生態補償財稅責任立法的國際經驗論析

徐麗媛

(江西財經大學 法學院，江西 南昌 330013)

生態補償財稅責任立法的國際經驗論析

徐麗媛

(江西財經大學 法學院，江西 南昌 330013)

大陸法系和英美法系的生態補償立法理論與實踐在融資和支付機制等方面都積累了豐富的經驗。就融資機制而言，生態補償融資方式呈現多元化，以政府融資和受益者融資為主。市場機制是生態補償的重要方式，立法上政府與市場邊界朝著相互融合滲透的態勢發展。生態稅是生態補償資金的重要來源。支付機制也凸顯差異化，不同的地區可以根據實際情況制定不同的補償標準;同一地區根據不同的環保效果或生態服務等級有不同的支付標準;扶貧效應與生態補償往往具有高度相關性。從比較法的角度對國外生態補償財稅法律制度進行考察，可以為我國生態補償財稅制度創新提供經驗借鑒：堅持生態補償財稅責任法定化原則；借鑒大陸法系經驗構建生態補償的支付責任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式；根據地區、對象、所提供的生態服務等級不同確立差異化的支付機制；建立完善的生態補償資金使用效率的監督機制。

生態補償財稅責任；差異化；融合；扶貧

面對日益嚴峻的全球環境挑戰，在環境保護和利用領域具有高效的生態補償制度，得到了包括中國在內的世界各國的廣泛運用。恰當的生態補償機制必須能夠有效地募捐與支出資金，充足的可持續資金是實施有效生態補償項目的先決條件。世界各國的生態補償立法理論與實踐在融資和支付機制等方面都積累了豐富的經驗，本文主要選取大陸法系和英美法系的典型國家，介紹其生態補償財稅責任分擔情況，深入剖析其生態補償財稅責任立法演進特征和發展趨勢，為我國生態補償財稅責任制度的選擇和立法提供國際經驗。

一、大陸法系國家生態補償財稅責任立法

大陸法系國家的法律形式，具有對重要的部門法制定法典，并輔之與單行法規，進而形成一個比較完整的法律體系等顯著特點。學界認為，環境保護法已成為大陸法系中重要的法律部門，大陸法系的一個輝煌成果就是，在環境保護領域通過成文法典的方式來規范政府和個人的行為*何勤華：《大陸法系變遷考》，《現代法學》2013年第1期。。法國于2000年通過了《環境法典》；德國經歷了環境法典的夭折，正面臨項目重啟*夏凌：《德國環境法的法典化項目及其新發展》，《甘肅政法學院學報》2010年第3期。；借鑒法國德國立法模式，日本環境省編撰環境法規匯編《環境六法》*汪勁：《環境法的法典化——迷思與解謎》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2010年第5期。，等等。生態補償立法作為環境保護立法的重要組成部分，大陸法系國家有哪些值得借鑒的立法經驗呢？鑒于德國和日本在環境保護方面的卓越成效，以及獨特的財稅法律制度，本文選擇對這兩個大陸法系國家有關生態補償財稅責任立法進行考察，以期有所裨益。

(一)德國

德國作為典型的大陸法系國家，雖然未見綜合性的生態補償立法，但其相關立法已經為生態補償確立了較完備的法律體系。憲法層面有《德意志聯邦共和國基本法》，綜合性立法有《民法》《商法》《環境保護法》《自然保護法》等，單行法方面有《森林法》《狩獵法》《礦產資源法》《水資源管理法》等等，這些立法為生態補償提供了明確的法律依據。

1.為公益目的，政府生態補償為主導

理論上，德國生態補償與行政補償密切關聯。行政補償的精髓是公平正義，在此基礎上提出的行政補償特別犧牲說得到了學者的認同。對財產的普遍限制平等地影響所有公民，不需要補償；但是如果這項限制不具有普遍和平等效果，侵犯了平等原則，則需要補償。可行的辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給特別犧牲者一定的補償。當然這種特別犧牲是國家為了公共福利通過立法強行實施的，《德意志聯邦共和國基本法》(2001年修訂)第十五條規定，“土地與地產、天然資源與生產工具，為達成社會化之目的，得由法律規定轉移為公有財產或其它形式之公營經濟，此項法律應規定賠償之性質與范圍”。環境保護具有明顯的公益性，為了實現這一公共福利，國家進行了農地保護、禁止砍伐等權利限制，對于這些特別犧牲者由政府予以補償。

