關(guān)于村居區(qū)域化黨建的調(diào)查和思考

韓曉燕

[摘 要]

推進區(qū)域化大黨建的建設是上海市閔行區(qū)黨建工作的重點，尤其是如何在村居聯(lián)動，更好推進區(qū)域化黨建，更是個重要課題。本課題組對此問題進行了實地走訪，通過細致調(diào)查和反復研究，對閔行區(qū)村居區(qū)域化黨建的運作模式，特點、尚存的問題形成了全面的認識和理解。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域化黨建；村居；實踐案例

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）03-0045-03

為深入了解上海市閔行區(qū)村居區(qū)域化黨建情況，本課題組分別到5個街鎮(zhèn)的2個村、4個居委進行實地調(diào)研，并收集相關(guān)資料進行分析和梳理，發(fā)掘村居區(qū)域化黨建的經(jīng)驗和特色做法，發(fā)現(xiàn)推進過程中存在的困難和問題，并提出思考和建議。

（一）區(qū)域化黨建的提出和內(nèi)涵。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型、黨建轉(zhuǎn)型并重的大轉(zhuǎn)型時期。隨著社區(qū)自治功能的提升，政府對社區(qū)行政管控的減弱，勢必要求黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮更大的作用，以黨組織的影響力、掌控力、凝聚力引領社區(qū)自治朝著有序方向發(fā)展。然而，以“單位制黨建”為依托的垂直型、封閉式黨建模式逐漸凸顯出時代局限性，以整合式、參與式為特征的“區(qū)域化黨建”日漸成為基層黨建轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要趨勢。

2004年10月，中共中央組織部召開全國街道社區(qū)黨建工作座談會，首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求。《中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見>的通知》提出，“社區(qū)黨建就是以街道黨工委為核心，社區(qū)居委會（居民區(qū)）黨支部為基礎，社區(qū)黨員為主體，社區(qū)內(nèi)各機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等基層黨組織共同參與的區(qū)域化黨建”。黨的十七大后，中央對區(qū)域化黨建的內(nèi)涵進行了進一步深化。2009年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》的《實施意見》中，專門有一條是關(guān)于“健全協(xié)調(diào)機制，完善區(qū)域化黨建體制和格局”的論述，要求適應特大型城市社會建設和管理需要，進一步完善區(qū)域化黨建體制和格局。2011年，上海市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進本市區(qū)域化黨建工作的若干意見》，對區(qū)域化的領導體制、溝通服務機制和黨員作用發(fā)揮的機制做出了具體要求。

（二）閔行的目標追求。2008年9月，閔行區(qū)委牽頭召開區(qū)域化黨建第一次聯(lián)席會議，區(qū)域內(nèi)的高等院校、工業(yè)園區(qū)、市屬大企業(yè)、民營企業(yè)等18家成員單位參會。大會討論通過《閔行區(qū)區(qū)域黨建聯(lián)席會議制度（試行）》，明確了聯(lián)席會議的組織架構(gòu)、主要職責，提出了理論學習互動、干部掛職互派、區(qū)域發(fā)展共商等8項具體的工作制度。在閔行區(qū)紀念中國共產(chǎn)黨成立94周年暨區(qū)域化黨建工作推進會議上，區(qū)委書記趙奇強調(diào)：“要以高度的思想自覺和行動自覺，著力推進區(qū)域化黨建工作，以健全區(qū)域化黨建的組織體系、平臺載體、工作機制為著力點，努力將區(qū)級層面的區(qū)域化黨建成效向下延伸到街鎮(zhèn)、村居，積極推動區(qū)域化黨建三級平臺運作；要突出重心下移，以服務群眾、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，將社會治理、服務群眾、基層黨建作為重要指標，把群眾感受度和滿意度作為根本標準，實現(xiàn)區(qū)域資源共享、優(yōu)勢互補、合作共贏，形成以屬地化為特征的命運共同體，凝聚黨在基層的執(zhí)政合力，推進社區(qū)共建共治，著力提升區(qū)域化黨建實際成效。”

