能。”*趙黎青：《什么是公共服務》，《中國人才》2008年第15期。

第三，公共事業屬于公共服務的核心內容。我國國家領導人提出服務型政府建設時就將公共服務范圍概括為公共設施、公共事業、公共信息“三公”：公共服務“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等……”*溫家寶：《提高認識 統一思想 牢固樹立和認真落實科學發展觀——在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話(摘要) 》，《決策探討》2004年第4期。其中公共事業的范圍與社會事業的范圍是大致對應的。

第四，公益服務新格局下應凸現公共事業的公共性。隨著社會轉型、體制轉軌、政府改革不斷深化，社會事業由傳統的政府包辦向政府主導下多元供給，公共事業社會化成為改革發展的必然趨勢。在此背景下引入與社會事業、公共服務有聯系又有區別，介于社會事業與公共服務之間的公共事業概念是有益的。與計劃體制下形成的基于區別于生產活動、對教科文衛體等社會工作客觀描述的社會事業概念不同，公共事業突出市場條件下上述事業的公共性與政府責任。

第五，國家、市場、社會多元共治推進公共事業體制轉型。20世紀后半期“全球結社革命”與新公共管理興起，雖使得“國家、市場和非營利部門分別能夠做什么、應該做什么，是各個層面的社會治理所討論的核心話題”，但人們還是“低估了三個部門相互作用的程度”*Jennifer M. Brinkerhoff ,and Derick W. Brinkerhoff. Government -nonprofit Relations in Comparative Perspective：Evolution , Themes and Direction, Public Administration and Development,2002(22).。與此對應并基于我國改革發展內在要求與公益服務新格局，我國公共事業體制正發生著系統而深刻的轉型：事業性質國家事業向公共事業轉變、“生產”機制國家包辦向多元參與轉變、發展路徑 “兩公模式”(公有制與公益性)”向分類發展轉變、職能定位管辦不分向管辦分離轉變、政事關系政事一體向政事分開轉變、人事管理行政任用向契約聘用轉變等*趙立波：《我國公共事業管理體制轉型初論》，《中國海洋大學學報》(社會科學版)2005年第6期。。

三、公益事業及與社會事業、公共事業辨析

改革開放以來，國家實施事業單位改革，改變政府包辦事業做法，引導社會力量包括市場機制參與社會事業。由此導致的結果：一是事業單位的多樣化。通過改革引入經濟激勵機制，一些事業單位有生產收入并可以進行經濟核算，甚至實行企業化管理或改制為企業。二是事業主體的多元化。社會力量或以非營利或以營利方式進入社會事業領域，但國庫并不直接為其支付“人頭費”、“事業費”等經費。三是公益服務的市場化。這既包括發揮市場力量作用，也包括公共部門以多種市場化方式提供公益服務：“昨天的新公共管理就是今天的公共部門，這表明，許多市場導向的改革已經被公共部門采用”*Richard M. Walker，Gene A. Brewer，George A. Boyne，and Claudia N. Avellaneda： Market Orientation and Public Service Performance：New Public Management Gone Mad？,Public Administration Review,2011(5).。其中，政府購買服務甚至被改革主管部門視為公益服務體系創新的四大基本戰略之一：“一是加快推進政府職能轉變……二是分類推進事業單位改革……三是改革社會組織管理制度……四是加大政府購買服務力度”*黃文平：《深化公益事業管理體制改革構建公益服務新格局》，《中國機構改革與管理》2014年Z1期。。而《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對事業單位分類改革明確要求“加大政府購買公共服務力度”。

這樣，在推進事業體制轉型與公益事業發展背景下，科學界定公益事業有三個重要問題亟待解決：一是如何將公辦事業與社會力量舉辦的事業(民辦事業)分開；二是如何將營利性事業活動與公益性事業活動分開；三是如何在與社會事業、公共事業比較中把握公益事業特征及三者的異同。

