財政補貼、公墓建設與農村土葬改革

張 溪 楊 睿

(山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100；南京農業大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210014)

財政補貼、公墓建設與農村土葬改革

張 溪 楊 睿

(山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100；南京農業大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210014)

殯葬用地屬于土地分類中的特殊用地，是以耗費土地資源為主的特殊的第三產業。殯葬用地的供給隨著人口不斷增加和經濟發展，對土地的需求不斷擴大，而可供人類利用的土地又十分有限，因而殯葬用地供給的稀缺性日益凸顯。回顧我國農村殯葬制度改革的歷程，“入土為安”的殯葬觀念在我國農村還有廣泛的群眾基礎，遺體土葬或火化后裝棺土葬的現象仍然大量存在，這不僅耗費了大量的財富，也導致耕地資源被大量占用浪費和嚴重污染。更嚴重的是，在耕地上修墳建墓與我國現行的土地制度存在嚴重的法規政策沖突。我們認為，造成這一現象的根源在于村級公墓建設滯后。因此，在農村地區應積極穩妥地修建以人為本、經濟實惠、村民可以就近進行祭奠活動的村級公墓。也就是，積極施行以適應社情民意為基礎，因地制宜改革殯葬、完善村級公墓建設、達到節約和保護耕地為目的的殯葬改革管理辦法。同時，緊緊抓住建設新農村的歷史性機遇，將農村殯葬用地作為農村公共福利設施納入統籌規劃范圍，在農村各地調整土地、人員、政策時將殯葬用地考慮進去。

殯葬制度；改革土葬；公墓建設；土地制度

一、引言

自1997年7月國務院頒布《殯葬管理條例》(以下簡稱《條例》)以來，以移風易俗為主要內容的殯葬制度改革在全國各地得到了積極有序的推進。總體來看，《條例》的實施有力地促進了全國殯葬改革的發展，為加強殯葬管理、推進殯葬改革、促進殯葬事業發展發揮了重要作用。同時，考慮到我國農村的具體情況，《條例》提出了“積極地、有步驟地實行火葬，改革土葬，節約殯葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節儉辦喪事”的管理方針。*《殯葬管理條例》，1997年7月21日國務院第225號令。

然而，近二十年過去了，農村殯葬改革并沒有收到當初政策制定時的預期效果。崔家田(2008)對當前農村殯葬改革的調查發現，農村地區受傳統土葬觀念的影響，不僅有火化后偷埋的現象，火化后再買棺材土葬的現象也很常見，反而使得殯葬過程中的人力、物力投入增加。*崔家田：《關于當前農村殯葬改革的調查與反思：以河南為例》，《洛陽師范學院學報》2008年第1期。由于這種行為沒有得到及時地制止和反對，越來越多的農民在親人去世后就將遺體或骨灰盒裝棺埋葬在自家承包的耕地上，而且墳墓建得越來越大，占用的耕地也越來越多。耕地中隨處可見的墳冢不但侵占了寶貴的耕地資源，還阻礙了農業規模化經營和機械化作業。張鳳榮等(2012)認為，中國人多地少，耕地資源緊張，耕地承擔著食物生產和生態的雙重功能，因而采取嚴格的耕地保護國策，嚴格限制城鄉建設占用耕地，更不容許死人與活人爭地。*張鳳榮、朱鳳凱：《基于功能分析的農村墓地集約利用與建設模式探析》，《地域研究與開發》2012年第6期。陳華文(2006)通過土葬消耗木材和消耗土地資源對農民利益的研究，指出殯葬改革如果一味地只從最終的土葬改為火化，而不涉及喪葬的其他方面，歸根到底是一種簡單的葬法形式的改變，而涉及這場改革的廣大農村和農民卻不可能得到絲毫的益處，與原來改革者設計的減輕農村和農民喪葬費用負擔的初衷將大相徑庭。*陳文華：《殯葬改革與農民利益》，《廣西民族大學學報》2006年第11期。