總之，村居區(qū)域化黨建的目標，是以黨建為引領，通過搭建開放性平臺，整合資源、對接項目、創(chuàng)新機制，凝聚黨員和各類組織的力量，形成優(yōu)勢互補、共建共享、合作共贏的局面，發(fā)揮村居黨組織在社區(qū)治理和為民服務中的領導核心作用。

根據(jù)調(diào)研情況，對部分村居區(qū)域化黨建的情況和特點進行了梳理。

（一）華漕美鄰苑：善于發(fā)掘資源，整合力量，合作互動。美鄰苑黨總支著力發(fā)揮黨組織在搭建平臺、凝聚隊伍、整合資源中的主導作用，逐步形成以黨建促“內(nèi)聯(lián)”的縱向模式和以黨建促“外聯(lián)”的橫向模式。一方面加強“內(nèi)聯(lián)”，與小區(qū)物業(yè)公司支部對接聯(lián)系，建立每周一次的碰頭會，每月一次學習會和每季度一次的聯(lián)席會議，對社區(qū)治理中的難題進行會診。成立智多星議事會，請黨員和居民獻計獻策，共同制定社會治理中的負面清單，從而有效發(fā)揮了黨組織對居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等社區(qū)自治隊伍的影響力。另一方面延展“外聯(lián)”，加強與石皮弄村黨總支的日常溝通和聯(lián)系，積極開展村居聯(lián)動系列活動；與周邊企業(yè)合作，由企業(yè)提供物質(zhì)支持，社區(qū)提供人力支持，走進社區(qū)、養(yǎng)老院等開展活動；同時，通過提供活動平臺和資金資助，支持社區(qū)內(nèi)文化團體活動，形成了同周邊社區(qū)、企業(yè)、社團合作互動的局面。美鄰苑黨組織準確領會關(guān)于區(qū)域化黨建的要求，雖然資源有限，但善于發(fā)掘和整合，黨建定位較準、形式靈活多樣，不但發(fā)揮了黨組織在區(qū)域化黨建工作中的引領作用，整合了區(qū)域內(nèi)各類資源，還積極“外聯(lián)”石皮弄村黨支部和美麗家園社區(qū)的力量，搭建了跨區(qū)域的開放性共建共治平臺，在全區(qū)范圍內(nèi)具有普遍參考價值。

（二）華漕許浦村：善于借用社會力量。許浦村的村域面積0.75平方公里，戶籍人口2193人，來滬人口28013人，人口倒掛比例達1：13，屬于典型的城中村地區(qū)。在區(qū)民政局、鎮(zhèn)黨委政府的大力支持與指導下，許浦村三家私營單位發(fā)起成立了“華漕許浦社區(qū)服務管理協(xié)會”。該協(xié)會是一個以來滬人員為主，鼓勵和引導來滬人員參與許浦社區(qū)管理的綜合性民間組織。村黨總支與協(xié)會黨總支通過探索和實踐，逐漸形成了互為銜接、互為聯(lián)動、互為支撐的“1+2+1”的區(qū)域化黨建新模式。“1”即體制內(nèi)巡查處置隊伍。主要負責對違法建筑、公共安全隱患等5大類18項問題進行排查和處置。同時負責對體制外隊伍開展工作指導?！?”即2支輔助巡查隊。即村里采取向協(xié)會購買社會管理服務的形式，由協(xié)會組建2支來滬人員隊伍參與許浦村治理?！?”即企業(yè)內(nèi)巡查隊伍（由協(xié)會下屬企業(yè)組成），積極履行自我管理的社會職責，主要負責發(fā)現(xiàn)各類安全問題、影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的問題等。許浦村黨組織通過激活和發(fā)揮社會組織作用，形成了村黨組織領導、村委會主導，社會組織參與、區(qū)域企業(yè)主動融入的社會治理新格局。善于借用社會組織的力量來參與社區(qū)治理，也是新形勢下加強區(qū)域黨建的一條重要路徑。