(一)相關規范

1998年國務院發布事業單位與民辦非企業單位(即此前的所謂“民辦事業單位”)兩個登記管理條例，將兩者在名稱、資產來源、機構屬性、登記管理機關等方面劃分開，這也可視為是對公辦事業與民辦事業的初步劃分。但事業單位與民辦非企業單位均從事非營利的公益事業。《指導意見》提出“充分發揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用”從而“構建公益服務新格局”，充分發揮市場機制的作用意味應著將營利性事業與公益性(非營利性)事業分開，進而通過立法等手段定義公益事業，對公益事業活動及組織特別予以規范、支持，從而“不斷增強公益事業發展活力”。

1999年頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》第一條開宗明義說明立法目的：“為了鼓勵捐贈，規范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業的發展，制定本法。”該法未對公益事業進行定義，而在第三條以列舉方式確定公益事業的范圍：“本法所稱公益事業是指非營利的下列事項：(一)救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；(二)教育、科學、文化、衛生、體育事業；(三)環境保護、社會公共設施建設；(四)促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。”上述四個方面均可以“社會公共和福利事業”予以概括。

2001年頒布的《中華人民共和國信托法》也未定義何為公益信托，只是以列舉方式確定公益信托的范圍：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：(一)救濟貧困；(二)救助災民；(三)扶助殘疾人；(四)發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；(五)發展醫療衛生事業；(六)發展環境保護事業，維護生態環境；(七)發展其他社會公益事業。”上述七個方面均屬“社會公益事業”。兩法比較，公益事業與為公共利益目的而設立的公益信托涉及的范圍是一致的，公益信托的范圍也即公益事業的范圍。

(二)基本界定

立法未界定，《辭海》、《現代漢語詞典》等權威性工具書未收錄……人們對于公益事業概念內涵與外延認識存在差異實屬正常。在此情況下，一些學者、國家機關工作人員通過學術探討、法律釋義等方式試圖對公益事業進行界定。

有學者認為：社會公益事業和社會營利事業是現代商品社會的兩大支柱，“公益事業是非營利事業，其目的不是為了謀求利益、獲得利潤，而是為了造福于他人、社會乃至整個人類，是從文化、精神、體質、社會、環境諸多方面開發人的潛能，為人類社會生存和發展創造各種基本條件的事業。”*伍大榮：《市場經濟、營利事業、公益事業》，《現代哲學》1995年第4期。

張春生所著《中華人民共和國公益事業捐贈法釋義》對公益事業進行如下釋義：“公益事業，顧名思義，是指有關公共利益的事業。本法所指的公益事業還有其特定的含義。首先，公益事業應當是非營利的。國家為了鼓勵興辦公益事業，對于公益事業的捐贈給予稅收等方面的優惠措施……其次，公益事業要求其受益人是不特定的人群，即受益人既不能是某個特定的個人，也不能是某個特定的團體或人群，凡是符合公益性社會團體和公益性非營利的事業單位依法成立時所確定的公益目的的人，都可以成為受益人。……第三，公益事業應限于本條規定的事項”*張春生：《中華人民共和國公益事業捐贈法釋義》，法律出版社2000年版，第5-6頁。。應該說，這一釋義相當通俗、“自洽”：既將公益事業是指有關公共利益的事業這一常識通俗地予以表達；又從非營利、受益人是不特定人群、公益事業應限于本條即前述《捐贈法》第三條規定的事項等三個方面，在對公益事業的特定含義加以限定基礎上，指明公益事業的特征及范圍。

國外公益組織、公益活動一般指民間的公益組織與活動。如《波蘭公益活動及志愿制度法》第一條明確該法調整的范圍：(一)非政府組織從事的公益活動，及在執行公共任務范圍內，為進行公共行政管理而發生的此類活動的收益；(二)特指非政府組織為公益組織及公益組織的運作；(三)公益活動的管理。《匈牙利公益組織法》開篇說明立法宗旨：“為了保持國內的非政府、非營利組織的傳統，使它們在社會中發揮更大作用……”該法規定的公益組織類型也是以民間組織為主，包括：除保險協會、政黨、雇主利益團體和雇員利益團體以外的民間社團；財團；公法財團；公益性公司；行業公會，但是以規范其成立的法律許可為限。當然，也有國家并不將公共部門排除在公益組織之外，如《捷克公益法人法》規定“公益法人的發起人可以是自然人、捷克共和國或者法人。”*金錦萍、葛云松主編：《外國非營利組織者法譯匯》，北京大學出版社2006年版，第149、180、169頁。筆者于2014年7月7日通過中國知網，以篇名檢索知網期刊“公益機構”“公益服務”“公益事業”分別獲得37條、136條、807條結果；37篇關于“公益機構”文章的大部分(超過20篇)特指民間非營利組織，關于“公益服務”、“公益事業”文章也大部分指民間公益慈善行為。

