改革開放以來上海社會保險制度的歷史考察

[摘 要]

改革開放以來，上海率先積極推進社會保險制度建設，很好地發揮了其安撫人心、穩定社會、助推發展的“安全網”和“減震器”作用。本文對上海社會保險制度的主要內容——社會養老保險制度進行歷史考察，以期為決勝“十三五”、全面建成小康社會提供歷史經驗的借鑒。

[關鍵詞]改革開放；上海；社會保險制度；養老保險；歷史考察

[中圖分類號] F842.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）03-0020-04

社會養老保險制度是國家和社會根據一定的法律和法規，為保證勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限或因年老喪失勞動能力、退出勞動崗位后的基本生活需要而建立的一項制度。社會養老保險制度是社會保險制度的主要內容。新時期上海的社會養老保險制度是改革開放“倒逼”出來的。

（一）1986年：全民所有制企業負擔沉重，催生了養老保險制度的前身——退休費統籌制度。伴隨著黨的改革路線的實施，企業要走向市場，就要按照經濟規律來辦事了。這樣，在工業城市上海，老全民所有制企業普遍存在的退休職工比例高、負擔重的問題凸顯出來了。1984年，上海紡織行業平均兩個在職職工要負擔一個退休職工，退休費支出相當于在職職工工資總額的46%。而許多新組建的全民所有制企業因為沒有退休職工，不存在這個問題。顯然，在面對同一市場競爭的條件下，對兩者是不公平的，也是不利于改革發展的。立足于解決新情況、新問題，上海從1986年10月起，對全民所有制企業開始實行了退休費統籌。上海綜合分析了應支付給退休人員的各項費用，分析了全民所有制企業在職職工工資總額的構成情況，測算出了一個統籌負擔的均衡數，即占工資總額的25.5%，并采用了“差額繳撥”的方法，就是將一個企業在職職工工資算一本賬，應繳多少統籌費；付給退休人員的退休金算一本賬，需要支付多少統籌費。然后把應收的和應付的相抵一下，有的企業因為負擔比較重，成為凈下撥單位，于是將其它企業統籌起來的費用下撥給他們；有的企業因為退休人員少或者沒有，成為凈上繳單位，這些費用就被集中起來使用。實施全市退休費統籌，負擔重的企業非常歡迎，但新企業則是增加了負擔。為此，上海出臺了一個為期3年的過渡方案，就是“差額繳撥”的規則不變，統籌率25.5%的比例不變，但對部分企業允許用3年時間逐步達到25.5%。1990年，上海參加統籌的全民所有制企業在職職工已經達到267.8萬，退休職工達到90.1萬。[1]

（二）1988年：退休費統籌拓展到集體所有制企業。全民所有制企業的問題解決了以后，集體所有制企業退休費矛盾隨之也凸顯出來了。上海的集體企業有三種類型：一是老集體企業，他們的基本運行方式同全民企業差不多；二是新辦集體企業。這是為安置回城知青，由各全民企業出資創辦的企業；三是1958年辦起來的地區集體企業。根據全民企業納入退休費統籌的經驗，老集體企業從1988年10月開始統籌，統籌率也是25.5%。1年后，58萬在職職工、21萬退休職工納入了這個體系。新集體企業也從1988年10月開始退休費統籌。由于其退休職工人數少，所以統籌率也比較低，按照以支定收，按照支出多少來定統籌費，并且一定3年不變。地區集體企業從1989年1月開始了退休費統籌。根據其在職職工17萬人，退休職工超過20萬人，退休人員高于在職人員的具體情況，統籌費率比較高，為40%；對經營比較好、人均創利800元以上的企業，還按照利潤提取20%。同時，市、區兩級財政進行補貼，把這類企業的退休費也統籌了起來。[2]

（三）1993年：在退休費統籌的基礎上，建立起覆蓋全市機關和企事業單位的養老保險制度。上海是從1993年建立起延續至今的養老保險制度的。在這當中，上海提出了單位傭工全覆蓋的概念，即機關、事業單位和所有企業都參加養老保險制度。在計劃經濟年代，職工的養老金是按照本人工資來計算的。進入市場經濟時代后，人員有流動，工資有波動，再用退休前最后一個月工資計算個人退休金顯然不科學，這就需要用社會平均收入作為計算標準，并形成制度。養老保險制度建立后，統一了統籌率，統一了養老金計算方法，解決了職工退休后按照什么標準來領取養老金的大問題。上海在1993年推出《城鎮職工養老保險制度改革實施方案》后，1995年出臺了《上海市城鎮私營企業職工養老保險辦法》《上海市城鎮個體工商戶及其幫工養老保險辦法》，把私營企業、個體工商戶、雇主及其幫工納入到養老保險范圍；1998年，把靈活就業的自由職業人員也納入了養老保險制度之中。上海還從兩個領域不斷擴大養老保險實施范圍：一是中外合資企業。他們原來是依據法律規定參加商業保險的。但在實施過程中發現，商業保險不能替代基本的社會保險，所以將其歸并到養老保險體系中來。二是按照當時的所有制和行政管轄權的分割，在滬央企是實行行業統籌的。行業統籌帶來了一些問題，一個行業可能分布在全國各地，行業內搞統籌，會與地方產生不平衡的矛盾。所以在1998年按照國家規定，按屬地原則，在滬央企也被納入進來，行業統籌單位移交地方屬地管理。