關于殯葬改革的文獻，多是研究殯葬業壟斷或墓園經濟，鮮見農村公墓建設滯后影響殯葬制度改革的研究。因此，本文從當今農村殯葬制度的實際做法和影響入手，運用博弈論的完全信息靜態博弈分析農村殯葬制度改革滯后、土葬或二次土葬現象大量存在的根源，并提出相應的政策建議。

一、農村土葬或二次土葬的現狀及影響

(一)土葬占用耕地浪費了耕地資源

殯葬用地屬于土地分類中的特殊用地，是以耗費土地資源為主的特殊的第三產業。殯葬用地的供給隨著人口不斷增加和經濟發展，對土地的需求不斷擴大，而可供人類利用的土地又十分有限，因而殯葬用地供給的稀缺性日益凸顯。土地供給稀缺性首先是由土地自然供給面積的絕對有限性、土地位置的固定性、質量的差異性所造成的；其次是由土地利用方式的相對分散性、土地利用方向變更的困難性、土地報酬遞減的可能性所造成的。鑒于我國耕地保護的嚴峻形勢，不可能讓殯葬用地不斷向周圍擴張，所以農村殯葬用地總量供給是有限的。由于殯葬用地位置的固定性，所以在特定區段和一定時期內，部分土地不能被循環開發利用，這也加劇了土地的稀缺程度。

關于土葬占用土地資源的問題，陳文華(2006)根據考古學家的經驗指出，一般墳墓在200年左右將沉入地表之下，上面可以重新葬入新墳。1766年左右至1961年約200年間實際的土葬占地在1559.8342萬畝左右，占2003年全國耕地總面積18.51億畝的0.84%。而1766年之前墳墓在理論上是占用地下土地；1766年到1961年間的多數墳墓多在荒山野地，這一數據對于人口稀疏的地區而言影響不大。但是，中國是一個多山的國家，山區土地面積為95億畝，占全國土地總面積的66.1%。我國人均土地面積為0.777公頃，相當于世界人均水平的三分之一，人均耕地面積只有0.106公頃，是世界人均水平的43%，雖然我國的土地資源總量豐富，但是人均水平比較匱乏。另外，改革開放后中國經濟發展迅速，建設用地在全國范圍內無論是在類型上、還是在空間上均呈現出全面擴張的趨勢，加之我國一直是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一，可供人類利用的土地十分有限，土地資源供需矛盾尖銳已經成為制約我國可持續發展的重大瓶頸。對于人口密集度大、土地開發利用率高的平原地區來說，土葬嚴重浪費并加劇了土地資源的瓶頸效應。*朱金龍：《殯葬經濟學》，殯葬學科叢書第一輯，中國社會出版社2004年10月第1版。

(二)耕地上墳墓散布影響農業現代化和機械化進程

我國社會主義新農村評價標準，包括新型的農民、發達的農業、和諧的農村等三個方面。其中發達的農業，即指建設現代機械化農業。眾所周知，現代機械化農業的產生和發展可以大幅度地提高農業勞動生產率、土地生產率和農產品商品率，解放大量農村勞動力，促進農村富余勞動力有序轉移，進而增加農民收入。從宏觀層面講，農民增收可以激發廣大農村的巨大消費潛力，使農民的需求成為一種有效需求，進而增強消費對國民經濟的拉動力。現代農業機械的廣泛應用使農業由手工畜力農具生產轉變為機器生產，如技術經濟性能優良的拖拉機、聯合收割機、農用汽車等各類農機設備的廣泛使用。

但是，耕地內的點點墳塋、座座墓碑和種植在墳前的樹木，嚴重影響了機械耕作的速度和質量，甚至會造成機器的損壞。它讓機械化農用設備裹足不前，無法施工作業，即使傳統的農業耕種模式已經無法滿足現代農業的發展，但先進的機械化工具仍然無法發揮它的實際效用，從而影響了農業機械化進程和新農村建設的順利實施。葛紅玉(2005)的研究指出，目前殯葬占用土地已經達到死人與活人爭地的局面，引發了一系列的社會矛盾，在河南省農村人均耕地面積為1.2畝，由于河南省每年遞增新墳新墓33萬個，致使良田每年減少1萬畝，糧食每年減產100萬斤。*葛紅玉：《中國殯葬改革存在的問題與發展對策的研究》，《長江民政職業技術學院學報》2005年第9期。