有鑒于此，筆者認為：第一層次的公益事業相當于社會事業，是以政府為主導、以事業單位為主體、社會力量廣泛參與、充分發揮市場機制作用，提供教育、科技、衛生、文化、勞動就業、社會保障等多類型、多樣化服務的社會工作。第二層次的公益事業應該是由各類公共部門、非營利機構及公民個人實施的，不以營利為目的而服務于社會共同體或社會不特定群體利益的社會工作。第三層次的公益事業特指民間非營利組織及公民個人舉辦的公益慈善事業。“公益服務強調在公共利益維護與實現過程中，政府、私營部門、第三部門以及個人的責任與參與……而我國目前對‘公益服務’的概念使用則更傾向于是指‘由社會力量，通過整合資源和社會化運作向社會提供的非營利性福利服務’。這構成了公益服務的狹義定義……”*張海、范斌：《我國政府購買公益服務偏好問題分析》，《華東理工大學學報(社會科學版)》 2014年第1期。周義程也認為公益事業特指多由民間實施的“諸如社會慈善事業之類”行為*周義程：《公共利益、公共事務和公共事業的概念界說》，《南京社會科學》2007年第1期。。

就現實而言，國家將形成中國特色公益服務體系而非公共服務體系、公共事業體系、社會事業體系作為事業單位改革發展目標的意義何在？(需要說明的是：公益事業與公益服務可視為內涵相同但認識視角不同的概念，《指導意見》經常無明顯區別地使用公益事業與公益服務，如“推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求”，大致上公益事業更多指向社會工作的內容或領域，而公益服務具有社會工作方式或結果(服務)的含義。)結合上述分析筆者認為至少以下四點意義需要特別關注：一是擴展了公益服務的參與主體，除政府及其政府舉辦的事業單位，非營利與營利機構等社會力量、公民個人均可在公益服務體系中發揮作用。二是賦予其一定的、正面的價值判斷與道義評價，這既有助于鼓勵和引導社會力量積極參與構建公益服務新格局，又有助于事業單位強化公益屬性、回歸公益性。三是事業單位是我國特有組織，針對事業單位在我國公益事業中“一枝獨秀”現狀(約占公益服務提供組織的90%)，將形成公益服務體系作為事業單位分類改革目標，有利于事業單位改革發展以更好地滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。四是有助于事業單位科學分類及分類改革的實施，是否從事公益服務是行政管理、生產經營與公益服務三大類事業單位的基本分類依據；是否從事基本公益服務又是公益一類與公益二類的分類依據。因此，無論在學術研討上還是在現實操作層面，確定形成中國特色公益服務體系戰略目標既符合中國國情又有相應理論支撐，更有助于加快推進現實改革發展。

(三)三者辨析

從寬泛意義上說，公益事業、社會事業、公共事業涉及的范圍相同或相近。如果嚴格地進行辨析，上述概念在事業性質、舉辦主體、角色定位、職能作用、政策目標、資源來源等方面存在許多不同。上述不同可粗線條劃分如下(表1)。