政府生態補償中，德國合理劃分中央政府與地方政府的責任。如正對礦區開采的歷史舊賬問題，生態補償資金全部來源于政府，但中央政府與地方政府進行了責任的劃分，聯邦政府出資75%，地方政府出資25%，成立礦山復墾企業進行礦山修復*參見中國 21 世紀議程管理中心：《生態補償的國際比較：模式與機制》，社會科學文獻出版社2012年版，第274-275頁。。森林生態補償方面，對于一些私有林的補償，聯邦和州政府按照60%和40%的比例進行分擔*梁增然：《發達國家森林生態補償法律制度分析與借鑒》，《鄭州大學學報( 哲學社會科學版) 》2015年第7期。。德國中央與地方生補償責任明確劃分，得益于其財權與事權相統一制度，中央政府與地方政府在環境保護方面的事權進行了明確劃分，德國環境行政管理權責體分為3級：聯邦、州和地方。聯邦政府環境管理的主要職能是一般環境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理。州政府環境管理的職能主要是細化和完善聯邦環境立法，以及環境執法等。地方主要參與轄區內主要項目的環境影響評價，水管理監督、廢物管理、噪聲管理等事務，以及對污染場所恢復的資金支持等。財權與事權相匹配，在德國，稅收收入是用于公共職能開支的最重要收入，約占其國家收入的90%*羅伯特·黑勒：《德國公共預算管理》，趙陽譯，中國政法大學出版社2013年版，第18-23頁。。聯邦、州和地方有自己相應的稅收收入，“除基本法另有規定外，聯邦及各邦各負擔執行其任務所發生之支出”。

為平衡各邦財力，德國建立了財政衡平制度，即四級財政平衡體系*羅伯特·黑勒《德國公共預算管理》，趙陽譯，中國政法大學出版社2013年版，第96-114頁。：第一級為初次縱向財政平衡，按照相關規定在聯邦和州之間進行原始財政配備，地方享有依據各州分配方案的個人所得稅份額；第二級為初次橫向財政平衡，按照當地收入原則在各州之間分配收入，結果是財力弱小的州達到各州平均財政實力的92%。向地方繼續分配是各州的責任；第三級為二次橫向財政平衡，拉近各州的財政實力，使他們有資金履行必要的公共職責，居民數量起到決定性作用，結果是財力弱小的州達到各州平均財力的95%；第四級為聯邦補充撥款，以支持支付能力弱小的州。同樣地方財政也應該平衡不同的財政實力，這是各州的事務。德國財政衡平制度一定程度上起到生態補償作用，如獲得橫向轉移支付的州，公共財政重要支出就涵蓋能源、水經濟支出，包括水電氣系統、垃圾處理系統等在內的公共基礎設施項目支出等。東部新州獲得財政平衡資金最多，2002年占到輸入比例的78.9%*朱秋霞：《德國財政制度》，中國財政經濟出版社2005年版，第192-204頁。，據《東部建設投資促進法》,獲支助款項指定用于能源、環保、飲水、住宅、養老院、幼兒園、科學研究等8個項目上*馬穎：《德國的財政平衡與區域經濟均衡發展》，《經濟評論》1996年第6期。。

2.生態稅實現受益者補償。生態稅成為生態補償資金的重要來源。生態稅是德國法理學上用詞，是一個大的概念。歐盟委員會將生態稅分為能源稅、運輸稅和防止污染、資源稅三類，依據《基本法》規定，德國現行生態稅包括能源稅(汽油、天然氣等)、機動車稅和其他針對機動車交通工具征收的稅種、電稅，其收益權和管理權都屬于聯邦政府。雖然生態稅收的絕大部分都用于降低社會保障繳納比例，但德國每年從可再生能源領域征收的預計3億德國馬克的稅收，都全部用于資助可再生能源的進一步投資，這對社會形成了一個首要紅利——環境改善效應*保羅·維爾芬斯等：《歐盟能源政策——以德國生態稅改革為例》，吳劍鋒等譯，經濟管理出版社2014年版，第94-100頁。。

3.循環經濟系列立法確立市場補償機制。以商品形態存在的生態產品，諸如有利于生態系統安全和可持續利用的物品(如可再利用的包裝物)、帶有環保認證標志的電器、無公害食品(有機食品)。可再生循環利用的各種資源產品(如林木制品)等等，德國進行了一系列循環經濟立法包括影響深遠的《循環經濟和廢物處置法》《包裝法令》《森林繁殖材料法》《再生能源法》，以及落實歐盟層面的綠色采購立法等，確立了“綠點”標志、押金退回、政府綠色采購等制度，通過市場機制實現生態補償。

(二)日本

1.基于合法的公權力的行使而遭受的損失由政府補償。日本憲法第29條第3款規定，“私有財產在正當的補償下得收歸公用”，基于這一憲法基礎，日本單行環境法對為自然保護這一國民全體利益的特別犧牲者給予補償。早在19世紀，日本就確立了政府生態補償制度。《森林法》(1897)第26條規定*《新譯日本法規大全》，南洋公學譯書院初譯，商務印書館編譯所補譯，商務印書館2007年版，第315-326頁。，“因編入保安林而受損害之森林，其所有者，惟于禁止伐木之處，所受直接之損害，得求補償。但對御料林、國有林，不在補償之列”，第2款“前項之損害，系申請者，由申請者補償之；系命令者，由政府補償之。但系申請者之補償，政府得補助其三分之一”。根據森林法，保安林設定之目的包括捍止土砂、防止飛砂、防備水害、防備風害、防備潮害、防止頹雪、防止墜石、涵養水源、魚附、航行目標、公共衛生和舊跡風景共12項，皆為維護公共利益所需。日本現行森林法延續了這一制度。此外，自然公園法、自然環境保全法、鳥獸保護法、古都保存法、城市綠地保全法、首都圈近郊綠地保全法等都規定了開發許可被拒絕時，對于此類公共福利的合法維護行為，政府(地方公共團體)補償由此“通常會發生的損失”*[日]原田尚彥：《環境法》，法律出版社1999年版，第163-169頁。，而且強調這些補償是因為以自然保護為目的的土地利用限制并非為了該土地的利益。關于通常會發生之損失，日本學者有三種不同的觀點，相當因果關系說認為通常損失指由于不許可等使預定進行開發的地權者蒙受的一切損失；財產價值跌落觀點認為應補償因不許可開發使土地利用價值下降，而產生的地價跌落那部分損失；實際損失補償說認為應補償申請者計劃開發并為之做準備而支出的費用。其中第二種補償較受立法者青睞，“因公用限制遭受顯著損失者代替補償請求土地收買的規定多了起來”*[日]原田尚彥：《環境法》，法律出版社1999年版，第166頁。。