(三)耕地內修墳建墓加劇了耕地的污染

在農村逝者家屬對遺體進行土葬或骨灰盒二次裝棺入葬時，都會在選好的耕地內修建或堆砌占地面積約10平方米的墳冢，修建或堆砌時所用的材料多是水泥或水泥磚塊。水泥會破壞地表植被，使肥沃的“熟土”變成貧瘠的“生土”，導致土層厚度不足，礫石含量高，土壤硬化或板結，土壤有機質少，保水性、保肥性、抗旱能力降低，失去耕作價值，最終使農業減產、糧食種植安全受到威脅。若使用傳統的自然“熟化”方式將此類土地達到當地“熟土”的中上水平的肥力，則需要8-10年的時間。雖然以西南大學教授謝德體為主的研究小組，通過技術措施創立了一套新墾地快速“生土熟化”的方法，使得“生土熟化”縮短到了2-3年。*謝德體：《土壤肥料學》，中國林業出版社2004年版；《三峽庫區新墾地快速熟化研究取得突破》，人民網2000-07-30.但是，在“生土熟化”的過程中土地還是被擱置浪費了。

二、農村土葬與正式法律制度的沖突

(一)耕地上建墳墓不符合土地管理的相關法律規定

《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。……任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。……一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”《中華人民共和國土地管理法》第三十六條規定：“非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等。”*《中華人民共和國常用法律大全》，法律出版社2009年9月版。《殯葬管理條例》第五條規定：“在實行火葬的地區，國家提倡以骨灰寄存的方式以及其它不占或者少占土地的方式處理骨灰。”第十條規定：“禁止在下列地區建造墳墓：(一)耕地、林地；(二)城市公園、風景名勝區和文物保護區；(三)水庫及河流堤壩和水源保護區；(四)鐵路、公路主干線兩側。前款規定區域內現有的墳墓，除受國家保護的具有歷史、藝術、科學價值的墓地予以保留外，應當限期遷移或者深埋，不留墳頭。”第十五條規定：“在允許土葬的地區，禁止在公墓和農村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳墓。”以上法律法規已經明確，任何組織或個人都沒有權利占用集體所有的土地、耕地建立墳墓。農民占用耕地埋葬親人的現象，理應受到法律和集體的制止。但是事與愿違，農村各地出現最普遍的問題就是推行殯葬改革時只重視火化率，而忽視火化后骨灰的處理以及由此造成的土地資源浪費。火化后將骨灰裝棺進行二次土葬，既是對土地資源的浪費，也是對木材的浪費，增加了火化費用，更加重了農民的經濟負擔。這種行為嚴重悖離殯葬改革的初衷，使殯葬改革設計形同虛設。

(二)農村墓地供給不足是耕地上修建墳墓的根源

殯葬是人類活動的重要組成部分，是對生命的尊重、對生活的熱愛。殯葬改革是一項涉及每一個公民，尤其是廣大農民利益的事。綜觀近二十年的殯葬改革歷程，貫穿其主線的就是推行火葬。推行火葬的主要目的是節約土地、資金、木材等以減輕群眾經濟負擔，雖然火葬在農村“自上而下”的實施過程中，農民從環保意識淡漠到認知土葬對耕地的危害并逐漸接受火葬，但火化后骨灰的處理問題又隨之凸顯。