表1 社會事業分類

第一，從事業性質、舉辦主體與管理主體分析。相關法律法規對公益事業進行了規范，特別是《中華人民共和國公益事業捐贈法釋義》根據改革開放以后的新變化，從非營利、受益人是不特定人群、限于捐贈法規定的四類事項(社會公共和福利事業)進行界定，從而在性質上將公益事業與社會事業范圍內的私益性活動、營利性行為劃分開來。政府及公共機構利用國有資產舉辦的事業單位屬于公辦事業；而社會力量以營利或非營利方式舉辦的事業則屬于民辦事業。對于何為公共事業管理主體學界雖然還存在爭議，如有人認為管理主體還應包括事業單位、非政府組織等，但所有人均不否認政府是管理主體；這樣，將政府作為管理主體并承擔相應職責的確定為公共事業，除此而外的可劃入其他事業范圍。

第二，從事業主體、角色定位與職能作用分析。我國事業體制改革目標是形成政府為主導、事業單位為主要載體、社會力量廣泛參與、市場機制(主要體現為企業)作用充分的中國特色公益服務體系。上述四者雖都是社會事業主體但各自承擔的角色定位與發揮的職能作用不同。作為公共管理者與公辦事業出資者，政府在社會事業發展與事業體制改革中發揮主導作用。《指導意見》明確指出“事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體”；一項研究表明“自新中國成立以來，公益事業不斷發展壯大，已建成120多萬家事業單位和其他公益服務機構，從業人員超過3200多萬。”*黃文平：《深化公益事業管理體制改革構建公益服務新格局》，《中國機構改革與管理》2014 年Z1期。但僅事業單位機構110多萬家、從業人員3150多萬人，是名副其實公益服務的最重要提供主體。美國學者薩拉蒙曾將非營利組織視為“集體商品的優先機制”；就我國而言，社會組織尚處于培育發展過程中、屬于公共部門的“替代機制”；但其發展迅速，特別是近10多年幾乎年均10%的速度增長，截止到2013年底僅正式登記的社會組織已達54.7萬個；與之形成鮮明對照的是1990年代初機構達到130萬個、進入新千年從業人員達到3000萬人左右，事業單位基本停止了規模增長；因而社會組織具有良好發展前景，應創造條件使其“替代機制”成長為“優先機制”。“公司是股東借以獲取營利最大化的工具。”*江平：《法人制度論》，中國政法大學出版社1994年版，第229頁。公司企業在事業領域最主要作用是在追求自身利益最大化的同時實現“客觀公益”*陶傳進：《社會公益供給——NPO、公共部門與市場》，清華大學出版社2005年版，第80-83頁。、提供公益服務。

第三，政策目標分析。政府在公益事業發展、公益服務新格局中發揮著主導作用；但主導不同于計劃體制下的“包辦”，其政策目標是“保證公益服務被提供”：一是通過理順政企、政資、政事、政社關系充分發揮事業單位、社會力量、市場機制的作用；二是通過政策引導、資金支持、監督管理等保障公益事業健康發展；三是承擔公益服務“兜底”責任，包括加快發展農村、欠發達地區和民族地區公益事業，縮小城鄉之間、地區之間公益服務水平差距，實現基本公共服務均等化。雖然部分事業單位(公益二類)承擔可部分由市場配置資源的高等教育、非營利醫療等公益服務，但義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務卻是事業單位的最基本職能，這也是數量最多、由財政保障的公益一類事業單位承擔的政策目標。社會組織雖也承擔部分基本公益服務職能，但植根民間、社會志愿參與、組織靈活等特征使其在提供多元化、個性化公益服務方面更具優勢。企業除了可實現“客觀公益”外，還可發揮更多作用：一些傳統上被封閉在“非生產領域”、實行事業體制的部分社會事業，如文化產業、體育產業、應用開發研究等，在市場經濟條件下由企業以產業化、市場化運營更有效率；一些高端化的服務需求如休閑娛樂、健康保健、滿足個人興趣的教育培訓等更適宜企業提供，從而滿足多層次、多樣化的社會服務需求。