（四）上世紀末、新世紀初：農村社會養老保險、小城鎮養老保險和高齡老人社會養老保障制度等相繼實施?？偨Y和推廣機關和企事業單位建立養老保險制度的經驗，上海從1996年開始對農業人口實行農村社會養老保險制度。之后，根據上海經濟社會發展的實際情況，在2003年出臺了小城鎮社會保險制度，農村勞動力如果實現了非農就業，就納入鎮保。從2005年起，上海還出臺了一項廣受關注的制度，著力解決了70周歲以上、在上海生活超過30年、沒有任何保障老人的養老保障問題。這個制度因本人不繳費，全部由政府出資，所以稱為“養老保障”而不是“養老保險”。

這樣，到新世紀之初，經過二十多年探索實踐，上海率先建立起了覆蓋城鄉各類人群的社會養老保險制度。

二十世紀八九十年代，是上海在改革發展中產業結構、市民生活、城市面貌乃至社會形態發生了重大變遷、深刻轉型的時期。一方面，伴隨著國家戰略的轉變，上海經歷了從改革開放“后衛”到“前鋒”的職能與角色的轉換；另一方面，伴隨著職能與角色的轉換，上海出現了兩個“百萬”，即“百萬工人大轉崗”“百萬市民大動遷”?？梢哉f，機遇前所未有，挑戰也前所未有。然而，上海的經濟社會實現了平穩健康持續發展的態勢，交出了出色的答卷。關鍵是，在實現轉型發展的歷史過程中，以養老保險為主要內容的社會保險制度發揮了重要作用。

（一）從“單位辦保險”到“社會辦保險”，成功助推“百萬工人大轉崗”。1992年召開的黨的十四大提出，要把上海建設成為“一個龍頭、三個中心”。不過，隨著黨中央、國務院制定的這一跨世紀發展戰略的實施，新的問題出現了：一方面，計劃經濟時期我國長期實行的是低工資、高就業的“統包統配”的社會就業政策，以此來保證大家都有活兒干、都有飯吃；另一方面，與這樣的社會就業政策相匹配的社會保障制度實際上是企業保障，或者說是單位保障。在改革開放中，其弱點越來越明顯地反映了出來，那就是：覆蓋面狹窄，保險品種單一，缺乏社會共濟，保障項目不全。職工進了企業猶如進了“保險箱”，既沒有失業風險，也沒有養老、醫療、工傷、生育風險，生老病死都由單位一“保”到底，還誤以為這是“社會主義制度的優越性”。[3]這使得許多企業的勞動邊際生產率低下。隨著改革的深入，國有企業要建立現代企業制度。企業要生存、要發展，不得不把經營目標轉到追求盈利上來，就不能再接受計劃部門配給的勞動力就業安置指標了。企業不僅不能接受指標，還要裁減內部的冗余人員；同時企業也難以再承擔職工的生老病死等社會保險職能了。上海在改革發展中著力解決這些問題，一是把“單位人”變成“社會人”，建立起了遍布全市、多個層級的勞動力市場，促使勞動者能夠自由流動，讓勞動者有支配和使用自己勞動力的權利，使之與單位、企業固化的關系分離開來，成為獨立的“社會人”；二是把“單位辦保險”轉變為“社會辦保險”。要建立勞動力市場，解決好企業與職工的關系，使之分離開來，使企業能夠自主選擇勞動者，而勞動者也能夠自主選擇企業，從根本上來說需要有良好的外部條件保障。把社會功能從企業剝離出來，讓企業做企業的事情，勞動者做勞動者的事情，社會做社會的事情，政府做政府的事情，各自回歸本位，這就需要建立完善的社會保險制度。經過二十多年的努力探索實踐，上海以養老保險制度為主要內容的社會保險制度建立了起來，從而成功助推了“百萬工人大轉崗”。