2.基于開發利益返還的原則，立法確認受益者的生態補償。開發利益，是指事業所帶來的整體系效用，開發利益=粗效用-(工程費+資本成本+用地費)。*[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第514-515頁。這種開發利益應該由不特定多數的全體來吸收，但現實中特別是生態保護領域往往沒有被平均返還給不特定多數人，這就需要通過補償來調整。基于開發利益返還的原則，如為了保護流域水資源而進行水庫建設，因水庫建設帶來的利益不能僅歸屬于作為直接受益者的下游流域的居民，也應返還給上游領域的居民。日本《水源地域對策特別措施法》確認了這一原則，要求在因水庫等的建設其基礎條件被認為發生了顯著變化的地域，在進行水源地整備計劃事業時，要求受益地方公共團體進行一定的費用負擔。某些地方對這一補償方式進行了擴展，如太田河流域相關的34個市、鎮、村共同成立水源涵養林建設基金*中國 21 世紀議程管理中心：《生態補償的國際比較：模式與機制》，社會科學文獻出版社2012年版，第82-83頁。，資金規模得以擴大，補償主體增多，不限于地方政府，包括了縣、市、鎮、村和企業等，資金的使用有嚴格的規定。主要用于對森林所有者造林營林補助，市、鎮、村造林營林補助，基金自己造林和水源林科學知識的普及等四方面。另外，開發利益返還的原則在日本礦業生態補償中也得到體現，日本《礦業法》也要求，受益者即礦業權者應實施復整或防災措施，對于土地所有人的損失給以相當之補償。

3.地方立法擴充生態補償資金來源。主要體現為以環境保護為目的的法外地方稅的征收，如高知縣水源稅、福井、福島等10個縣的核燃料稅，一部分市町村實行的采沙稅等。這些稅環保用途明確，擴充生態補償資金來源。日本法外地方稅征收與西方國家奉行的稅法社會政策原則有密切聯系，認為為了國民經濟的均衡發展和社會總體利益，有時對于各納稅人來說，使其負稅不公平，但對于整個社會來說是公平的*齊守印、楊敏：《中外財產法律制度比較研究》，法律出版社2006年版，第118-121頁。。當然，日本法外地方稅必須由地方政府起草征收條例，經地方議會審議通過，并經自治大臣的批準方能執行。

二、英美法系國家生態補償財稅責任立法

英美法系國家立法以判例法著稱，然而，最初以環境保護為立法目的的環境立法卻由單行環境法引領。20世紀以來，由于工業化和都市化進程加快，城市人口不斷增加，環境污染逐漸加重，出現了震驚世界的八大公害事件等等。在這種背景下，各國人民進行了各種反污染的斗爭，要求政府采取積極對策。政府的應對則是進行針對性的單行環境立法，針對某一環境要素或某一自然資源制定單行法，20世紀70年代，美國等西方發達國家國內環境立法呈“爆發”式發展*汪勁：《環境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000年版，第72-86頁。，英美法系國家生態補償立法也明顯具有這一單行環境法的引領特征。

(一)美國

農業生態補償是美國生態補償政策的主要組成部分，具有典型意義。美國農業生態補償主要由其農業法進行規制，1985年農業法首次居于環境保護的目的規定了農業生態補償制度，隨后歷經1990年、1996年、2002年、2008年和2014年修改。2014年新農業法對農業生態補償作了較大的修改。

第一，以環境保護為目的，政府主導生態補償。美國農業生態補償一直通過項目實施，類似中國退耕還林、退耕還草生態補償項目。為了實現生態農業，美國實施了種目繁多的保護計劃，如高度易蝕地保護和濕地保護安全計劃、綜合保護增強計劃 (CCEP)、保護儲備計劃(CRP)、CRP濕地注冊試驗計劃、保護儲備增強計劃(CREP)、濕地儲備計劃(WRP)、環境質量激勵計劃(EQIP)、EQIP 保護創新贈款計劃、EQIP 地下水和地表水保護計劃、保護安全計劃(CSP)、野生生物生境激勵計劃(WHIP)、私人牧場保護(CPGL)、農業管理援助計劃、技術援助、農地保護計劃(FPP)、草地儲備計劃(GRP)與自然資源保護計劃有關的私人信息計劃，大多數保護計劃得到“強制”的資金，資金由法律規定，這大大增加了聯邦政府財政的壓力。

