20世紀90年代以來上海探索超大城市治理推進基層黨建的實踐與啟示

張勵　張東保　劉捷

[摘 要]

20世紀90年代以來，上海結合城市經濟社會發展對基層黨建工作的更高要求，按照整體性、系統性、開放性、科學性原則，不斷調整完善黨的組織架構、工作布局和運行機制。尤其是堅持以融入為指導思想，把基層黨建工作放到城市發展大局中去思考謀劃；以統籌為工作方式，構建條塊協同、上下聯動、整體推進的工作格局；以創新為根本動力，實現基層黨建工作快速應對經濟社會發展要求；以共享為發展目標，增強黨員和群眾的獲得感，對于當前加強上海黨建引領社會治理創新具有一定的借鑒和啟示。

[關鍵詞]上海；城市治理；基層黨建；實踐啟示

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）03-0016-04

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務。如何適應從傳統社會管理向現代社會治理轉變的趨勢，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑，對于逐步構建城市基層黨建新格局，更好地把黨的政治優勢和組織優勢轉化為治理服務優勢具有重要意義。本文通過梳理20世紀90年代以來上海結合城市經濟社會發展對基層黨建工作的更高要求，不斷調整完善黨的組織架構、工作布局和運行機制的發展軌跡，旨在對加強上海黨建引領社會治理創新有一定的借鑒和啟示。

改革開放以來，上海基層黨建的一個鮮明特點就是始終強調把黨建工作放到城市發展大局中去思考謀劃和調整完善，使城市黨建與上海城市功能建設、結構調整、發展動力再造、基層社會發育成長緊密結合起來，真正做到“黨城”融合。

1990年，中共中央從國家發展的全局出發，做出了浦東開發開放的戰略決策。黨的十四大做出把上海建設成為“一個龍頭、三個中心”的戰略部署，推動上海的全面改革和全方位開放，標志著上海從改革開放的“后衛”走向前沿。隨著城市空間布局和產業結構的調整，上海在加強傳統領域黨建工作的同時，積極調整基層黨組織設置方式、改進工作方法、創新活動內容，研究解決加強社區、新經濟組織和新社會組織等新興領域的黨建工作，使基層黨建在推進改革開放過程中同步得到加強。

進入21世紀以后，上海在快速發展過程中首先遇到了土地、勞動力等商務成本上升，環境、資源、能源約束加大，中心城區和郊區二元結構矛盾凸顯等問題。針對如何提高發展質量、優化發展途徑、豐富發展內涵、增強發展動力，上海提出“創新驅動、轉型發展”新思路，并形成了越是在困難的情況下，越是面對重大挑戰，越要加強黨的領導、抓好黨的建設的共識。無論是應對由美國次貸危機急劇惡化引發的國際金融危機，還是在籌辦和舉辦2010年上海世博會過程中，上海各級黨組織充分發揮黨“集中力量辦大事”的核心作用，以強大的社會動員、嚴密的組織體系、高效的行動機制推動了上海的創新轉型、保證了辦博任務的完成。

黨的十八大以來，圍繞建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市、加快建設具有全球影響力的科創中心的戰略定位，上海積極貫徹習近平總書記2014年參加全國“兩會”上海代表團審議時所強調的“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”[1]的指示，牢牢把握堅持黨的領導這一根本，聚焦創新體制、加強基層、夯實基礎、落實保障的系統性頂層設計，加快推進以加強基層建設為重點的社會治理體系和治理能力的現代化。

20世紀90年代以來，上海市委始終堅持統籌融合、協同發展的理念，處理好黨與政府、市場、社會之間的關系，協調好條與塊、頂層與基層、體制內與體制外、市區與郊區、現實與網絡之間的關系。

（一）按照“上層抓合力”原則，探索建立“總攬全局、協調各方”的領導體制。明確“一個黨委”“三個黨組”“幾個口”的基本職責。“一個班子”即地方黨委，主要是努力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，從政治上、思想上、組織上加強對地區工作的領導；“三個黨組”，是指同級人大、政府、政協的黨組；“幾個口”，是指地方黨委副書記和常委分管的經濟建設、組織黨群、意識形態、紀檢、政法、統戰等幾個方面的組織結構。地方黨委是同級組織的領導核心，但地方黨委對同級人大、政府、政協的領導不是通過直接發布命令，而是通過設立其中的黨組來實現的。市人大常委會黨組通過法定程序把黨的主張經由市人大及其常委會變為地方性法規，市政府黨組通過政府決策程序把黨的主張變成政府的政令政策和具體的工作措施與部署，市政協黨組通過政治協商的途徑和機制把黨的主張轉化為黨領導下的多黨合作的具體成果和社會各界參政議政、民主監督的共識。通過這一體制，同時也保證市委通過“條”（各大口黨委）和“塊”（各區縣黨委）實現對各個工作領域的領導。為加強黨對專業條線部門的縱向管理，上海于1983年恢復建立大口黨委體制，作為市委的派出機構，并分別于2003年和2008年對大口黨委設置加以調整，以保證市委重大決策部署在相關領域的貫徹落實。同時通過強化各區縣委“屬地管理”的原則，充分發揮“兩級政府、三級管理”的體制優勢，構筑起縱向到底、橫向到邊的工作網絡。