（二）改變“誰征地誰安置”和給予安置補助費的辦法，出臺小城鎮社會保險制度，成功助推“百萬市民大動遷”。貫徹黨中央、國務院制定的跨世紀發展戰略，上海在建設“一個龍頭、三個中心”（后來演化為“四個中心”）中，城市化進程不斷加快，由此出現的另外一個問題是，一大批離開、并失去土地的農民，他們的戶籍早已從農民轉為城市居民了，需要解決養老保險問題。20世紀80年代，上海的征地政策是“誰征地誰安置”。但隨著市場經濟的發展，這項政策越來越不適應了。首先，勞動力不僅是一個數量的概念，還有一個素質的要求?！罢l征地誰安置”的政策與企業千差萬別的特性不相吻合，“征地工”能力素質也難以達到要求，所以他們往往被企業作為后勤輔助崗位人員來安置。年輕的“征地工”還可以學一點簡易的生產勞動技能，年齡大的就難了。其次，企業不是“保險箱”，在市場經濟的浪潮中有起有落、前景難測。由此，根據“誰征地誰安置”政策被安置進企業的人員往往會被當成冗員，要分流，對“征地工”的權益產生了負面影響。20世紀90年代，上海改變了做法，按照國家規定，給征地農民安置補助費，鼓勵他們通過市場實現就業和創業，不再捆死在企業身上。安置補助費的標準為土地產出物的15到30倍，一畝土地按照一年1千元的產出，30倍就是3萬元錢。在當時，這筆安置補助費相對而言還是一筆可觀的資金。但隨著經濟社會的發展就越來越覺得少了，而且有可能很快就被花完，然后又沒有工作，出現了無地、無業、無保障的“三無”人群。到新世紀初，上海這個人群的數量已經達到了100萬。[4]面對新情況，上海落實了新舉措，在2003年出臺了小城鎮社會保險辦法。小城鎮社會保險辦法與城市養老保險制度的區別主要在成本低一些，待遇也低一些。相比城市養老保險，是一個低進低出的保險。養老保險的統籌率是17%，個人不繳費，由用人單位一次性繳納15年養老金。到退休年齡，就能夠領取養老金。[5]這樣，就有效地消除了征地動遷市民、尤其是失地農民的后顧之憂。

新時期的上海在改革開放“倒逼”下建立起來的社會養老保險制度，為其改革發展發揮了重要作用，同時也留下了諸多的啟示。

（一）要牢固確立執政意識。隨著社會主義市場經濟體制的確立，中國社會各階層的利益關系和沖突會變得更加復雜化?！霸谶@種情況下，國家的主要職能，就是要建立一整套可供操作的平衡社會各階層利益關系的制度，而其中最重要的是社會保障制度?！盵6]作為執政黨必須充分認識到自己的長期執政地位與使命，必須把平衡社會利益關系、化解社會利益沖突，作為自己執政的主要任務，不斷地增強自己的執政意識、執政能力。上海從退休費統籌到覆蓋各種人群的社會養老保險制度的推出，走的是一條漸進的社會保險制度建設之路，其成功點就在于有效地平衡了社會利益關系、化解了社會利益沖突。第一，它是穩定的。面對改革，群眾的思想情緒是穩定的。從退休費統籌開始的養老保險制度的改革，從一開始就確保了退休人員的生活需要，使之不會再因企業效益的好壞而導致退休金的波動，無論從哪種所有制企業退休，生活都能夠保證穩定。這使得養老保險制度的改革，少了反對者而多了擁護者。對執政黨來說，群眾思想情緒的穩定是極其重要的，因為這是群眾“對外界事物與自身利益關系的反映”[7]，即人心所向，具體來說就是廣大群眾對政府的認同，對社會現狀的認同，對改革的認同和對發展前景的認同等。第二，它是科學的。通過漸進改革，使企業和職工均能夠有時間去觀察與思考，然后從容地接受社會統籌解決養老待遇這樣一種新的制度模式，并且為養老保險制度的改革打下了堅實的基礎。第三，它是有利于改革發展的。20世紀90年代以后，上?！耙荒暌粋€樣、三年大變樣”成果的取得，離不開包括社會養老保險制度改革在內的各項改革的有效保障與推動。

