環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現(xiàn)象及其規(guī)制

孫 杰

(山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東 濟南 250014)

環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現(xiàn)象及其規(guī)制

孫 杰

(山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東 濟南 250014)

環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象指的是，環(huán)境行政機關(guān)將本該已送至司法機關(guān)的涉嫌犯罪的案件予以行政處罰，其不僅削弱了對環(huán)境犯罪的打擊力度，而且降低了刑事法律的威懾力。以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)絕非偶然，也非單一因素所導(dǎo)致，其有著深刻的制度層面的根源。因此，要想規(guī)制這一現(xiàn)象，也必須從理念和制度兩個層面去入手才能將這一難題極盡克服。

環(huán)境執(zhí)法；以罰代刑；規(guī)制

一、環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象概述

(一)“以罰代刑”的涵義

“以罰代刑”中的“罰”指的是罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰措施；“刑”指的則是人身自由刑、財產(chǎn)刑等刑罰措施。“以罰代刑”，顧名思義，即指的是這樣一種現(xiàn)象：在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法機關(guān)將本已涉嫌刑事犯罪的行政違法行為不予報告或移送刑事偵查機關(guān)，通過刑事訴訟程序予以追究，反之以行政處罰作為處理案件的替代措施予以了結(jié)案件。由是觀之，我們可以從以下幾個角度來把握以罰代刑現(xiàn)象的內(nèi)涵：

1.以罰代刑現(xiàn)象的主體是行政執(zhí)法機關(guān)，在我國即主要指的是擁有行政處罰權(quán)的各級行政機關(guān)。

2.以罰代刑現(xiàn)象的對象是涉嫌刑事犯罪的行政違法行為。在我國，行政違法行為與刑事犯罪行為往往有明確的界限，并且，基于實體上的分界而設(shè)置了不同的處理程序以及法律后果，即行政違法行為經(jīng)過行政程序的確認由行政機關(guān)予以行政處罰；而刑事犯罪行為經(jīng)過刑事司法程序的確認由司法機關(guān)予以刑罰制裁；

3.以罰代刑現(xiàn)象的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法機關(guān)將已涉嫌刑事犯罪的案件不移送刑事司法機關(guān)，而代之以行政處罰了結(jié)案件。

4.另外，以罰代刑現(xiàn)象的主要發(fā)生領(lǐng)域是一切涉及國計民生的行政執(zhí)法領(lǐng)域，如工商、稅務(wù)、環(huán)境、食品藥品監(jiān)管、海關(guān)等。

需要說明的是，通過以上對以罰代刑的內(nèi)涵的分析，可知“以罰代刑”總是與“有案不移”、“有案難移”相聯(lián)系而使用的，后者是前者得以操作成功的前提和基礎(chǔ)。正是將本該移送至司法機關(guān)的案件未予移送，才使得行政執(zhí)法機關(guān)有了對該違法行為實施行政處罰的空間。

(二)“以罰代刑”在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中的表現(xiàn)

根據(jù)上述對“以罰代刑”內(nèi)涵的闡釋，可以看出，以罰代刑現(xiàn)象在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中即表現(xiàn)為嚴重的涉嫌犯罪的重大污染環(huán)境行為，本應(yīng)進入刑事司法領(lǐng)域，受到刑事司法機關(guān)的偵查、起訴、審判乃至處罰，卻由行政執(zhí)法機關(guān)“一罰了事”，刑事處罰或者鮮有發(fā)生，或者數(shù)量稀少。有學(xué)者又稱之為“環(huán)境污染行為的刑事責(zé)任闕如現(xiàn)象”*顏九紅：《論環(huán)境污染行為之刑事責(zé)任闕如》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。。因此，以罰代刑既然是以行政處罰取代了刑罰，那么比較同一年度的環(huán)境行政處罰案件與環(huán)境犯罪案件的數(shù)量對比，應(yīng)該能夠看出問題的端倪(見下表)。

表1 當(dāng)年實施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)與環(huán)境犯罪案件數(shù)對比(2001—2010年)*數(shù)據(jù)來源：《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》(2001—2010年)。

針對上表，首先需要說明的是，表中的“環(huán)境犯罪”并非是指刑法典中妨害社會管理秩序罪章中的“破壞環(huán)境資源保護罪”的全部犯罪，而是僅指污染環(huán)境類的犯罪(具體則主要是指刑法338條重大污染環(huán)境事故罪，2011年刑法修正案八將其修改為“污染環(huán)境罪”)。之所以得出這樣的判斷，主要原因在于：以上數(shù)據(jù)摘自國家環(huán)保部的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》，而根據(jù)國家環(huán)保部2008年11月19日發(fā)布的《環(huán)境保護部職責(zé)》第6項的規(guī)定，環(huán)境保護部負責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理。制定水體、大氣、土壤、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機動車等的污染防治管理制度并組織實施?？梢姡瑖噎h(huán)保部的工作職責(zé)主要在于環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，而對于侵害動植物、水產(chǎn)品土地以及礦藏等的監(jiān)管并非其職責(zé)所在。因此，國家環(huán)保部統(tǒng)計的環(huán)境犯罪案件應(yīng)主要指的是環(huán)境污染類的犯罪。這一點，還可以從《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》“環(huán)境法制”標題下的項目中得到印證。*《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》“環(huán)境法制”下的主要項目有“當(dāng)年實施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)”、“當(dāng)年受理的環(huán)境行政復(fù)議案件數(shù)”、“當(dāng)年結(jié)案的環(huán)境行政訴訟案件數(shù)”、“當(dāng)年發(fā)生的環(huán)境行政賠償案件數(shù)”、“當(dāng)年結(jié)案的環(huán)境犯罪案件數(shù)”。這些案件大多為水污染、大氣污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲與振動污染。