近年來，美國財政預算吃緊，2014年美國農業法預算進行了消減，環境保護支出有較大下降，2014—2023 年累計下降39. 67 億美元*韓一軍、徐銳釗：《 2014美國農業法改革及啟示》，《農業經濟問題》2015年第4期。，但環境保護支出仍占總支出的6%，居于第三位，說明美國對生態農業的重視。與經費消減相銜接，2014年農業法案第二章專門規定了環境保護內容，對環境保護計劃進行了整合，只保留了一些較大的環保計劃。(1)保護儲備計劃 (Conservation Reserve Program,簡稱CRP)，該項目是由聯邦政府資助的最大農業生態補償項目，旨在通過公共財政補償的方式實行農戶自愿臨時退耕，并幫助他們種植草和樹等可以長期保護的植被。(2)環境質量激勵計劃(Environmental Quality Incentives Program，簡稱 EQIP)，通過政府(美國農業部下設的自然資源保護局NRCS)與農業生產者、非工業私有林地和部落業主簽訂合同，向其提供資金和技術支持，要求農業生產者在農業生產過程中關注自然資源和實現環境效益，如改善水和空氣質量，保護土地和地表水，減少土壤侵蝕、沉積，改善或建立野生動物棲息地。2014年農業法案新增了一項預付款制度，即可以給予那些老資格農戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計劃的有限資源的農民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預付款，以幫助這些農戶采購環境保護計劃中所需要的物質和服務等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。(3)保護管理計劃(Conservation Stewardship Program，簡稱CSP)，該計劃對所有的生產者都適用，包括私人和部落農田，耕地，草原，牧場和非工業私有林地者，NRCS與他們簽訂合同，生產者在維持和保護現有環保措施的情況下，同時采取額外的保護活動，優先考慮自然資源保護，如土壤質量、水質水量、空氣質量、棲息地質量的資源條件以及能源等，就將得到資金補貼，保護業績越好，得到的補貼就越多。CSP計劃通過五年的合同提供了兩種類型的補貼：一種是每年支付，安裝新的保護活動，并維持現有做法;另一種是額外支付，即采用資源節約型作物輪流耕作。根據新農業法案，在2014—2018財政年度內，個人或其他組織最多可以獲得20萬美元補貼。*Conservation Stewardship Program，United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。(4) 農業保護管理權交易計劃(Agricultural Conservation Easement Program，簡稱 ACEP)，新設立的項目，由美國自然資源保護局提供財政支持和技術援助給予農田和濕地地役權購買者補助，要求這些購買者保護農田和濕地，包括兩項計劃，一是農地保護管理權交易項目，主要用于防止高產農田或者草原轉為非農用途；二是濕地保護管理權交易項目，主要用于保護和恢復濕地。ACEP實際上整合了過去的濕地保護項目、草原保護項目、耕地保護項目等，資金支持力度整體有所下降。Roger Claassen指出，整合可以為更好地協調美國農業部環境保護計劃創造機會，也可以節約管理資金，簡化實施程序*Roger Claassen.2014 Farm Act Continues Most Previous Trends in Conservation [R].USDA,Economic Research Service,2014,5.。

第二，實行差異化資金援助政策。如ACEP中農地保護管理權交易項目中，一般情況下美國自然資源保護局提供給農場主農地地役權市場價值的50%資金補助，而對于具有特殊環境意義的草地，美國自然資源保護局將提供給牧場主農地地役權市場價值的50%資金補助。濕地保護管理權交易項目中，新農業法規定了三種方案：一是永久地役權交易，自然資源保護局補助給購買者地役權價值的100%，用于其購買該濕地的地役權，此外還提供恢復費用的75%到100%的資金支持；二是30年地役權交易，自然資源保護局會支付購買該地役權的地役權價值的50%到75%。此外，還提供恢復成本的50%到75%之間的支付；三是長期地役權交易，地役權的期限是根據相應的美國國家法律允許的最長期限。自然資源保護局支付地役權價值的50%至75%用于購買者購買長期地役權。此外，還提供恢復成本的50%到75%之間的支付。

第三，在傳統的政府主導的生態補償項目中引入市場機制。啟動農業保險保費補貼制度，以實現環境保護。新農業法要求在高侵蝕地塊種植的農場主若想獲得政府資金補貼，必須申請加入美國農業部所批準設立的環境保護體系框架，即所謂的“環保遵從條款”*王世群：《 2014年美國新農業法農業環境保護政策分析》，《世界農業》2015年第8期。(conservation compliance requirements)。為了持續強化對易受侵蝕土地和濕地的土壤的保護，對于不符合“環保遵從條款”的農場主，美國政府通過市場機制進行補償，新農業法實施了農業保險保費補貼制度，通過增加農業保險保費補貼達到了這一目的。同時還充分利用農業保險保費補貼制度來牽制農場主的行為，以實現環境保護。