（二）要科學選擇社會保險模式。就如同社會制度、發展道路的選擇一樣，一個國家和地區的社會保險制度及相應的政策體系必須要與其經濟發展水平和基本的經濟制度相適應，要學習和借鑒其他國家的有益經驗，要將民族傳統與時代特征相融合，尤其要根據自己的國情選擇具體的制度模式。新時期上海以社會養老保險為主要內容的社會保險制度建設，尤其是在2005年推出的解決70周歲以上、在上海生活超過30年、沒有任何保障的老人的社會保障舉措，充分地體現了這個特點。上海在推出高齡老人社會保障政策的思路中考慮到，一是這些高齡老人當中，有的曾經有過工作的經歷。在計劃經濟體制下，他打過臨時工，做過季節工，做過一些零碎的工作；曾經自食其力，為國家分擔了困難。比如在里弄里倒馬桶的，在菜場里刮魚鱗的，從紡織廠里拿了一點活到家里繡花、做編織的，都是在為企業工作，但按照相關政策不能計算為連續工齡，所以現在老了，不能獲得社會的幫助。這是個必須解決的問題。[8]二是學習和借鑒發達國家的經驗，必須給高齡老人以關懷。一個人即使不工作，哪怕只是消費，實際上也是在為社會的發展做貢獻，因為消費能夠刺激生產，然后再轉化為稅收。所以許多發達國家都有對老人幫助的制度。經過改革開放，上海已連續多年實現經濟高速增長，已經有能力對高齡老人群體給予幫助了。三是從調節收入分配講，需要向高齡老人傾斜，要關注他們的生活，保證他們的基本生存權利。上海的老人有三種情況，一是孤老，沒有伴侶、沒有子女，這些人本身就是社會幫助的對象。二是“一老養一老”，無子女。即兩個老人一個是低收入，一個是無收入，一老養一老。三是由子女贍養的。通過這樣的分析，上海認識到，對孤老，社會本身就應該盡責。對“一老養一老”的，作為社會低收入人群，要采取一些辦法，讓他們能夠改善生活。對子女贍養的，盡管從法律上講子女有撫養父母的義務，從道德上講中華民族有敬老孝親的傳統，但在市場化條件下，也有相當部分子女，他們上有老、下有小，本身的收入也不很穩定，在這樣的情況下，把老人的問題解決了，也是減輕了子女的負擔，改善了他們的生活待遇。四是適應社會心理。就老人而言，他們不僅有生存的基本需要，還需要得到社會的尊重。政府應該給他們幫助，讓他們能夠腰板挺直，體面地生活。總之，出臺這個政策著力于形成一種尊老的社會風氣、和諧的社會氛圍。2005年政策一出臺，符合條件的老人有65000多人。之后，上海逐步完善這項政策，就是年齡不到打點折放進來，居住年限不滿也打點折，讓他們形成一個梯次。然后年齡是一年年地長上去的，居住年限也是一年年地累計的，到符合條件時就同這個政策一樣待遇了。這項政策深受群眾歡迎，產生了良好的社會效果。

（三）要科學設計社會保險制度?；厮輾v史、面對現實、展望未來，在制度的設計方面需要我們關注的問題，一是制度的框架結構，二是制度的功能定位，三是制度的保障標準，四是制度的相互銜接，五是制度的適用范圍，六是制度的可持續發展等。新時期上海以養老保險為主要內容的社會保險制度一經出臺，就顯示了其生命力，一直被沿用至今，其中很重要的一個環節，就是當初在退休費統籌時工作細致，綜合分析了應支付給退休人員的各項費用，分析了企業在職職工工資總額的構成情況，從而測算出了一個統籌負擔的均衡數，從而為養老保險制度的改革打下了堅實基礎。不過，關于制度設計問題值得我們深入地觀察與研究，因為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[9]，正是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。從“完善和發展”的角度觀察當下的制度需要解決的，一是碎片化問題?！吧虾，F有的幾種社會保障制度之間相互分割，互不銜接，構成上海社保制度的碎片化?！盵10]問題的形成有其歷史原因，由于各項制度是為了解決具體問題而推出的，難免地會出現“顧此失彼”的情況。這就需要進行制度整合，完善各項制度的銜接轉移辦法。二是可持續發展的問題。目前的社會保障繳費率是比較高的。如果繼續依靠上調繳費率，企業和個人都將不堪重負。繳費率偏高也會導致企業產生少繳、逃繳和拖欠繳費的動機，從而降低社會養老保險的征繳率。這也正是當下推進“供給側結構性改革”必須著力解決的問題之一。

參考文獻

[1][2][4][5][8]袁志平主編.口述上海系列叢書：改革開放親歷記[Z].上海：上海教育出版社，2008：222.223.226.227.228.

[3]袁志平.解讀上海就業再就業[M].北京：中共黨史出版社，2007：164.

[6]程念棋.執政黨意識與社會保障制度改革[J].探索與爭鳴，1993（5）.

[7]陶德麟.社會穩定論[M].濟南：山東人民出版社，1999：74.

[9]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[10]何海兵.促進上海社會保障改革可持續發展[N].文匯報，2010-12-20.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

■ 責任編輯：劉 捷