上述表1 告訴我們這樣幾個信息：第一，環(huán)境行政處罰案件數(shù)穩(wěn)中有升，可以反映出我國的環(huán)境違法行為不斷增多，以及對環(huán)境違法行為的整治力度不斷增強的事實；第二，與之相反，環(huán)境犯罪結(jié)案數(shù)不僅數(shù)量少的可憐(除了2010年超過了個位數(shù)，為11件之外，其他年份均為個位數(shù)，且最多是5件)，而且?guī)缀蹩床怀鋈魏紊仙蛳陆档内厔?。這一點，與我國近年來不斷強調(diào)運用刑法對嚴重的污染環(huán)境行為予以沉重打擊的趨勢是不相符合的。而且，國務(wù)院于2001年頒布了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(國務(wù)院第310號令)，其中規(guī)定“行政執(zhí)法機關(guān)須將在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件移送公安機關(guān)，不得以行政處罰代替移送”。但2001年之后的幾年，卻并沒有見到環(huán)境犯罪案件數(shù)量的增加，反而有所減少。鑒于污染環(huán)境犯罪被害人不特定的特點，公安機關(guān)對于涉嫌環(huán)境犯罪的線索往往來源于處在環(huán)境執(zhí)法一線的環(huán)境行政機關(guān)。因此，上述環(huán)境行政處罰案件數(shù)與環(huán)境犯罪案件數(shù)的巨大落差，說明了一個問題：那就是，環(huán)境行政機關(guān)將本該構(gòu)成刑事犯罪、進入刑事司法程序的案件“消化掉了”，而這正是環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域以罰代刑現(xiàn)象的突出表現(xiàn)。

(三)“以罰代刑”的危害

環(huán)境領(lǐng)域中“有案不移”、“以罰代刑”現(xiàn)象的出現(xiàn)，凸顯了環(huán)境執(zhí)法過程中的“執(zhí)法不嚴”的問題。這一問題如果任由其繼續(xù)發(fā)展而得不到有效地遏制的話，則會后患無窮。具體說來，其危害主要體現(xiàn)在兩方面：

1.降低了刑事法律的威懾力，削弱了對環(huán)境犯罪的打擊力度

本該予以刑罰處罰的案件，卻僅僅以行政處罰了事，帶來的一個直接惡果就是，嚴重的環(huán)境違法行為得不到有效地打擊與遏制，從而降低法律的尊嚴與威懾力，也使得對環(huán)境的保護工作相形見絀，效果不顯著。行政處罰與刑罰雖在“罰”的這一點上有其相似性，但是在目前的法律制度下，二者有著本質(zhì)的不同。最主要的體現(xiàn)則在于“罰”的方式和力度：行政處罰主要以資格的限制或剝奪(如暫扣或吊銷執(zhí)照)和金錢的剝奪(如罰款)為主要內(nèi)容；而刑罰則主要以人身自由的限制或剝奪(如有期徒刑)和金錢的剝奪(如罰金或沒收財產(chǎn))為主要內(nèi)容。而且，更為不同的是，由于無期徒刑和死刑的存在，刑罰的力度遠大于行政處罰。因此，對于遏制環(huán)境犯罪行為而言，顯然刑罰的威懾力要遠遠大于行政處罰。相應(yīng)的，刑罰的存在與行政處罰相比，對于污染環(huán)境的犯罪分子而言就是對其犯罪成本的提升，而這一點對于遏制環(huán)境犯罪，杜絕環(huán)境犯罪行為是極為有利的。

但是，刑罰的威懾力并非流于紙面上的規(guī)定，而是體現(xiàn)在司法者對其的實際運作中。換言之，“靜態(tài)”的刑罰不可怕，“動起來”的刑罰才可怕。而以罰代刑的泛濫，確使得行政處罰“動了起來”，而刑罰則成了田間地頭的稻草人，只能嚇走幾只不明就里的小鳥。而對環(huán)境犯罪的嫌疑人而言，他們會計算違法成本，“不怕罰款怕坐牢”是其常見心理。甚至有的嫌疑人干脆事先就把行政罰款列入預(yù)算，“罰完款接著干”。因此，環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象，大大地降低了刑事法律的威懾力，嚴重削弱了對環(huán)境違法行為的打擊與懲治力度。近年來，我國的環(huán)境狀況一直未得到根本的改善，與刑事法律的缺位不無關(guān)系。*別濤：《打擊環(huán)境犯罪，司法為何使不上勁》，http: / /www legalinfo.gov.cn /misc /2008 - 09 /23 /content_950951.htm，最后訪問日期2015年6月25日。