相對而言，我國廣大農村還較為落后，絕大部分鄉村沒有修建村級公墓，甚至一個縣或一個鎮才建有1處公益性公墓，而這類公墓：一是位置遠離農村，在祭掃時間集中的清明節、中元節，死者家屬在墓地祭拜的時間可能也就幾十分鐘，但交通擁堵在路上花費的時間就要幾個小時；二是收費較高，農民沒有能力也不愿意支付高額的墓地安置費、管理費等。因此，周邊農村居民認為這類公墓是為了滿足城市低收入居民的需求，不是為農民修建的。農民為了解決骨灰安葬的問題，只能采用骨灰裝棺就近埋葬在耕地里的方法。同時，農民對土地的產權關系缺乏基本的權屬概念，只知道耕種的土地是屬于自己家的，可以隨意使用，旁人無權干涉，將骨灰埋葬在自家耕地內占用不了多少地方，方便對墳墓的維護，還不用繳納公墓管理費、維護費等費用。一方面這樣的土葬處置方式并沒有受到相關部門的及時制止和反對，從而越來越多的農民在親人逝世后采取土葬或二次土葬，占用農業耕地的墳墓也越來越多了起來。另一方面，較發達的農村周邊地區也有許多未經有關部門許可、未履行報批手續、占用耕地或毀林地興建的非法公墓，只是此類墓地多數為私人經營，占地面積較大，墳墓修建奢華，安葬數量很少，收費很高；或者經營規模較小，經營地點分散，管理混亂，不符合周邊村民對墓地的實際需求和購買能力。例如，濟南市商河縣，此處土壤肥沃，土層深厚，是濟南市農業人口最密集的地區之一，有15個居委會948個行政村，2011年末商河縣總人口62.5242萬人。通過調查，經民政廳對公墓的檢查驗收，商河縣全縣只有1處合法經營性公墓，多數村鎮沒有建設村級公墓。就是這1處公墓也因為位置偏僻遠離農村居民住地，各類費用很高，不符合農民需求。所以當地農民更愿意采用就近土葬的辦法。這也使得商河縣耕地內的墳墓越建越多、規模越建越大，占用的耕地也越來越多。

三、村干部和市鎮干部默認下的“納什均衡”，耕地上的墳墓為何得不到禁止？

為什么法律禁止在耕地上修建墳墓，但在農村耕地內又大量存在墳墓？我們認為，至少有這樣兩方面的原因：一方面農村居民在耕地內修墳建墓未受到禁止；另一方面，農村居民在耕地內修墳建墓雖然受到相關部門的禁止，卻禁而不止。現實狀況就是農村的土葬行為沒有受到禁止。

(一)村民與村干部的博弈分析

我們假設村民和村干部作為參與人(Players)，就是否土葬的問題，村民和村干部的行動策略(Strategy)分別為“土葬”、“不土葬”和“默認”、“禁止”。博弈參與人的收益方面(payoff)，在村干部默認土葬行為時，村民選擇土葬的收益為r1，村民選擇不土葬的收益為m1；在村干部禁止村民的土葬行為時，村民選擇土葬的收益為u1，選擇不土葬的收益為x1。在村民選擇土葬時，村干部不予理會、采取默認態度，村干部的收益為l1，若村干部采取禁止村民土葬的行為，村干部的收益為v1；在村民選擇不土葬時，村干部采取默認態度的收益是n1，選擇禁止土葬的收益是y1。

該模型中，參與人雙方是同時進行的，參與人的收益情況取決于他們對行動策略的選擇，這個博弈模型同時是完全信息的，每個人的收益情況都是公開的。該博弈模型的收益矩陣見表1。

表1 村民與村干部的博弈矩陣

現實情況的納什均衡是(土葬，默認)，該均衡成立的條件為：r1>m1，u1>x1和l1>v1，n1>y1。以下我們分別從村民和村干部的角度分析這些條件為什么可以成立。