(二)英國

英國的生態補償制度主要散見于有關自然要素保護的單行立法中。如《城鄉規劃法》(1990) 、《規劃和補償法》(1991)和《環境法》(1995)等對礦產資源生態補償進行了規定；《污染控制法》(1974)、《水資源法》(1991)、《水法》(2003)等對流域生態補償制度進行了規定；《林業法》(1981)、《英國城鄉規劃法》(1990)、《英國農場林補貼方案》(1997 )、《英國新森林法令》(1999)、《英國關于確認“新森林守護者”法律地位的法令》等對森林生態補償制度進行了規定。

以森林生態補償為例。英國森林覆蓋率較低，2013年僅12.9%*World bank.Forest area (sq. km) data[EB/OL](2016-3-24).http:/ /data. World bank. org/indicator / AG. LND. FRST.zs / countries.。為了適應經濟社會發展的需求以及滿足民眾對森林資源多用途的期待，英國政府通過立法和政策制定實施了一系列有效的財政支持措施。

1.專門立法規定政府林地補貼金制度。對于私有林的建設和維護，早在1988年，英國就辦頒布了《英國農場林資助方案》(TheFarmWoodlandScheme，1988)，后來陸續修改頒布了《英國農場林補貼方案》(1997)(TheFarmWoodlandPremiumScheme， 1997)、《英國農場林補貼方案補充案》(TheFarmWoodland(Amendment)Scheme， 1997)、《蘇格蘭林業支助項目農業補貼計劃》(TheSFGSFarmlandPremiumScheme， 2003)等等。現今，為了加強林業環境保護和創建如生物多樣性和公眾進入等社會利益，英國林業委員會*英國林業管理部門是環境食品與農村事務部，其下設不列顛林業委員會(Forestry Commission)，其下再設英格蘭林業委員會、蘇格蘭林業委員會和威爾士林業委員會。北愛爾蘭林業由農業部門管理。提供了6種類型的整套補貼方案*Forestry Commission.Funding for Farm Woodlands[EB/OL](2011-1-15). http://www.forestry.gov.uk/,2016-4-1.，包括森林規劃補助金(Woodland Planning Grant ，簡稱WPG)、森林評估補助金(Woodland Assessment Grant ，簡稱WAG)、林地更新補助金(Woodland Regeneration Grant ，簡稱WRG)、森林管理補助金(Woodland Management Grant ，簡稱WMG)、森林改良補助金(Woodland Improvement Grant ，簡稱WIG)、造林補助金(Woodland Creation Grant ，簡稱WCG)。這些種類的補助金根據不同標準提供了差異化的植樹造林補助，具體補助標準，以英格蘭為例，見表1。

英格蘭林業委員會發放的各項補助金和贈款基本呈現增長的趨勢，2010—2011至2014—2015年度依次為0.267、 0.326、0.358、0.402、0.374億英鎊，2014—2015財政年度英格蘭林業委員會發放的各項補助金和贈款總計達0.374億英鎊，占林業委員會整體支出的32.38%，英格蘭林業委員會的具體支出和收入見表2：

2.建立林業基金制度。為了保護國有林，早在1919年英國就設立了林業基金，由林業委員會代表環境食品與農村事務部管理，其經費的來源及支付情況，1967年《英國林業法》如是規定*中國林業信息網：《國外林業法規全文庫:英國林業法(1967)》，[DB/OL]，http: / / www. lknet. ac. Cn。，“ 第四十一條 林業基金 。1.根據《1919年林業法》第八條建立的林業基金應繼續保留。 2.從議會提供的款項中，每年撥給林業基金用款，數額由議會決定。…… 4.林業委員會銷售木材的收入，或為了行使其權利及其盡其職責而進行的交易所得到的收入，均應作為林業基金的收入。 5.為了本法規定的目的，林業委員會可接受任何贈予，并根據有關條款按照該委員會制定的規則，把它用于上述目的”。第四十二條規定，為了取得適宜造林或用于與林業有關目的的土地，如果已出賣、出租或交換其他土地的，由此而收入的資金應收入林業基金。可見，英國林業基金經費主要來自林地租金、出賣金、議會撥款、國有林產品收入和社會捐贈，支出主要用于國有林地保護，如今私有林的資助也逐漸加大了。

表1 英格蘭6種林地補貼標準

3.引入市場機制，實施政府綠色采購政策。為了實現林業的可持續發展以及滿足公眾對環保的高度關注，2009年英國將政府林業綠色采購政策納入法制軌道，對接歐盟出臺了《森林執法、施政與貿易行動計劃》(ActionPlanonForestLawEnforcement,GovernanceandTrade,以下簡稱FLEGT)，規定從2009年4月1日開始，木材和木材制品必須來自擁有獨立認證的合法和可持續木材或者擁有FLEGT許可證的木材，

表2 英格蘭林業委員:2014—2015財政年度支出和收益 單位：億英鎊

并且要求提供相關的證明。*王秀珍等：《主要發達國家林產品綠色采購政策影響評估與借鑒》，《林業經濟》2011年第11期。這個證據應該包括林源向最終保管用戶的全鏈條。