2.行政權(quán)排斥了司法權(quán)，滋生了權(quán)力腐敗的空間

借鑒國外先進國家的有效環(huán)境治理經(jīng)驗，針對污染環(huán)境的法律治理，需要行政權(quán)與司法權(quán)的“雙管齊下”。在我國現(xiàn)有法律體制下，這一“雙管齊下”主要表現(xiàn)為環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的二元界分，以及二者適用不同法律途徑的制度安排，即環(huán)境違法行為適用行政程序，由行政執(zhí)法機關(guān)予以行政處罰；環(huán)境犯罪行為適用刑事司法程序，由公安機關(guān)偵查、檢察機關(guān)起訴，最終由法院予以刑事處罰。兩種途徑分別代表了對社會問題的行政權(quán)處理模式和司法權(quán)處理模式，而對某一社會問題的有效規(guī)制，則是兩種處理模式各司其職并相互平衡與配合的結(jié)果。而以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)及泛濫，打破了這一平衡局面，將本來該精誠合作的二者對立起來，使得對于環(huán)境問題的行政權(quán)處理模式全面壓倒并排斥了司法權(quán)處理模式。這直接帶來的后果便是，司法權(quán)很難介入到環(huán)境污染問題的處理中，而行政權(quán)則在此領(lǐng)域一家獨大，這對于環(huán)境問題的有效解決是極為不利的。*當(dāng)然，這一問題的出現(xiàn)有其一定的社會基礎(chǔ)與歷史成因，參見趙星：《我國環(huán)境行政執(zhí)法對刑事司法的消極影響與應(yīng)對》，《政法論壇》2013年第2期。

而且，環(huán)境問題的行政權(quán)處理模式*有學(xué)者也稱“單軌模式”，參見魏漢濤：《環(huán)境公害事件泛濫的制度根源分析》，《江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第4期。有其自身的弊端。眾所周知，行政權(quán)以效率為首要價值，其運作過程中對行政相對人的權(quán)利保障顯然不如司法權(quán)。而更為重要的是，由于行政機關(guān)基本上壟斷了環(huán)境執(zhí)法權(quán)，是否給予相對人處罰以及給予何種處罰均由其決定，在這個封閉而獨立的權(quán)力王國，由于受不到任何其他力量的限制與約束，行政權(quán)的運作極易產(chǎn)生變異，也容易滋生權(quán)力濫用與腐敗的土壤。

二、環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的成因——“四不一缺”

如前所述，“以罰代刑”現(xiàn)象往往是與“有案不移”、“有案難移”聯(lián)系在一起的。因此，分析以罰代刑現(xiàn)象的原因，也離不開對有案不移、有案難移原因的分析。換言之，分析為什么以行政處罰代替刑罰，同時也要分析行政機關(guān)為何不將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送給公安機關(guān),因為這是以罰代刑的前提。通過分析該現(xiàn)象出現(xiàn)的主客觀原因，本文將其原因總結(jié)為“四不一缺”：“四不”即環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)“不愿移送”、“不敢移送”、“不能移送”、“不便移送”，“一缺”即監(jiān)督機制的缺失。

(一)“不愿”移送：環(huán)境行政機關(guān)的內(nèi)在利益驅(qū)動

所謂“不愿移送”，是指環(huán)境行政機關(guān)基于內(nèi)在方面的利益驅(qū)動，而從主觀意愿上不愿將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至司法機關(guān)，追究相對人的刑事責(zé)任。原因可以從以下三個方面來說明：

第一，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的人員本身存在著工作上的瀆職，更有甚者，環(huán)境行政機關(guān)的相關(guān)人員存在貪污、權(quán)錢交易等行為，出于徇私舞弊的動機而將案件在行政執(zhí)法階段以行政處罰的方式予以終結(jié)。

第二，環(huán)境行政執(zhí)法中的“本位主義”思想作祟。表現(xiàn)為，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)僅僅關(guān)心是否完成了行政執(zhí)法任務(wù)，是否履行了行政執(zhí)法的職責(zé)，而對行政相對人是否構(gòu)成了刑事犯罪，是否應(yīng)受到刑法的懲罰等一系列的問題漠不關(guān)心，放任自流。這也從另一個側(cè)面反映出，在我們現(xiàn)行的針對行政機關(guān)工作人員的考核機制中，尚未有對是否及時移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的考核標準。

第三，行政處罰(主要是罰款)與本部門的經(jīng)濟利益掛鉤。有的地方環(huán)保機構(gòu)在組建時即被確定為自負盈虧的事業(yè)單位，執(zhí)法人員最起碼的工資都無法保證。于是乎，該單位只能在“廣開財源”方面想辦法，最常用的方法就是，將執(zhí)法人員的行政罰款與工資、獎金掛鉤，“能者多得”。如此一來，處在一線的環(huán)境行政執(zhí)法人員便產(chǎn)生了多罰款的內(nèi)在沖動。相比較而言，如果將案件移送給其他司法機關(guān)，即使是將來追究違法犯罪者的刑事責(zé)任，也意味著“沒有油水”。從經(jīng)濟理性人的角度，每一個掌握著環(huán)境行政處罰權(quán)的工作人員當(dāng)然會“理性”地選擇行政罰款，而不是移送至司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

(二)“不敢”移送：“地方保護主義”的壓力

所謂不敢移送，是指環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)由于主觀上的壓力，而未將涉嫌刑事犯罪的案件移送至司法機關(guān)，但又不能放縱該違法行為，于是選擇了行政處罰的方式了結(jié)案件。這里，環(huán)境行政機關(guān)面臨的主要壓力來自于地方領(lǐng)導(dǎo)的干涉，即“地方保護主義”。

產(chǎn)生地方保護主義的原因，一個是懸在地方政府頭上的GDP政績觀，為了GDP環(huán)境的破壞在所不惜。而另一個則是我國目前的政治體制，各級環(huán)保機構(gòu)除隸屬于上級環(huán)保機構(gòu)外，還同時隸屬于當(dāng)?shù)卣?，是政府機構(gòu)的職能部門之一，甚至財權(quán)、人事均受到當(dāng)?shù)卣畽C關(guān)的制約。這一點也使得各級環(huán)保機構(gòu)的權(quán)力行使受到當(dāng)?shù)卣畽C關(guān)的限制，當(dāng)其執(zhí)法工作與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展目標相沖突時，自然要讓位于經(jīng)濟發(fā)展的“大局”。