（二）按照“基層抓活力”原則，構建完善區域化黨建工作格局。在探索建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理體制的同時，上海市委深刻認識到社區黨建與社區發展的緊密關聯性，把社區黨建作為社區管理和建設的核心，在全國率先對社區黨建展開探索。在1996年召開城區工作會議首次提出“社區管理”之后，于1997年明確提出“社區黨建”概念，作為街道黨建工作的延伸和拓展。1999年專門召開社區黨建工作會議，提出社區黨建工作目標是形成在區（縣）委領導下，以街道（鎮）黨組織為核心、居民區黨組織為基礎、社區全體黨員為主體、社區內各類黨組織共同參與的社區黨建工作新格局。從2004年起，上海按照“社區黨建全覆蓋、社區建設實體化、社區管理網絡化”要求，探索建立以社區（街道）黨工委為核心，行政單位黨組織、駐區單位黨組織和居民區黨組織“三條線”為基礎，社區全體黨員為主體，社區各類組織共同參與的區域化黨建組織構架。社區（街道）黨工委打破原有的組織框架，委員從原來主要以街道本機關黨政班子成員為主，向駐區單位、居民區黨組織拓展，更具廣泛性和代表性；行政組織黨組為派出機構職能部門之間的聯動與合作搭建平臺，為“以塊為主”的雙重管理工作落實提供組織保障；社區綜合黨委把觸角不斷向“兩新”組織的黨員和群眾延伸，增強黨組織的影響力。居民區黨委的成立，為加強對居民區工作的分類指導提供組織保障。“1+3”體制在保持社區黨建工作連續性和相對穩定性的基礎上，強化了縱向領導、橫向聯系功能，實現從單位制的“小黨建”向區域性的“大黨建”、從“以條為主”的老體制向“以塊為主”的新體制轉變。

黨的十八大以后，為適應創新社會治理要求，上海牢牢把握堅持黨的領導這一根本，聚焦創新體制、加強基層、夯實基礎、落實保障的系統性頂層設計，針對“1+3”體制存在的“三條線”職責邊界不清、協調運轉不暢等問題，調整建立街道黨建“1+2”領導體制，積極探索黨建引領社會治理創新的新格局新機制，以及加強基層組織建設的新路徑新方法。在運作平臺上著力構建以問題為導向的統籌融合、上下聯動的區域化黨建工作體系。在街道黨工委下，保留街道行政組織黨組織，撤銷綜合黨委和居民區黨委，建立社區黨委作為社區共治平臺，推動區域化黨建、“兩新”組織黨建和居民區黨建的工作融合。同時推動區域化黨建平臺由“以街鎮為主”向“做實街鎮、兩頭延伸”轉變，構建三級聯動的區域化黨建組織架構。在區縣層面實現組織架構升級，在各區縣普遍建立區域化黨建組織平臺，促進互聯互動；探索建立專門委員會，分行業分領域統籌協調駐區單位資源。在街鎮層面推進組織體制優化，通過街道“大工委制”、社區黨委兼職委員、社區代表會議等組織化方式，推動基層黨組織和黨員在社區社會性、群眾性、公益性事務中發揮引領作用。在居民區層面加強組織設置創新，通過全面推行“大黨委制”、設立“兼職委員”，推廣“支部領導團隊、黨員融入團隊、團隊凝聚群眾”工作模式，使黨的組織設置和群眾工作更加適應社區自治領域的組織方式和活動方式。在運行機制上堅持重心下沉、打破條塊分割，形成條塊協同、以塊為主的工作機制。把街道作為創新基層社會治理的關鍵所在，堅持“條”服務“塊”，推動城市管理綜合執法、綠化市容、房管等條線部門權力下放和力量配置下沉。順應街道基本職能向“公共管理、公共服務、公共安全”轉移趨勢，按照“6+2”架構在各街道統一設立黨政、社區黨建、社區管理、社區服務、社區平安、社區自治等6個辦公室，推動街道機構設置從“向上對口”到“向下對應”轉變、工作推進在“對上負責”的同時更多地“對下負責”。理順街道黨政機構與社區事務受理服務中心、社區黨建服務中心等六個中心之間“前臺”與“后臺”的關系，構建資源統籌、聯動支撐的服務管理平臺體系。