（三）江川路街道：善用區(qū)域企業(yè)資源。江川路街道層面的區(qū)域黨建工作按照“需求為導向、共贏為目標、15分鐘服務圈為平臺、項目化運行、品牌化運作、實體化推動”的思路開展，取得了一定成效。村居層面主要是對接街道平臺，借力開展村居區(qū)域化黨建工作。一是根據(jù)街道黨工委的要求，與街道共建單位的下屬單位支部開展合作，借助這些國有企業(yè)和高校的資源，更好 地服務社區(qū)、服務居民。二是依托書記個人能力和資源，爭取有關(guān)單位參與區(qū)域共建。三是通過協(xié)助化解鄰里糾紛等途徑，爭取周邊企事業(yè)單位的參與。江川路街道的做法，對于如何充分利用好區(qū)域內(nèi)共建單位的資源來做好黨建工作，具有較好的參考價值。

（四）虹橋鎮(zhèn)：劃分片區(qū)，村居聯(lián)動。虹橋鎮(zhèn)采取分片的做法來開展區(qū)域化黨建，開展活動不是一個村或居委自行開展，而是區(qū)域內(nèi)單位聯(lián)合開展。其主要特點是：村與其動遷農(nóng)民的安置小區(qū)（即動遷小區(qū)）分在一個區(qū)域，村副書記多兼任動遷小區(qū)居委書記，如新橋村與新橋村動遷農(nóng)民安置的小區(qū)萬源新城同在一個組，其中萬源新城居民區(qū)黨支部的書記由新橋村黨支部副書記兼任。如果村農(nóng)民安置在多個動遷小區(qū)的，則村副書記只兼任動遷農(nóng)民安置較多的居民區(qū)。對于不是動遷小區(qū)的老商品房小區(qū)，部分居委書記由鎮(zhèn)級公司副書記兼任。區(qū)域的組長由原來的居民區(qū)書記擔任調(diào)整為村或公司書記擔任。同時，打破地域范圍，引導區(qū)域單位到其他需要共建的區(qū)域。這種方式，有利于把村居的資源和力量有機整合起來，加強社區(qū)的協(xié)調(diào)治理。

（五）吳涇鎮(zhèn)：形成“123456”工作鏈。在充分征求區(qū)域單位意見基礎上，制訂了“1”個實施意見：《吳涇鎮(zhèn)加強“四區(qū)聯(lián)動”黨建工作的實施意見》。打造了“2”個平臺：鎮(zhèn)級區(qū)域化黨建平臺和村居區(qū)域化黨建平臺。村居區(qū)域化黨建平臺，充分鼓勵村居與區(qū)域單位相互對接。如新華居委與小區(qū)邊上的吳涇醫(yī)院、中國銀行共建，但也與有點距離的華師大政治系、東海學院機電系聯(lián)系后達成共建。聚焦管理、服務、基層基礎“3”大治理。此外，按照區(qū)域單位的實際特點和當前工作需要，形成了4個區(qū)塊，分別為園區(qū)、校區(qū)、廠區(qū)、社區(qū)。搭建了基層黨建聯(lián)建、精神文明聯(lián)創(chuàng)、社區(qū)治理聯(lián)動、干部人才聯(lián)育、公共服務聯(lián)幫的“5”聯(lián)架構(gòu)。明確了“6”項機制，即聯(lián)席會議機制、課題調(diào)研機制、難題聯(lián)解機制、項目推進機制、互動走訪機制、項目評估機制。這一做法體現(xiàn)了一定程度的“頂層設計”，做到謀定而后動。

（六）古美平陽二村居委：充分挖掘黨員資源。平陽二村居民區(qū)黨組織的最大特點，是充分發(fā)掘社區(qū)內(nèi)的黨員資源，發(fā)揮黨員的作用，促進社區(qū)治理。社區(qū)成立了家園共建委員會，設主任、副主任、秘書長，下設黨建、公益、實事、宣傳4個分委員會，動員社區(qū)居民中的黨員，尤其是退休的黨員干部擔任委員會的有關(guān)職務。通過召開在職黨員會議、區(qū)域化黨建會議來發(fā)掘黨員中的可用資源，讓黨員參與社區(qū)公益活動，發(fā)揮黨員的積極性。