(三)“不能”移送：環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的界分困難

所謂不能移送，指的是環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對于環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為二者的界限把握不清，從而影響了對該環(huán)境違法行為的準確定性，以至于未將本該移送的涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至司法機關(guān)，最終選擇了行政處罰的措施。

上述已提到，對于環(huán)境問題的法律治理需要行政權(quán)與司法權(quán)的“雙管齊下”。這就需要根據(jù)一定的標準將環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為予以界分，從而使得環(huán)境違法行為進入環(huán)境行政程序，而環(huán)境犯罪行為進入環(huán)境刑事司法程序，實現(xiàn)程序的分流，以使得“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。而在我國，環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的評價對象基本上是競合的，其區(qū)別僅僅在于“社會危害性的嚴重與否”這一極其抽象的標準。具言之，社會危害性輕微構(gòu)成環(huán)境違法行為，社會危害性嚴重即構(gòu)成環(huán)境犯罪行為。比如，刑法338條規(guī)定，違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有毒物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑，并處或者單處罰金……。可見，一般的污染環(huán)境的違法行為與污染環(huán)境的犯罪行為的區(qū)別就僅僅在于是否“嚴重污染環(huán)境”。

對于何為“嚴重污染環(huán)境”，雖然2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件若干問題的解釋》對其予以細化，將嚴重污染環(huán)境的表現(xiàn)總結(jié)了十四種情形。但仍不無疑問：如，該解釋的第9條規(guī)定，“公私財產(chǎn)損失”包括污染環(huán)境行為直接造成的財產(chǎn)損毀、減少的實際價值，以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費用。而在2011年5月1日開始施行的《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》將“因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失500百萬以下的”屬于“一般事件”(IV級)。如此一來，“直接經(jīng)濟損失”是否等于“公私財產(chǎn)損失”即無法確定，這勢必影響著對某一案件的定性。對此，有學(xué)者尖銳地指出，這種部門法銜接時的不統(tǒng)一增加了案件處理的“靈活性”，而具有“法律依據(jù)”不移送司法機關(guān)處理也是“靈活性”的重要內(nèi)容。*劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對》，《法學(xué)》2015年第7期。

(四)“不便”移送：環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法銜接不暢

所謂不便移送，指的是環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)本想將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送給相應(yīng)的司法機關(guān)，卻苦于客觀條件而使得移送產(chǎn)生了層層的障礙和阻力，最終只能“內(nèi)部消化”——以罰代刑。這里指的客觀條件，主要指的是環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接機制。*行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，又稱“行刑銜接機制”，指的是在工商、稅務(wù)、煙草、海關(guān)、質(zhì)檢、環(huán)保等領(lǐng)域具有行政執(zhí)法職能的行政機關(guān)在依法查處行政違法行為的過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索，及時移送公安機關(guān)或人民檢察院進行刑事查處而形成的一種工作機制。其環(huán)節(jié)包含立案銜接、證據(jù)銜接、刑罰銜接。參見霍成茹：《社會管理創(chuàng)新語境下行刑銜接機制的完善》，載楊永華主編：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實踐》，中國檢察出版社2013年，第105頁。目前，這一機制的不暢通是案件移送的最大阻礙。具體表現(xiàn)為：

首先，對于案件的移送和受理的條件規(guī)定不明。2007年環(huán)保部聯(lián)合公安部、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》第三條規(guī)定：縣級以上環(huán)境保護行政主管部門在依法查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的公私財產(chǎn)損失數(shù)額、人身傷亡和危害人體健康的后果、走私廢物的數(shù)量、造成環(huán)境破壞的后果及其他違法情節(jié)等，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法向公安機關(guān)移送。這一規(guī)定，僅僅是原則性的規(guī)定，而對于環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的標準及程序，以及受理案件的機關(guān)及程序，還有不履行職責(zé)的法律責(zé)任等具體事項均未作規(guī)定，這大大影響了移送案件的可操作性。

其次，環(huán)境行政執(zhí)法中收集的證據(jù)難以轉(zhuǎn)化為刑事訴訟標準的證據(jù)。在實踐中，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)之所以收集和保存證據(jù)，并不是像刑事偵查機關(guān)那樣，是為了能夠作為刑事訴訟中指控犯罪的有力武器，從而獲得勝訴的后果，而是為了取得行政相對人違法的事實，從而做出合理的處罰措施。這一目的的根本不同就決定了二機關(guān)收集證據(jù)的標準以及法律賦予收集證據(jù)的權(quán)力的不同。雖然2012年施行的《刑事訴訟法》第52條認可了行政機關(guān)在執(zhí)法和查辦案件中收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。*《刑事訴訟法》第52條規(guī)定，行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。但對于轉(zhuǎn)化種類以及轉(zhuǎn)化方式都語焉不詳，乃至于缺乏科學(xué)性和合理性。*楊永華主編：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實踐》，中國檢察出版社2013年，第61-62頁。如果在環(huán)境行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)無法有效轉(zhuǎn)化為刑事訴訟的證據(jù)，則勢必會導(dǎo)致敗訴的后果，這無疑會極大地打擊環(huán)境行政機關(guān)移送案件的熱情。