從村民的角度進行分析。在村干部默認土葬行為的前提下：村民選擇不土葬，(1)在親情方面，選擇不土葬的村民會遭受“家族”的不滿和隔閡。農村是一個特殊的社會群體，它有更多的“家族關系”，親情意識更強，由于受親情關系、鄰里關系、朋友關系的左右，死者的安葬方式不是某一個人的意愿所能決定的，而是需要一個家族共同商議并作出決定，單個人很難與整個家族相抗衡。(2)在人際交往方面，在農村小范圍的交往中，鄰里之間和朋友之間的多次相處、共事也屬于博弈，如果不按照傳統殯葬習俗，將會在有限的時間內受到鄰居和朋友等各方面的輿論壓力。(3)在經濟能力方面，村民需要繳納墓地管理費、維護費和往返墓地的車程費等。村民選擇土葬，就沒有以上支出顧慮，如果大操大辦喪事還會在村民鄰里間留下孝名。基于以上原因，得出村民選擇不土葬的直接受益m1小于選擇土葬的直接受益r1，即r1>m1。在村干部禁止村民土葬行為的前提下，如果村民不選擇土葬，同樣需要面對以上的情況，所以村民選擇不土葬的直接受益x1小于選擇土葬的直接受益u1，即u1>x1。

從村干部的角度進行分析。村民選擇土葬時，村干部禁止土葬行為，(1)會遭到當事人的不滿，甚至可能會受到當事人整個家族的不滿和反抗。在一個村一般都會有幾個有代表性的家族，他們以血緣、姓氏論親疏，占據了村內人口的絕大多數。(2)根據村民自治法的規定，村委會主任是由村民選舉產生，而不是由上級派遣，一般是每三年選舉一次，并且多數村委會主任基本是本村村民。如果村委會主任在殯葬事宜上“得罪”了村民，那么在下次換屆選舉的時候，其選票無疑會受到影響；同時在平常的工作中，也會受到村民的消極對待甚至是激烈反抗，這對于村干部來說是一件極不劃算的事情。(3)村民和村干部共同生活在一個村子里，村干部家也會碰到這種情況，這無疑限制了村干部對集體利益進行保護的積極性。所以村干部選擇禁止土葬的直接受益v1小于默認土葬行為的直接受益l1，即l1>v1。村民選擇不土葬時，村干部的默認當然是最優選擇，即n1>y1。

基于以上分析，村干部與村民之間無意中形成了一種利益相關性，所以村干部就村民土葬的問題會給予默認的態度，從而形成納什均衡。

(二)市鎮干部與農民的博弈

為什么村干部默認土葬的行為沒有受到鄉鎮或縣市干部的禁止呢？我們將村干部與村民都視為一個主體，因為村干部本身也是農民。

假設將村民與村干部看成一個參與人：農民。將市、鎮干部與在市鎮等政府部門工作的辦事人員看成另一個參與人：市鎮干部。兩個參與人(Players)就是否土葬問題的行動策略(Strategy)分別為“土葬”、“不土葬”和“默認”、“禁止”。博弈參與人的收益方面(payoff)，在市鎮干部默認土葬行為時，農民選擇土葬的收益為r2，農民選擇不土葬的收益為m2；在市鎮干部干涉、禁止農民的土葬行為時，農民選擇土葬的收益為u2，選擇不土葬的收益為x2。在農民選擇土葬時，市鎮干部采取默認的態度，其收益為l2，若市鎮村干部采取禁止農民土葬的行為，市鎮干部的收益為v2；在農民選擇不土葬時，市鎮干部默認態度的收益是n2，而選擇禁止的收益是y2。該博弈模型的收益矩陣見表2。

表2 農民與市鎮干部的博弈矩陣

現實情況的納什均衡是(土葬，默認)，該均衡成立的條件為：r2>m2，u2>x2和l2>v2，n2>y2。以下我們分別從農民和市鎮干部的角度分析這些條件為什么可以成立。

從農民的角度進行分析。在市鎮干部默認土葬行為的前提下：基于文化傳統、血緣親情和經濟能力等因素的考慮，農民一定會選擇土葬。并且，在土地所有權還屬于集體所有的情況下，土地的經營使用權歸農民，而農民對這其中的產權關系是沒有什么權屬概念的，他們只知道耕種的土地屬于他們自己，只要沒有受到嚴令禁止，就可以隨意使用土地。所以，農民選擇不土葬的直接受益m2小于選擇土葬的直接受益r2，即r2>m2。在市鎮干部禁止土葬行為的前提下：如果市鎮干部禁止農民的土葬行為，并出臺相應的懲戒措施，那么農民將會做出各種不合作的行為，例如偷埋偷葬，土葬后不留墳頭、痕跡，一年后再堆砌墳頭等。所以農民選擇不土葬的直接受益x2小于選擇土葬的直接受益u2，即u2>x2。