總體來看，村居在區(qū)域化黨建中，進行了積極有效的探索，形成各具特色的一些做法，但在認識上、實踐上，也存在一些偏差和不足之處。

（一）值得關(guān)注的幾個問題。一是認識和定位上還存在一定偏差。一些村居把區(qū)域化黨建簡單理解為利用轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)資源或黨員資源為社區(qū)服務，或黨組織為社區(qū)居民提供更多的公益服務，使得區(qū)域化黨建沒有成為基層黨組織的工作的有效抓手，反而成為了一種工作負擔。二是缺乏利益平衡機制。大部分基層黨組織過于注重利用區(qū)域內(nèi)的企業(yè)資源和黨員資源為社區(qū)單方面提供公益性的服務，沒有形成互利共贏的機制或有效的利益補償機制，這種單方面付出難以長效。三是對村居區(qū)域化黨建的支撐不夠。首先，是普遍采取以會代訓或批量培訓的方式，對村居缺乏個性化指導。其次，沒有在更大范圍內(nèi)形成資源互補的平臺，一些缺乏共享資源的村居黨組織活動很難開展。四是缺乏導向性的評價標準。閔行區(qū)委強調(diào)，“區(qū)域化黨建要將社會治理、服務群眾、基層黨建作為重要指標”，明確了現(xiàn)階段的區(qū)域化黨建的大目標。但是，對于基層村居而言，區(qū)域化黨建工作的優(yōu)劣，缺乏一些具體、明確的評價標準。

（二）幾點建議。一是進一步加強宣傳、指導和培訓。要堅持輿論先行， 及時宣傳推廣區(qū)內(nèi)區(qū)外開展區(qū)域化黨建的工作成效和典型經(jīng)驗，以典型的示范效應增強基層黨組織和廣大黨員的執(zhí)政意識和協(xié)同意識。要營造黨組織、黨員和全社會共同參與區(qū)域化黨建的氛圍， 使各類組織都能在區(qū)域化黨建的工作平臺上找到切入點， 有效凝聚區(qū)域內(nèi)的黨組織、黨員和社會力量， 實現(xiàn)優(yōu)勢互補， 整體聯(lián)動。要讓街鎮(zhèn)、村居主要工作人員準確理解區(qū)域化黨建的目標要求，避免認識上的片面和模糊，造成工作思路和方法上的偏差。同時，要更加注重通過參觀學習、經(jīng)驗交流提高培訓和指導的針對性和有效性，尤其是要加強個性化指導。二是建立利益平衡和補償機制。區(qū)域化黨建過程中，需要找到各方利益的平衡點，才能形成互惠共贏的長效機制。要達到互惠同贏，一方面要充分考慮自身實際，圍繞民生保障和社區(qū)治理，深入分析當前最需要解決的問題和存在的短板。另一方面，要換位思考，充分考慮駐區(qū)單位自身發(fā)展需求的多樣性，主動靠前一步，思考為駐區(qū)單位做些什么，尋求“利益平衡點”和項目“契合點”，避免資源單向流動的局限性，以此提高項目的生命力。同時，可考慮建立一定的激勵機制或利益補償機制，比如對社區(qū)內(nèi)配合黨組織工作的群眾社團，給予一定的扶持和資助，以發(fā)揮黨組織的影響力。三是建立和完善區(qū)域化黨建評價機制。對于區(qū)域化黨建，由于全區(qū)各個村居情況差異很大，如果推行一種或幾種固定的區(qū)域化黨建模式，并不一定很合適。我們應該鼓勵各個村居結(jié)合自身實際，靈活、有效地開展各具特色的工作。但是，也應該總結(jié)出區(qū)域化黨建過程中一些共性的規(guī)律和要求，作為評價工作優(yōu)劣的標尺。評價標準是工作的指揮棒，只有評價標準明確，才能既保證方向不偏，又能起到鼓勵和鞭策作用。

區(qū)域化黨建是鞏固黨的基層執(zhí)政、加強基層社會治理的一項重要舉措。強有力的政黨需要的不僅僅是強制性的政治動員力，更需要的是以一定的權(quán)威力量和組織資源去贏得廣大民眾的支持。因此，黨的社會功能的有效開發(fā)是任何一個明智的政黨萬萬不能忽視的基礎性工作。以“區(qū)域化黨建”引領社區(qū)發(fā)展，以社區(qū)黨建強化黨的社會功能，對于鞏固黨執(zhí)政的社會基礎必將起到積極作用。

作者系中共上海市閔行區(qū)委黨校副教授

■ 責任編輯：趙 菲