再次，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)(如公安機關(guān)、檢察機關(guān))未建立信息共享平臺，或者信息共享平臺的作用沒有得到完全發(fā)揮。目前，全國各地相繼了建立了環(huán)境執(zhí)法案件信息共享平臺，但在實際運行中卻暴露了些許問題：如信息錄入不及時，錄入案件標準不統(tǒng)一，錄入內(nèi)容標準不統(tǒng)一等，極大地限制了信息平臺功能的有效發(fā)揮。*劉海鷗、羅珊：《完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，《光明日報》2015年2月28日第7版。信息平臺功能的受限，也使得環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制無法有效地銜接、運作。這也為環(huán)境領(lǐng)域以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了客觀條件。

(五)“一缺”：環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督機制缺失

除了上述的“四不”之外，還有“一缺”，那就是監(jiān)督機制的缺失。目前，對于環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督主要有兩種渠道：一是環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，二是環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)外部的監(jiān)督，這里主要指的是來自檢察機關(guān)對于環(huán)境行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。但是這兩種監(jiān)督方式均存在著問題：

首先看環(huán)境行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，上述已說道，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的“本位主義”思想，使得環(huán)境行政機關(guān)更加關(guān)注行政執(zhí)法工作本身，而忽視對涉嫌環(huán)境犯罪的案件予以移送司法機關(guān)，以及內(nèi)部消化(以罰代刑)的問題。再加上“地方保護主義”的壓力，環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)也會迫于壓力，對環(huán)境執(zhí)法機關(guān)以罰代刑不予移送的做法視而不見。

再來看檢察機關(guān)的監(jiān)督，根據(jù)我國刑訴法的規(guī)定，檢察機關(guān)對于公安機關(guān)有監(jiān)督立案的職責(zé)，即立案監(jiān)督。但從實踐效果來看，檢察機關(guān)顯然將工作的重心放在了對涉嫌刑事犯罪案件的審查起訴以及抗訴的訴訟監(jiān)督方面，而對公安機關(guān)是否對于移送的涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督未予以關(guān)注。這就在客觀上導(dǎo)致了檢察機關(guān)對于環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未予移送，甚至于以罰代刑的行為未能及時的發(fā)現(xiàn)并予以糾正，使得環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對案件有了事實上的最終決定權(quán)，并更加有恃無恐。另外，考慮到環(huán)境違法行為的特點，除了環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的主動移送案件之外，檢察機關(guān)幾乎獲取不到關(guān)于該案件的相關(guān)信息，這也在很大程度上使檢察機關(guān)實施立案監(jiān)督的工作受到了限制。

三、環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的規(guī)制

(一)建立良好的政治、財政體制，破解“不愿”

針對環(huán)境行政機關(guān)由于內(nèi)在的利益驅(qū)動而“不愿”移送案件，需要在環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部首先擺脫“行政本位主義”的理念，提倡并要求環(huán)境行政工作人員除履行好環(huán)境行政執(zhí)法的工作職責(zé)外，還要對涉嫌環(huán)境犯罪的案件給予積極的關(guān)注，樹立積極與環(huán)境司法機關(guān)相配合的工作意識，并積極地學(xué)習(xí)與掌握相關(guān)的法律知識和工作規(guī)章制度。

其次，要改革現(xiàn)行的財政制度，將環(huán)境行政罰款與罰款機構(gòu)的部門利益相分離，消除環(huán)境執(zhí)法人員的“經(jīng)濟激勵”，使其可以一心一意地以環(huán)境執(zhí)法的本來目的處罰，合理并合目的地運用自己手中的行政處罰權(quán)。針對實踐中基層環(huán)保部門缺少資金來源的尷尬，應(yīng)由至少省一級政府機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配資金和人手，減少基層環(huán)保部門的生存壓力，避免其“迫于生計鋌而走險”。當(dāng)然，也可以考慮將環(huán)境行政罰款提留，作為環(huán)境修復(fù)的啟動基金，或者環(huán)境公益訴訟的啟動基金?？傊?，不僅應(yīng)將環(huán)境行政罰款與環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的部門利益脫節(jié)，而且應(yīng)努力做到將環(huán)境行政罰款用到實處。

(二)樹立科學(xué)、全面的政績觀，破解“不敢”

地方政府機構(gòu)的“唯GDP論”使得其過于關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的增速，而往往忽略對本地環(huán)境的保護。這一理念會對環(huán)境行政部門查處環(huán)境違法行為的執(zhí)法活動帶來有形或無形的思想乃至現(xiàn)實壓力，從而導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法中的“避重就輕”，普遍存在的以罰代刑現(xiàn)象正是其具體表現(xiàn)。而這一理念的背后恰恰是地方政府政績考核標準的偏離。試想，當(dāng)我們用“經(jīng)濟發(fā)展”、“GDP增速”等指標來考核地方政府干部的工作好壞時，被考核人就會無形地將這些標準視為行動的指揮棒，來指導(dǎo)自己的政策制定和運行。

因而，要使環(huán)境行政機關(guān)享有更多的業(yè)務(wù)辦理上的獨立性，而無需顧及當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟發(fā)展指標，在環(huán)境行政執(zhí)法工作中無需看當(dāng)?shù)卣哪樕?，就必須強化地方政府的環(huán)境保護責(zé)任。將地方環(huán)境保護的狀況作為地方政府政績考核的硬性指標納入人事考核體系，而且在考核體系中占據(jù)重要的比例。如此一來，地方政府就會在關(guān)注本地經(jīng)濟發(fā)展的同時，也會關(guān)注本地區(qū)的環(huán)境保護情況。從而改變地方政府以往唯經(jīng)濟至上的發(fā)展觀念，以此促進科學(xué)發(fā)展、全面發(fā)展的政績觀念的形成。*董邦?。骸墩撐覈h(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第6期。這一激勵價值的改變勢必也會在客觀上間接地減少由于受到地方政府“地方保護主義”的壓力而不移送涉嫌環(huán)境犯罪而以罰代刑的案件的數(shù)量。