從市鎮干部的角度進行分析。農民選擇土葬時，市鎮干部采取禁止土葬的行為，(1)市鎮干部會受到轄區內農民的不滿和消極抵抗，就像上面提到的偷埋偷葬等非理性行為。(2)市鎮干部主要是由上級指派任命，而在市鎮等政府部門工作的辦事人員幾乎都來自于鄰近村鎮，他們與農民一樣，也面臨著相同的問題和壓力，如傳統殯葬觀念、家族觀念、道德消費和經濟能力等方面的影響。因此，在市鎮等政府部門工作的辦事人員與農民形成利益相關性，他們會采取其它的行為方式去抵抗市鎮干部的選擇，如工作消極、辦事效率低等行為。工作人員消極怠工的行為直接影響市鎮干部今后工作的開展，這是市鎮干部不愿意看到、也不希望發生的狀況。所以，市鎮干部選擇禁止土葬的直接受益v2小于默認土葬行為的直接受益l2，即l2>v2。而農民選擇不土葬時，市鎮干部的默認當然是最優選擇，即n2>y2。

基于以上原因，市鎮干部和農民都采取默認土葬的行為，則雙方的利益都得到了保障。農民可以節省公墓安置費、管理費，節省時間就近祭掃；市鎮干部可以得到轄區內農民在工作上的支持和配合，在市鎮等政府部門工作的辦事人員也可以認真工作、提高辦事效率。所以，農民和市鎮干部形成利益相關性，默認在耕地上修建墳墓，從而形成納什均衡。

四、農村土葬改革的政策建議

隨著城市化進程的加速，以及農村可持續發展意識、環保意識的不斷增強，給子孫后代留下綠水青山和盡可能多的可耕地已經成為廣大農村居民的共識。然而，農村地區盛行的土葬陋習應當如何改變呢？我們認為，應積極施行以適應社情民意為基礎，因地制宜改革殯葬、完善村級公墓建設、達到節約和保護耕地為目的的殯葬改革管理辦法。

(一)利用為主、改造為輔、因地制宜修建村級公墓

推進殯葬改革的關鍵必須先解決農村骨灰安置問題，在農村解決這一問題最直接的辦法還是修建以村為單位的公益性公墓。農村殯葬改革應緊緊抓住建設新農村的歷史性機遇，將農村殯葬用地作為農村公共福利設施納入統籌規劃范圍，在農村各地調整土地、人員、政策時將殯葬用地考慮進去。

1.考慮到農業機械化、規模化生產的需求，本著少占或不占耕地的原則，可以以村為單位建立小規模的村級公墓，實行一村一公墓一存放室的建設。也可以幾個村莊在小區域內共同建設1處公益性公墓。由于每個村莊土地肥力情況不同，人口密度、交通狀況以及村民的經濟能力均有差別，鄰近的幾個村莊可以就以上問題共同規劃1處貧瘠地或地形變化劇烈的不可建用的土地進行公墓建設。這樣，既可以解決村民骨灰安葬問題，保證村民有祭奠的場所，又可以避免對耕地的破壞，同時提高農業機械化、規模化的發展空間。另外，可以利用歷史形成的老墳崗、山地坡坎、臨近山嶺地的山區林區規劃建設墓葬區域，或利用原有自然地形從現狀出發加以局部改造修整，使之符合公墓規劃。在此基礎上，逐漸形成規模經濟和集聚效應，提高殯葬用地集約利用度，緩解殯葬用地稀缺性。通過對公益性公墓的綠化，有效修復生態，在取得環境效益的同時兼顧經濟效益。