上述英國生態補償財稅政策表明，英國林業生態補償以政府主導為主，但市場機制起到了輔助的作用，鼓勵個人把資金投向森林，私有林面積占全國森林面積 67%*楊細明等：《考察英國多功能森林經營的啟示》，《福建林業》2015年第6期。。作為環境意識十分敏感的國家，英國森林覆蓋率雖然不高，但通過一系列政策的實行，森林覆蓋率得以提高，而且形成了以木材生產、森林儲備、生物多樣性保護及森林休閑娛樂等多功能的可持續健康發展態勢。

三、國際生態補償財稅責任立法的特點與啟示

(一)國際生態補償財稅責任立法的特點

1.生態補償融資主體主要是政府和受益者，融資方式多元化，立法理念推崇公平正義以及權利義務的對等。德國、日本等大陸法系的生態補償財稅責任劃分具有較濃厚的學理雕刻色彩，主要從引發補償的原因行為進行設計，分為政府補償和受益者補償。政府補償主要針對由于公權力的行使而帶來的特別犧牲，包括中央政府補償和地方政府補償；受益者補償主要是由于開發建設行為而促成的利益衡平，包括下游對上游地區補償，受益的單位和個人的補償(這里主要通過生態稅形式實現)。英美法系的生態補償財稅責任不以致害行為的學理分類為依據，其生態補償目的直接，即為了環境保護而進行利益衡平的需要，以政府補償為主，政府通過政府購買、財政轉移支付、發放補貼等具體方式，進行直接補償；政府也通過政策優惠、稅收減免等方式實施間接補償。受益者補償重點通過生態稅實現。

不管是大陸法系國家還是英美法系國家，其生態補償融資主體以政府融資和受益者融資為主。政府融資運用于森林、農牧業、流域、自然保護區等生態補償；受益者融資主要運用于礦產資源開發生態補償、水源地保護生態補償等。國外確立生態補償融資機制的立法理念推崇公平正義以及權利義務的對等。政府生態補償旨在增進公共福利這一積極目的，從公平負擔的理念進行補救；受益者補償基于或帶來環境保護或造成環境破壞積極的開發建設行為，從權利義務對等進行補救。

2.政府融資中，立法上政府與市場邊界朝著相互融合滲透態勢發展。一直以來，生態補償的政府與市場機制理論存在較為清晰的邊界，“庇古稅”理論基于市場機制在資源配置中的失效為政府生態補償奠定了基礎，科斯定理通過產權的清晰配置為市場生態補償找到了依據。市場生態補償作用鮮明但機制不完善的現實以及減少貧困*Kemkes R J，Farley J，Koliba C J． Determining when Payments are an Effective Policy Approach to Ecosystem Service Provision．Ecological Economics，2010，69( 11).和保障社會公平正義的需求，實際上國外各個國家都呈現政府生態補償和市場生態補償并存的現狀，但立法的理念、方式和適用范圍有較為明顯區分。如德國市場生態補償通過循環經濟系列立法對以商品形態存在的生態產品適用。英國的市場生態補償適用于能源節約和減少溫室氣體排放等。

隨著生態補償的深入開展，理論上學者逐漸認識到政府與市場生態補償相互融合的重要性。Roldan Muradian從廣義上重新定義生態補償，認為經濟激勵的重要性、資金轉移的直接性以及商品化率三方面是關鍵*Roldan Muradian，Esteve Corbera，Unai Pascual，Nicolds Kosoy，PeterH.May,“Reconciling theory and practice:An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services”,Ecological Economics，VoL.65,April 2010.。立法上生態補償政府與市場機制的相互滲透也開始出現，如美國2014年修訂后《農業法》就在傳統的政府主導的生態補償項目中引入市場機制。

3.地方立法拓展了生態補償資金來源。國外生態補償財稅責任分擔中，地方政府占據了非常重要的地位，歸因于各國的財政體制。德國的地方議會在基本法的框架下有通過相應財政法(稅法)的權利，以及旨在實現公平的橫向轉移支付制度，保證了其地方財政實力；日本實行中央、都道府縣、市町村三級課稅制度，各級政府都有“當家稅種”，具有比較穩定的收入來源，且中央政府通過財政轉移支付(類似我國的一般性轉移支付和專項轉移支付)補充地方財政，此外，為了盡可能縮小地方的支出與收入缺口，日本憲法和地方稅法以法外稅的形式賦予地方政府在《地方稅法》規定的稅目之外課稅的權限，這些舉措為拓展生態補償資金提供了支持。