(三)健全環(huán)境刑事立法與司法解釋，提升執(zhí)法人員對于環(huán)境犯罪的綜合把握能力，破解“不能”

環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法這兩種法律途徑得以存在的前提是環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為的二元界分，正是在實體上將二者的區(qū)分形成了實踐中的程序分流的效果。但環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為的確存在著區(qū)分上的困難，這是不爭的事實，因為二者并不存在著所謂“質(zhì)”的區(qū)別，而僅僅在于“量”(社會危害性)的差異。區(qū)分的困難往往會導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法無法清晰地區(qū)分哪些違法行為涉嫌環(huán)境犯罪，從而妨礙現(xiàn)實中對涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送，導(dǎo)致最終以罰代刑的后果。但難以區(qū)分不等于不能區(qū)分，客觀上存在的困難并非我們可以逃避的理由。本文認為，解決這一問題應(yīng)從以下兩個方面入手：

1.將明確環(huán)境刑法中的定量因素作為今后刑事司法解釋的努力方向

根據(jù)學(xué)者的總結(jié)，現(xiàn)行刑法主要通過以下幾個方面實現(xiàn)環(huán)境刑法中的定量因素：一是使用程度副詞表示，如 “嚴重”(污染環(huán)境罪)，“情節(jié)嚴重”(非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法狩獵罪、非法采礦罪、非法收購、運輸盜伐、濫伐林木罪)；二是直接以數(shù)量詞表示，如“數(shù)量較大”(非法占用農(nóng)用地罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪)；三是以實際損害結(jié)果表示，如“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”(非法占用農(nóng)用地罪)，“造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞”(破壞性采礦罪)；四是通過嚴格限制所處罰的對象，間接實現(xiàn)定量的目的，如非法處置進口的固體廢物罪中的“固體廢物”。*莊乾龍：《環(huán)境刑法定性之行政從屬性——兼評兩高關(guān)于污染環(huán)境犯罪解釋》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第4期。在指導(dǎo)司法實務(wù)機關(guān)的刑事司法解釋中，應(yīng)將這些定量因素盡量明確化，使得環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的區(qū)分更加清晰，也更加具有可操作性。例如，2013年頒布的兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中第一條對“嚴重污染環(huán)境”和第三條對“后果特別嚴重”的解釋便體現(xiàn)了這一努力。今后應(yīng)在總結(jié)司法實務(wù)經(jīng)驗和結(jié)合環(huán)保行政法的基礎(chǔ)上，將這一努力繼續(xù)貫徹下去。

2.提升環(huán)境執(zhí)法人員對于環(huán)境犯罪的綜合把握能力

除了在刑事立法與刑事司法方面的完善，還必須提升環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)和其工作人員對于環(huán)境犯罪的綜合把握能力，因為這是能夠避免以罰代刑的基礎(chǔ)和前提。換言之，環(huán)境行政執(zhí)法人員的知識組成不應(yīng)再僅僅限于環(huán)境行政法規(guī)，而同時應(yīng)加入刑事法律法規(guī)。具體而言，可以從三個方面提升環(huán)境行政執(zhí)法人員對于環(huán)境犯罪的把握能力：

一是把握環(huán)境犯罪的法益侵害程度?！芭袛嗄撤N行為究竟是行政違法還是行政犯罪，就要具體分析行為的危害程度是否已經(jīng)符合刑法對犯罪行為的社會危害性的質(zhì)和量的規(guī)定?！?張明楷主編：《行政刑法概論》，中國政法大學(xué)出版社1991年，第160頁，轉(zhuǎn)引自趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性批判》，《法學(xué)評論》2012年第5期。只有環(huán)境違法行為的法益侵害性達到了比較嚴重的危害程度，才能認為是環(huán)境犯罪行為；二是把握環(huán)境犯罪的主觀方面。如2011年頒布施行的刑法修正案八將原來的“重大污染環(huán)境事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，相應(yīng)地，成立該罪的主觀罪過也從過失變?yōu)楣室猓辉偃?，有的犯罪的成立，除了要求犯罪人主觀上具有故意之外，還要求具有一定的目的，如刑法345條盜伐林木罪要求成立該罪行為人主觀上必須具有“非法占有林木或謀取不正當(dāng)利益”的目的；三是把握環(huán)境犯罪的客觀方面。比如行為是否采用刑法規(guī)定的時間、地點、方法，如刑法340條非法捕撈水產(chǎn)品罪的成立條件是在禁漁期、禁漁區(qū)，使用禁用的工具方法。這些條件即是該罪與一般違法行為的區(qū)分標準。*趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性批判》，《法學(xué)評論》2012年第5期。

(四)完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接機制，破解“不便”

黨的十八屆四中全會決定在“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”一章中提出“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，……堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰的無縫對接”?？梢姡姓?zhí)法與刑事司法的有效銜接已上升為建設(shè)法治政府的重要高度。而根據(jù)前述，這一機制的健全和良好運轉(zhuǎn)也是破除環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、以罰代刑難題的關(guān)鍵。本文嘗試從以下三個方面提出完善這一機制的建議：