（三）探索資源整合型工作體系，推動基層黨建資源的整合統籌。20世紀90年代以來，面對建設交通等領域政府職能轉變和大規模城市建設的開展，上海積極探索以行業黨組織與單位黨組織、區域黨組織聯建共建的模式，將黨的工作向工程建設覆蓋、與社會融合，先后推進了地鐵社區、社區物業管理、社區公共綠地管理、社區城管執法等行業黨建聯建。通過不同所有制的主體力量與各種社會力量的高度參與和各種社會資源的組織互聯、工作互動、功能互補，有效整合政府部門、行業單位和基層社區的優勢資源，促進城市管理服務的優化和完善。上海還把以一個基層黨支部與需要幫助的困難群眾結對、一個機關企事業單位黨組織與城鄉基層特別是“兩新”組織及其黨組織結對為主要內容的“雙結對”活動，作為推進黨建聯建的重要工作平臺。在此基礎上，按照習近平同志在上海工作時對統籌城鄉基層黨建工作做出的“以城促鄉、以工補農、以企哺村”方針，上海從2007年起連續幾輪開展城鄉結對幫扶工作，引導優質資源從城市向農村、向資源相對較為匱乏的基層單位、向難以納入政府社會保障體系或是雖已納入但生活仍存在實際困難的群眾流動。由此實現城鄉之間黨的組織、發展資源有機配置、優勢互補，推動城鄉之間組織共建、發展共促、人才共育、文明共創。

上海作為我國改革開放和城市化進程最前沿的地區，面對產業結構、社會結構、城鄉布局、居住形態等深刻變化，以及由此帶來的黨建工作日益呈現綜合性、復雜性、動態性的趨勢，堅持以改革創新為根本動力，找準黨建工作的薄弱環節，補好問題短板，在全面落實從嚴管黨治黨的基礎上，推動城市各領域基層黨建工作的全面進步。

（一）創新黨組織設置方式，以更加靈活務實的模式和做法，有效推進黨的組織覆蓋和工作覆蓋。改革開放以來，上海非公有制經濟組織和社會組織發展迅速，形成大批聚集于商務樓、產業園區、商圈市場和“線上網上”的城市新群體。為突破“單位制”黨建的局限性，上海于1999年首創“支部建在樓上”，探索實施以屬地黨組織牽頭，在單個經濟組織體制外以樓宇為單位建立黨組織和黨員服務點的樓宇黨建工作模式。2002年12月，時任中共中央總書記、國家主席胡錦濤對新華社發表的題為《支部建在樓上，黨建落在實處》的內參做出重要批示，要求“總結帶有規律性的東西，再用來指導新的實踐”。[2]此后，上海在實踐中不斷深化“支部建在樓上”，在堅持基本組織設置和大的組織架構不變、保持組織嚴密性的前提下，把黨的組織設置方式與企業生產經營方式、文化科研創新方式、行業和社團組織發展方式緊密結合，形成“支部建在園區”“支部建在產業鏈上”“支部建在市場”“支部建在商業街”“支部建在行業協會上”，以及黨組織建在樓組、群眾團隊、項目團隊和文化科研創新團隊等組織設置新模式。

（二）創新黨組織活動方式，打破地域、時空的界限和黨組織間的壁壘，擴大黨員教育管理開放度。為更好地服務“兩新”組織黨員，靜安寺街道于2002年在中華企業大廈成立全市第一個黨員服務點。同年，市委組織部黨員服務中心正式掛牌成立，隨后僅用兩年時間，實現在全市街鎮的全覆蓋。目前，上海已在街道層面建立黨建服務中心，社區層面建立服務站點，在商務樓宇內建立黨建服務站點620多個，每150至200戶非公有制經濟組織和社會組織配備1名專職黨群工作者，由此形成完善的黨建工作鏈，延伸到商務樓宇的每個入駐單位。黨建服務中心和服務點結合“兩新”組織黨組織和黨員特點，按照“小型、業余、靈活、多樣、有效”的原則，依托上海基層黨建網、上海“兩新”互動網、遠程教育平臺直播課堂、手機、微博、微信等新媒體技術，為黨員提供方式更加便捷、資源更為豐富的教育資源，也擴大了不同地域間黨員的交流。上海部分區縣還聚焦特定社會群體需求開展定向服務。靜安區“白領驛家”黨委，在區委組織部、區社會工作黨委的培育孵化和具體業務指導下，針對區域內白領黨員群體的興趣愛好和服務需求，通過社會化、項目化運作方式開展定向服務，凝聚松散性、流動性較強的白領群體，進一步提高社會領域“有序、可控”的組織化程度和黨在社會建設中的引領力、感召力和凝聚力。