4.生態補償立法凸顯差異化的支付機制。國外生態補償不僅融資方式多元化，支付標準也凸顯差異化，不同的地區可以根據實際情況制定不同的補償標準，同一地區根據不同的環保效果或生態服務等級還有不同的支付標準。如德國農業生態補償主要通過政府直接補貼方式實現*邢可霞、王青立：《德國農業生態補償及其對中國農業環境保護的啟示》，《農業環境與發展》2007年第1期。(政府通過某一項目的實施支付給農場主, 該項目具備一定延續性)，各州可以根據實際情況自行制定具體的補償標準。以德國巴伐利亞州農業生態補償為例*中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組：《生態補償：國際經驗與中國實踐》，社會科學文獻出版社2007年版，第183頁。，根據環境保護措施的所提供的生態服務不同等級確立了不同標準，采取整個農場內采用生態農業的耕作方式，補償標準為255—560歐元/ hm2；采取有利于環境保護的耕作措施，補償標準為25歐元/ hm2；實行草場的粗放利用，補償標準為125歐元/ hm2；水體與敏感性草帶附近禁用化肥和農藥，補償標準為360歐元/ hm2；稀植果園 (最多100棵/ hm2)，補償標準為5歐元/ hm2，最多340歐元/ hm2；退耕還草，補償標準為500歐元/hm2；牲畜糞便的合理處理，補償標準為1歐元/ hm2。

5.扶貧效應與生態補償具有高度相關性。國際社會上，一些觀察家認為生態系統服務付費機制的設計應該具有高度的目標性，以便取得保護生態系統的目的。如果作為間接目標可以實現的話，還應該解決減貧的問題*PagiplaS.Payments for envirnmental services:from theory to practice.Seminar at Michigan State University,2006,2.。一些觀察家還建議，對于較為貧困及偏遠的地區(如沒有市場文化的土著社區)，生態系統服務市場能夠比產品市場提供更大的機會*Michael Richard.Common property resource institutions and foest management in latin America[J].Development and Change,1997,28:95-117.。實踐中，扶貧效應往往與生態補償具有高度相關性。

對參與生態補償項目的貧困人群來說，交易成本是一項重要的限制因素。為了鼓勵貧困人群參與生態補償項目，美國2014年農業法案新增了一項預付款制度，即可以給予那些老資格農戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計劃的有限資源的農民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預付款，以幫助這些農戶采購環境保護計劃中所需要的物質和服務等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。

(二)國外經驗對我國建立生態補償財稅責任制度的啟示

一般而言，一國的生態補償財稅制度，是該國特殊國情的產物，不能直接照搬為他國所用。但不同生態補償財稅制度設計卻具有一個共同的出發點，即實現相關主體利益均衡，提高生態環境保護和利用效率。正因為此，從比較法的角度對大陸法系和英美法系主要生態補償財稅制度進行考察，可以為我國生態補償財稅制度創新提供經驗借鑒。

1.堅持生態補償財稅責任法定化原則。雖然國外關于生態補償財稅責任制度未見綜合性生態補償立法，但不管是政府補償、受益者補償還是市場補償，即使是中央政府與地方政府補償責任的劃分，不同補償標準的確定等都有明確的法律依據。

我國生態補償財稅責任立法主要見于環境基本法和環境單行法中，已初具規模，但仍有諸多問題需要立法細化或明確，諸如排污權交易、環境責任保險等典型市場補償機制在現有法律原則性規定的情況，需要立法進一步細化；生態稅對于實現生態補償有無法替代的重要作用，需要將生態補償理念融入生態稅立法中；專門的生態補償基金設立與管理也都需要法律的明確規定。特別是在中央政府與地方政府生態補償責任劃分方面有待法律明確，國外生態補償財稅責任立法包括了國家和地方立法兩個層面，且地方立法充分地細化了補償標準。在我國，財政分權領域主要是通過國務院及其部門制定相關的規定予以調整，實行的是一種行政主導的模式，尚沒有一部法律調整財政分權領域事項*劉劍文：《財稅法專題研究》，北京大學出版社2015年版，第125頁。，為此，在我國財政分權沒有統一立法調整的情況下，充分發揮地方立法的作用針對性的細化相關補償標準，是為可取。

2.借鑒大陸法系經驗構建生態補償支付責任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式。我國生態補償主體及其資金來源一直是困擾生態補償理論與實踐的難題，經濟學上有學者提出了創新思路，即依據生態產品的形態*有學者從經濟學角度對生態補償融資機制進行創新設計：以商品形態存在的生態產品應直接通過市場交易獲得生態溢價,從而實現生態補償;以公共品形態存在的生態產品應回歸政府的基本職能,由作為社會公共利益總代表和公共服務供給者的中央政府制定保護條例并進行專項補償;以俱樂部產品形態存在的生態產品,應由地方政府從受益者中募集資金,并代表受益者進行集體購買;以公共池塘資源形態存在的生態產品,應在地方政府制定的規章制度約束下,通過市場交易和社會組織協議保護等形式保障供給。參見王彬彬、李曉燕：《生態補償的制度建構:政府和市場有效融合》，《政治學研究》2015年第5期。來確定生態補償責任主體，但是明確界定某類生態產品的歸屬還是十分困難的。公平正義雖是生態補償的理論基礎，但法律注重可操作性，借鑒大陸法系的做法，生態補償支付責任主體的確定可以以行為為主線，堅持權利義務對等原則進行設計。界定為政府補償和受益者補償兩方面，政府補償又可以分為基于抽象行政行為的補償和基于具體行政行為的補償；對環境有利的保護建設行為由受益者補償，如一定范圍內的企事業單位和個人、流域上游地區的積極環境保護建設行為，下游地方政府補償。借鑒英美法系經驗和我國實踐做法，融資的方式可以多樣化，包括財政撥款，土地出讓金按比例提取，從水電、旅游、礦山、水利、煤炭等受益單位經營收入按比例提取，還有生態稅、生態補償基金等。