1.明確案件的移送與受理標準，落實責(zé)任

僅僅解決了環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的實體標準是不夠的，這只是杜絕以罰代刑的必要條件，但絕非充分條件。環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)能夠?qū)⑵湔J為涉嫌環(huán)境犯罪的案件順利移送至相應(yīng)的司法機關(guān)，必須要有一套具體的、可操作性的移送案件機制。這一機制主要包含移送機制和受理機制兩部分：

對于移送機制，主要需要解決的是：第一，移送的標準。案件移送的標準不需要行為已經(jīng)構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪，而只需要涉嫌刑事犯罪即可，因為是否能夠認定為環(huán)境犯罪還需要公安機關(guān)的進一步判斷；第二，移送的內(nèi)容。原則上，應(yīng)將環(huán)境行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中獲取的涉嫌環(huán)境犯罪的相關(guān)證據(jù)以及書面的說明移送至司法機關(guān)，當(dāng)然環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)如果業(yè)已做出行政處罰決定的，可以將行政處罰決定書一并移送，供司法機關(guān)參考；第三，移送給誰。移送一般應(yīng)移送至與環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)同級的公安機關(guān)，如涉嫌環(huán)境職務(wù)犯罪的，則應(yīng)移送至同級的檢察機關(guān)。

而對于受理機制，則主要需要解決的是：第一，受理的時間?？蓞⒄招淌略V訟法的規(guī)定，以3至7日為宜；第二，受理的后果。如果公安機關(guān)受理案件，應(yīng)通知移送案件的環(huán)境行政機關(guān)；如果不受理，也應(yīng)通知移送案件的環(huán)境行政機關(guān)，并書面說明理由；第三，受理的救濟。如果移送案件的環(huán)境行政機關(guān)對公安機關(guān)做出的不受理案件的決定不服，可以選擇尋求行政復(fù)議，也可選擇行政訴訟。

當(dāng)然，在明確案件移送和受理的標準之外，還應(yīng)將移送和受理案件納入相關(guān)機關(guān)工作人員的工作職責(zé)范疇，并對不盡職的行為進行責(zé)任追究。

2.建立環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的轉(zhuǎn)化規(guī)則

對于該問題，雖然現(xiàn)行刑事訴訟法第52條已作出規(guī)定，但應(yīng)該再進一步細化：對于環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中獲取的物證、書證、視聽資料等實物證據(jù)以及鑒定機構(gòu)出具的鑒定結(jié)論，由于其客觀性較為明顯，不因案件性質(zhì)以及法律程序的轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致內(nèi)容和法律效力的變化。因此，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)取得的該類證據(jù)可直接適用到刑事訴訟中。這樣，也可以節(jié)省公安機關(guān)再次獲取該類證據(jù)的人力、物力、精力；但是對于環(huán)境行政機關(guān)在執(zhí)法過程中收集的犯罪嫌疑人的供述、被害人的陳述以及證人證言等言詞證據(jù)，由于其主觀性較大，其證據(jù)的可靠性、真實性合法性均存在著疑問，因此應(yīng)在公安機關(guān)的偵查活動中重新收集。以符合刑事訴訟程序?qū)τ诜缸锵右扇嘶虮桓嫒说臋?quán)利保障，以及發(fā)現(xiàn)犯罪的客觀需要。*參見曾粵興、周兆進：《論環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，《青海社會科學(xué)》2015年第1期。

3.積極探索銜接工作機制的創(chuàng)新

環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接，除了上述的移送受理機制和證據(jù)轉(zhuǎn)化機制，還應(yīng)在具體的工作機制上予以探索、創(chuàng)新：

(1)構(gòu)建信息共享平臺。環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法有效銜接的物質(zhì)基礎(chǔ)，是建立各機關(guān)信息互通有無的平臺，使得案件的信息可以在各機關(guān)部門實現(xiàn)共享。在互聯(lián)網(wǎng)如此發(fā)達的今天，信息平臺的建立應(yīng)不存在技術(shù)上的問題。環(huán)境案件由于被害人不特定的特點，公安機關(guān)獲取涉嫌犯罪案件的主要來源來自于環(huán)境行政機關(guān)的主動移送。而建立該案件信息平臺則使得公安機關(guān)可以非常便捷地定期獲取涉嫌環(huán)境犯罪，并取得追究刑事責(zé)任的案件線索。而且，該平臺的建立也有利于檢察機關(guān)對于刑事立案以及移送案件的監(jiān)督，可謂一舉多得。*上海浦東新區(qū)于2005年6月開辦全國首個“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”。該平臺設(shè)有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動態(tài)等12個功能模塊。該平臺能夠?qū)γ恳痪唧w案件進展情況提供查詢，并具有預(yù)警功能。參見林燕：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接，步向體制建設(shè)階段》，《檢察日報》2009年4月22日。當(dāng)然，信息共享平臺的設(shè)立還需要在行政執(zhí)法信息的錄入方面盡量統(tǒng)一標準，如錄入的案件范圍、錄入的案件內(nèi)容、錄入案件的時間等*北京市大興區(qū)人民檢察院課題組：《“兩法銜接”機制中行政執(zhí)法信息準入標準》，《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。，否則也無法起到案件信息共享的作用。