2.對農村周邊地區經營性公墓進行集中整頓，同時對非法公墓及時取締清理，糾正違規建設公墓，零散遷移墓地，特別是實行土地承包經營制以來分散埋葬在承包地里的孤墳和家族式墓地。如果將以上墳墓集中遷入村級公墓中，可以實現墓地的集約化利用，通過整理復墾可以提高耕地利用率，加快農業機械化、規模化發展。

3.修建村級公墓時嚴禁修建大墓豪華墓，嚴格限制墳墓面積，對安葬單人或雙人骨灰的墓穴給予明確的占地標準。密集型墓地方式，可以大大提高墓地利用率，節約大片土地，這種方式既有效地解決了亂埋亂葬的問題，又滿足了農民“入土為安”的心理需求。

村級公墓作為廣大農村解決骨灰安葬問題的重要環節，對促進農村殯葬改革具有重要作用。在經濟不發達的農村地區建立村級公墓從資金上考慮可能有困難，但從長遠來看，村級公墓占地面積小，對土地的要求和維護費用較低，不僅能節省村內耕地面積還可以提高耕地的實際使用率，為今后農業機械化和規模化種植掃清障礙，而且方便祭拜和監管。

(二)以財政補貼支持農村公墓建設

政府是殯葬制度改革的責任主體，殯葬制度改革是以改善民生、追求社會效益為出發點和落腳點，從而決定了殯葬制度的公益性，因此政府部門應當積極做好公益性投入工作。殯葬制度改革的落實在很大程度上取決于一定的資金保障，各級政府對殯葬基礎設施建設務必給予足夠的重視。首先，政府加大對農村殯葬改革的財政補助和資金投入，把惠民扶貧的殯葬改革資金納入財政預算，做到專項專撥、專款專用，并設立專管機構監督管理。統一規劃建設村級公墓，并派專人管理維護，所花費用由政府部門買單。其次，農村公墓建設在資金籌措方面，應以政府財政資金投入為主，在財政投入為主的前提下，各地可以采取多種方式籌措資金，如采取“以獎代投”方式進行補貼。再次，加大各地民政部門的投資補助力度，建立殯葬制度改革投資年增長機制，讓村級公墓設施改善有穩定的資金來源。

五、結論及有待進一步研究的問題

回顧我國農村殯葬制度改革的歷程，我們看到“入土為安”的殯葬觀念在我國農村還有廣泛的群眾基礎，遺體土葬或火化后裝棺土葬的現象仍然大量存在，這不僅耗費了大量的財富，也導致耕地資源被大量占用浪費和嚴重污染。更嚴重的是，在耕地上修墳建墓與我國現行的土地制度存在嚴重的法規政策沖突。通過對殯葬政策的研究，并利用完全信息靜態博弈，我們分析了我國農村殯葬制度改革滯后、耕地上墳墓大量存在而得不到禁止的原因。我們認為，造成這一現象的根源在于村級公墓建設滯后。因此，在農村地區應積極穩妥地修建以人為本、經濟實惠、村民可以就近進行祭奠活動的村級公墓。也就是，積極施行以適應社情民意為基礎，因地制宜改革殯葬、完善村級公墓建設、達到節約和保護耕地為目的的殯葬改革管理辦法。同時，緊緊抓住建設新農村的歷史性機遇，將農村殯葬用地作為農村公共福利設施納入統籌規劃范圍，在農村各地調整土地、人員、政策時將殯葬用地考慮進去。

不過，由于農村村級公墓建設是殯葬用地節約集約利用，以及兼顧經濟效益和生態效益的過渡階段，所以如何規劃建設節約集約用地的村級公墓和相關管理體制應當是今后繼續深入探討研究的問題。

(責任編輯：欒曉平)

2016-11-16

張 溪，女，山東大學經濟研究院博士研究生。研究方向：政治經濟學。 楊 睿，女，南京農業大學經濟管理學院學生。

F014

A

1003-4145[2017]03-0096-06