第四，從運行方式、資源來源分析。擁有公共權力與公共資源的政府，既可通過行政化的制定規劃、特許經營、規制監管等方式履行管理者職能，也可通過舉辦、供養事業單位提供服務方式履行出資者職能，也可以通過政府購買服務、PPP(公私合作)等市場化方式實現“保證公益服務被提供”目標。通過分類改革后的事業單位，主要由財政保障以公共生產方式提供基本公益服務(公益一類單位)；部分由市場配置資源的公益二類單位，可通過財政經費補助、參與政府購買服務、服務收費等方式獲取資源，提供其他公益服務；此外，公益類事業單位可依法接受捐贈從事公益事業。“以志愿求公益”是非營利組織基本運作機制與資源汲取方式，但處于“全球社團革命”、“市場機制再發現”條件下的非營利組織已有更加多樣化的資源來源與運行方式，薩拉蒙等對包括發達國家、發展中國家和轉型國家在內的36個國家公民社會組織全部收入進行的調查結果是：收費收益53%，政府34%，慈善12%*[美]萊斯特·M.薩拉蒙等：《全球公民社會——非營利部門國際指數》，北京大學出版社2007年版，第35頁。。可知當代非營利組織更多通過各種方式的公私合作、私私合作、市場化運作獲取資源、運營公益事業。雖然社會事業大多屬市場機制作用不充分的領域，雖然市場運作是企業最主要的運行方式與獲取資源方式，但企業開始運用多種方式實現“客觀公益”、參與公益事業：企業可通過公私合作、私私合作共同開展公益活動；源自美國的多元化采購理念(Supplier Diversity)鼓勵大型企業(包括大學等機構)采購弱勢群體經營的產品，進而通過有針對性的采購行為支持小微企業、弱勢群體，達成回饋社會公益目標*Chrisitian M.Rpgerson,Supplier Diversity:a New Phenomenon in Private Sector Procurement in South Africa,Urban Forum,2012(23).；隨著社會企業、公民企業理念及運作模式形成，企業可以通過將公益目標與商業運營結合、承擔社會責任、捐贈及從盈利中提取利潤補貼自身公益活動等方式推進公益事業發展。

“如果用中立的歷史眼光去看，會發現各種社會活動一直在域與域的邊界上移來移去，而且是有意移來移去。”*[英]托馬斯·馬歇爾：《我們能定義志愿域嗎？》，載李亞平、于海編選：《第三域的興起——西方志愿工作及其志愿組織理論文選》，復旦大學出版社1998年版，第87頁。筆者最后強調的是：雖然從組織屬性、事業行為、運作方式等對公益事業、社會事業、公共事業進行基本的概念辨析是有意義的，這是形成理性認知進而推進現實實踐的重要基礎。但在政府、市場、社會多元共治條件下，一方面是絕對化的界分無法精確、及時反應復雜多樣、迅速變遷的現實情形，一方面是形成跨界合作、整體治理、多元共贏等思想方法、行為方式，可更好更快地推進公益事業發展。

(責任編輯：陸影)

2016-08-26

趙立波(1962—)，青島市委黨校、青島行政學院二級教授，基礎教研部主任；享受國務院特殊政府津貼專家、全國五一勞動獎章獲得者。

本文系國家社會科學基金項目“事業單位改革與中國特色公益服務體系建設研究”(項目編號：15BZZ057)的階段性成果。

D632

A

1003-4145[2017]01-0077-09

主持人語：國家已明確要求通過事業單位分類改革，到2020年建立起中國特色公益服務體系。從改革開放之初算起，近四十年的改革確實取得了重要進展。但與政府改革、國企改革等其他公共部門改革相比，事業單位改革明顯滯后；與人民群眾日益提高的公益服務需求相比，事業單位改革與公益事業發展還有相當大的差距。對照國家確定的2020年改革目標，短短四年任務艱巨，不急起直追，目標可能落空。

改革滯后是多因導致的結果，如事業單位是我國特有組織、事業單位改革是我國特有話題……但理論支撐不堅實肯定與之存在相關性。因此，即使學界通過研究講了千言萬語，也還有萬語千言可說。這三篇文章分別從不同角度對改革的若干基本問題進行探討：從話語體系梳理與政策演進角度對基本概念及理論進行辨識，從改革歷程回顧總結、歸納事業單位改革的價值選擇，從供給側改革視角闡述公共服務創新與事業單位改革的內在邏輯與戰略設計。