(2)探索聯(lián)動工作機制。除了信息共享平臺的設(shè)立，環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接還需要環(huán)境行政機關(guān)與環(huán)境司法機關(guān)加強平時工作的交流與合作，實現(xiàn)工作的聯(lián)動。在這方面一個有效的嘗試就是，環(huán)境行政機關(guān)與公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。2014年，環(huán)保部會同公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，該意見要求各級環(huán)保部門和公安部門加強在環(huán)保工作中的銜接配合，發(fā)揮部門聯(lián)動優(yōu)勢，形成打擊環(huán)境污染犯罪的合力。公安部門需要借助環(huán)保部門技術(shù)上的專業(yè)優(yōu)勢，順利偵破犯罪案件，而環(huán)保部門也需要借助公安部門排除環(huán)境執(zhí)法中的障礙，雙方一拍即合。*參見陳陽：《環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法：破除“以罰代刑”困境》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》2014年1月4日第C01版。還有的省份，如浙江省，其設(shè)立省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地地市均設(shè)立聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。*武衛(wèi)政：《環(huán)保公安合力打擊環(huán)境污染犯罪，污染犯罪不再“以罰代刑”》，《人民日報》2013年12月10日第2版。該地方經(jīng)驗值得在全國推廣。

(3)建立環(huán)保警察隊伍。在完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接方面，環(huán)保警察隊伍的建立毫無疑問是諸多探索中的亮點。據(jù)報道，2014年底，廣東多地積極探索“環(huán)保警察”的執(zhí)法模式，在地方公安部門組建環(huán)境犯罪偵查專業(yè)隊伍，使環(huán)保與公安聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化、專業(yè)化。目前，廣東省的佛山市順德區(qū)、汕頭市潮陽區(qū)、肇慶市先后設(shè)立“環(huán)保警察”。環(huán)保警察隊伍的設(shè)立，使得各級環(huán)保部門移送案件增長迅速，2013年移送涉嫌環(huán)境犯罪案件89宗，受理74宗。2014年移送涉嫌環(huán)境犯罪案件146宗，增長了64%。極大地震懾了環(huán)境違法行為。*謝慶裕：《粵公檢法會同環(huán)保部門聯(lián)合出臺〈關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見〉糾正以行政處罰代替刑事追責(zé)》，《南方日版》2015年1月29日第A04版。

(五)完善對于環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督機制，尤其是檢察監(jiān)督機制

以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)，是“執(zhí)法不嚴”的具體化，其根源在于對行政執(zhí)法行為沒有進行相應(yīng)的約束和監(jiān)督。因此，規(guī)制環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象，還要將監(jiān)督機制引入并予以強化，這其中最重要的是便是檢察機關(guān)的監(jiān)督。完善環(huán)境行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，應(yīng)側(cè)重于以下三個方面：

1.對環(huán)境執(zhí)法過程中的職務(wù)犯罪進行偵查、起訴

這是傳統(tǒng)的也是狹義的檢察監(jiān)督。如前所述，以罰代刑的背后往往與行政機關(guān)人員的瀆職和貪腐相聯(lián)系，是問題的一體兩面。而刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的職責(zé)就是作為職務(wù)犯罪的偵查機關(guān)，對涉嫌職務(wù)犯罪的案件進行偵查、起訴。杜絕環(huán)境領(lǐng)域中的以罰代刑，必須加強檢察機關(guān)對于環(huán)境執(zhí)法中的職務(wù)犯罪的監(jiān)控。

2.對于公安機關(guān)的受理、立案工作進行監(jiān)督

根據(jù)《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第7條規(guī)定，環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的情況可以提出復(fù)議，也可以向檢察機關(guān)提出建議，加強立案方面的監(jiān)督工作。有學(xué)者指出，檢察機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)不限于通過案件移送書進行的監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)對受案線索以及有關(guān)過程進行監(jiān)督，防止有案不立的情況。*董邦?。骸墩撐覈h(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第6期。

3.對于環(huán)境行政執(zhí)法過程的監(jiān)督

以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)不是基于某個單一的因素，檢察機關(guān)僅僅監(jiān)督公安機關(guān)對于案件的受理以及環(huán)境行政機關(guān)對于案件的移送，顯然是不夠的。因此，檢察機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)適當(dāng)提前，應(yīng)對整個環(huán)境行政機關(guān)的執(zhí)法活動予以監(jiān)督。而這一監(jiān)督方式的主要體現(xiàn)便是檢察機關(guān)作為公益代表人向法院提起針對環(huán)境行政機關(guān)的公益訴訟，以此來行使其法律監(jiān)督功能。于此，才能對環(huán)境行政機關(guān)的執(zhí)法活動進行全方位的監(jiān)督和制約。

四、結(jié)語

環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)絕非偶然，也并非某個單一社會因素所導(dǎo)致，而是由于執(zhí)法人員的理念、素養(yǎng)，政治財政體制以及法律體制等因素綜合而成。因此，要想規(guī)制這一現(xiàn)象，也必須從理念和制度兩個層面去入手才能將這一難題極盡克服。主觀上環(huán)境行政執(zhí)法人員的思想認識的轉(zhuǎn)變和執(zhí)法能力的提升固然是關(guān)鍵，但客觀上完善環(huán)保法律與刑事法律的銜接以及程序上的配合才是“治本之道”。從這個角度上說，環(huán)境領(lǐng)域中的“執(zhí)法必嚴”還有很長的一段路要走。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-01-02

孫 杰(1983—)，男，山東濰坊人，法學(xué)博士，山東政法學(xué)院講師，研究方向為刑法基礎(chǔ)理論、刑事司法制度。

本文系山東省科技廳軟科學(xué)項目“環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象及其規(guī)制——以山東省為例”(項目編號：2014RKB01784)、2016年山東省法學(xué)會重點項目“生態(tài)文明建設(shè)刑法保護機制研究”(項目編號：B18)的階段性成果。

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