城市基層黨建是一個在共建中共享、在共享中共建的過程。一方面要更好地體現黨員的主體地位，在黨內生活和黨的社會實踐中，尤其是在服務群眾、凝聚人心中發揮主體作用。另一方面要踐行以人民為中心的發展思想，把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為檢驗基層黨建工作的最根本標準，增強人民群眾的“獲得感”。

20世紀90年代，隨著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌、從“單位人”向“社會人”的轉型，以計劃經濟體制為基礎的上海基層黨組織面臨著“做什么”和“怎么做”的困惑。從1994年起，上海在總結長寧區華陽街道等基層先進經驗的基礎上，在全市開展“凝聚力工程”。“凝聚力工程”的價值，在于從實踐中提煉出了服務群眾、凝聚人心的工作理念，在實踐中形成了較為成熟的工作方法和工作制度。“凝聚力工程”以“串百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”為主要形式，改變了原先“大而空”的工作方式，樹立服務群眾必須從群眾最關注的事情做起、從具體實在的小事做起的意識；改變了原先“一陣風”式的工作方式，建立一整套具有制度規范的延續性的工作機制，使基層黨組織的服務群眾工作不是被動地去做，而是主動地去做；不是零敲碎打地去做，而是持之以恒地做。

進入21世紀，特別是黨的十七大以后，上海市委明確“堅持把聯系服務群眾、直接做好群眾工作作為基層黨組織的核心任務和基層干部的基本職責”，并形成了以“三服務”“一線工作法”“三訪、三個服務機制”為代表的基層典型，推動上海服務群眾工作不斷深化發展。

（一）服務群眾對象從部分弱勢群體向全體群眾拓展、從服務群眾向服務黨員拓展。上海的服務群眾工作最初是從幫扶弱勢群體開始的。然而，經濟體制改革的逐步深化、人們物質精神追求的日益多樣化，使得基層黨組織僅從訪貧問苦、關心弱勢群體入手，顯然不能全方位、多層次地滿足各類社會群體的需求。根據市委做出的“三凝聚”要求，上海把服務群眾的對象向外拓展到社會領域，擴大基層黨組織服務群眾的工作覆蓋面，關注和代表多數人的公共利益；向內拓展到黨內，建立健全黨內激勵、關懷、幫扶機制，更好地服務黨員，并積極適應黨員民主意識不斷增強的趨勢，把發展黨內民主作為基礎性工程有序推進，通過推進黨務公開、實行公推直選和拓寬黨員訴求表達渠道等舉措，保障和落實黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。

（二）服務群眾內涵從以物質關心為主向滿足群眾多元需求延伸。20世紀90年代，上海基層黨組織的服務群眾工作把為群眾提供物質幫扶作為主要方面。但隨著人民群眾生活的不斷改善、社會的持續進步，廣大群眾不僅重視自身基本需求的滿足，而且越來越關注醫療、教育、生態等發展性需求，關注個人權益的保護和自我價值的實現。為此，上海基層黨組織在服務群眾工作中主動適應這一轉變，把服務群眾的重點從物質幫扶向精神慰藉、人文關懷、技術培訓、政策法律咨詢、暢通群眾利益表達渠道等形式拓展，從“扶貧輸血”向“自我造血”轉變，滿足群眾多樣化的利益需求，切實提高了黨的群眾工作有效性。

（三）服務群眾方式從黨組織一家做向調動全社會資源共同參與發展。改革開放初期，上海基層黨組織在開展服務群眾工作中仍然沿用黨組織一家做的傳統方式。但隨著群眾訴求多樣化個性化與單個基層黨組織資源配置能力有限之間的矛盾日漸凸顯，要求黨組織在繼承傳統方式的同時，把服務群眾工作置于黨的整體組織結構之中，置于黨的執政環節中系統地、整體地推動。組團式聯系服務群眾工作就是構建以窗口服務單位為基本依托、以黨員為主要力量、以區域化黨建為橫向依托、以“三訪”“雙結對”等為縱向依托的上下貫通、左右聯動的聯系服務群眾黨內工作體系。同時，通過健全黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制，搭建民主自治平臺引導群眾進行自我管理、自我服務，既延長了基層黨組織服務群眾的“工作手臂”，又使人民群眾通過“共建共享”不斷從上海經濟社會發展中得到實惠。

參考文獻

[1]習近平在參加上海代表團審議時強調：推進上海自由貿易試驗區建設，加強和創新特大城市社會治理[N].新華每日電訊，2014-03-06（1）.

[2]中共上海市委黨史研究室編.上海改革開放三十年大事記[M].上海：上海教育出版社，2008：254.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

■ 責任編輯：劉 捷