同時，融資中還應特別注重市場方式的利用。政府與市場方式并不是絕對的分裂，可以走向有機融合。在政府主導的補償中引入市場機制，如美國農業生態補償中實施農戶自愿參與、預付款以及責任保險制度等，在實現公平的同時追求效率。在市場機制實現生態補償中加入政府的參與，能提高市場交易的成功幾率，如我國新安江流域生態補償的成功試點。

3.根據地區、對象、所提供的生態服務等級不同確立差異化的支付機制。德、美、英等國家都通過地方立法確立不同地方的生態補償標準，雖與其聯邦政治制度有關，但更主要的是因為生態補償能力、補償手段等與自然地理條件、經濟發展水平、甚至歷史文化倫理觀念密切相關*參見中國 21 世紀議程管理中心：《生態補償的國際比較：模式與機制》，社會科學文獻出版社2012年版，第40-44頁。。國外學者還指出，在碳交易中也應該考慮給予適當的地理限制，可惜的是這方面的科學研究和政策關注還很有限*Philip Womble， Martin Doyle.The geography of trading ecosystem services : a case study of wetland and stream compensatory mitigation markets[J].Harvard Environmental Law Review,2012，vol，36(1)：230-296.。中國中、東、西部地區自然條件差異大，地區之間經濟發展水平不同，在承認生態補償共同責任的基礎上，地方與地方之間補償標準應體現差異化，不搞“一刀切”，這樣更符合實際情況，增強生態補償效果。

特別是對于貧困地區的生態補償，還應該與扶貧聯系在一起。如何脫貧，習近平總書記強調實施“五個一批”工程，其中就包括生態補償脫貧一批。《國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(2015年11月29日)精準扶貧方略，提出開展貧困地區生態綜合補償試點，創新生態資金使用方式。我國扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。這些扶貧開發中難啃的硬骨頭在國家發展中實際承擔了“生態保障”、“資源儲備”和“風景建設”的重要角色。通過向貧困人群發放補償支付而有效地扮演了政府減貧工具的角色。

根據所提供的生態服務等級不同進行差異化的生態補償支付，我國森林生態補償進行了詳盡完備的立法，《中央財政林業補助資金管理辦法》(2014)規定了四類森林生態補償：森林生態效益補償、林業補貼、森林公安補助、國有林場改革補助，其中林業補貼又包括了林木良種培育、造林和森林撫育補貼、濕地、林業國家級自然保護區和沙化土地封禁保護區建設與保護補貼、林業防災減災補貼、林業科技推廣示范補貼、林業貸款貼息補貼共五種補償，可見，森林生態補償范圍廣、種類齊全。另外補償標準也在不斷提高細化，如用于國家公益林的森林生態效益補償，2007年中央財政補償基金統一規定為每年每畝5元，2009年中央財政補償基金依據國家級公益林權屬實行不同的補償標準。國有的國家級公益林平均補助標準為每年每畝5元，集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝10元。2014年國有的國家級公益林平均補償標準依然為每年每畝5元，但集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到每年每畝15元。我國森林覆蓋率位于世界前列，足見森林保護管理的成效。當然，我國其他領域的生態補償支付標準還有許多需要完善的地方。

4.建立完善的生態補償資金使用效率的監督機制。其實，國外生態補償制度建設不僅關注資金的來源和使用設計，還關注生態補償資金的使用效率。國外生態補償效果的監督主要通過預算約束和事后環境質量評價兩方面實現。如葡萄牙2007修改的《地方財政法》，就在中央對地方一般性轉移支付的分配體系中引入了生態指標*秦玉才、汪勁主編：《中國生態補償立法：路在前方》，北京大學出版社2013年版，第274-275頁。。美國的農業生態補償在早期效果不佳的情況下，在1991年聯邦農業法案提出建立環境效益指標體系，用以判斷項目執行效果。我國生態補償資金使用效率的監督不僅要考慮事前和事后，還應該考慮事中使用方式，現行生態補償補助資金已有不少，但因為資金分散化，呈部門條條分割特征，難以形成資金合力，不利于生態環境的綜合治理，影響資金使用效果。因此，我國生態補償財稅責任制度的建設除了完善融資機制和支付機制，還應該建立完善的事前、事中和事后生態補償資金使用效率的監督機制，使生態補償效果實現最優化。

(責任編輯：張婧)

2017-01-15

徐麗媛(1978—)，女，江西臨川人，博士，江西財經大學法學院副教授，研究方向為環境法、經濟法。

本文系2016年度國家社會科學基金項目“脫貧攻堅背景下貧困地區生態綜合補償轉移支付法制研究”(項目編號：16BFX150)與2013年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“‘共同但有區別責任’原則下生態補償財稅責任差異化的法律機制”(項目編號：13YJC820086)的階段性研究成果。

D922.6

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1003-4145[2017]03-0168-09