農民用水協會組建困境與思考
——基于蘇中L縣的個案分析

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

灌溉用水是農業生產命脈。長期以來，中國南北地區水資源分布嚴重不均衡，即便是水資源較豐沛的南方，農田灌區水利狀況也不容樂觀，農田水利困境引起政府和相關部門高度重視。自2004年以來，中央“一號文件”中多次突出強調發展參與式灌溉管理和用水合作。在此背景之下，建設個體農戶參與合作自組織——農民用水協會勢在必行。水利部、國家發改委和民政部聯合發布《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，強調農民用水協會建設對提高農業綜合生態能力、增加農民收入，發展農村經濟、保護生態環境的重要性。2011年中央“一號文件”《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出，大力發展農民用水戶合作組織。作為植根于農村的民間組織，農民用水協會是村民自愿組建或由行政力量推動建立不以盈利為目標的社會組織。農民用水協會以“農有、農治、農享”為基本原則，以“自建、自用、自管”為建設理念，搭建節水灌溉技術示范平臺，解決長期以來農田水利工程建設與管理主體“缺位”和“錯位”等問題。根據相關統計，用水協會發展狀況參差不齊。截至2015年，全國發展農民用水合作組織共計8.34萬個，管理灌溉面積2.94億畝，僅占全國耕地灌溉面積29.7%[1]。在用水協會試點頗受肯定，全國灌區均在推進之時，蘇中某產糧大縣農民用水協會組建卻陷入困境。

二、相關研究回顧

近年來，社會各界對農村用水協會展開大量追蹤研究，包括農民用水協會概念分析、特征歸納、功能作用等相關基礎研究，但關鍵的還是農民用水協會試點推行績效分析。不同專家和學者對用水協會運行績效持不同態度。首先是建立在應然技術理性基礎之上，支持并認可農民用水協會推廣試點的研究，對于用水協會組織理性而言，組建成效與社會結構和社會主體互動密切相關。（1）從政府和協會組織關系視角支持推進農民用水協會試點。胡亮認為改革開放后，農戶集體行動能力下降，需要政府、社會和農戶多方參與水利建設，引導和鼓勵建立農民用水協會[2]。蔡晶晶認為政府與農民用水協會組織并非命令——控制關系，基層政府角色轉變應具備對內生型組織技術支持、輔導和培訓等功能[3]。（2）從協會組織定位肯定農民用水協會發展和布局。丁萬超通過分析江蘇省響水灌區農民用水協會運行經營經驗，指出用水協會在基層灌溉管理和高效節水中的主導作用[4]。徐俊英認為鄉村用水協會組建和發展可推進農田水利工程產生更大經濟、社會和生態效益[5]。（3）基于農戶參與意愿分析支持農民用水協會建設。劉寶艷、楊永紅等運用灰色層次綜合評價模型，評價西藏尼木縣農民用水協會，發現其運營效果良好，并從農戶立場出發，提出增強農民參會意識和自我約束意識，提升主體責任感，主動承擔水利工程后期維護與管理等相關措施[6]。張恒熠、胡明洋發現大部分農戶具有積極參與意愿，提高農戶文化水平、增強用水協會認知度，關注真實參與動因，對成功組建農民用水協會具有重要意義[7]。同時，通過實證研究發現用水協會改革實際效果不理想。賀雪峰等認為，農民用水協會在實踐中基本未成功發揮應有作用，用水協會制度設計可能再度陷入困境[8]。賀雪峰、郭亮研究指出，取消農業稅后，農民用水協會代替村社并不成熟，農田水利體系建設既要重視硬件建設（工程設施建設）又要重視軟件建設（機制建設）[9]。王建浩、時衛平認為現實中農民用水協會發展參差不齊，需要堅持因地制宜、循序漸進、注重協會組織結構設計原則實現長期可持續發展[10]。王亞華揭示現有政策執行模式導致用水協會在數量快速增長同時出現低效和流于形式等問題，需要堅持制度多樣性原則，避免“一刀切”[11]。蔡晶晶認為用水協會面臨科層化、缺乏激勵以及組織失效困境，但破解農民用水協會困境并非一蹴而就，可從設立專項資金，增強協會資源稟賦（市場邏輯），加強政府服務與農民主體互動（組織邏輯），提升社會資本（社會邏輯）等方面探究解決路徑[12]。

用水協會組建試點是中國政府為打破農業灌溉困局，建立節約型農業的有效嘗試。綜合當前相關研究，無論對農村用水協會試點運行持認可還是懷疑態度，一定程度上均為農民用水協會基本情況的真實反映，并存在深化研究空間：第一，既有文獻主要采用區域經驗研究方法，多數限于某一特定農業灌區、省份流域，缺乏典型個案深度研究；第二，研究區域主要集中于中西部地區分布零散、水資源匱乏區域。東南沿海被視為農業自然稟賦條件優越、水資源豐富、灌溉技術發達地區，農民用水協會是否存在同類問題，用水協會作為自組織運行模式在全國是否一致，卻鮮有研究。本文通過2016年6月和2017年6月在蘇中L縣的田野調研，構建公共事務治理分析框架，分析農村用水協會組建困境。

三、公共事務治理中農村用水差序與博弈：分析框架

傳統公共事務治理主要以公共組織為主，自1978年中國農村推行家庭聯產承包責任制后，國家逐漸把農村公共事務治理權歸還村委會，直至《憲法》確立村民自治原則，標志以政府控制權為主導的鄉村社會開始向村民自治轉變。中國農村社會經濟市場轉型，使得水利灌溉形式出現個體化演變趨勢，從計劃經濟前“大水利”到農戶個體打井灌溉等形式“小水利”，再到近幾年用水協會試點，從灌溉形式變化趨勢，可觀農村公共事務治理變遷縮影。

（一）差序格局為主要治理特征的農村用水傳統

鄉土中國社會結構及社會關系特點，如費孝通先生總結的“差序格局”，“逐漸從一個一個人推出去的，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡”[13]。差序格局以家庭血緣關系為紐帶，在以個人為中心的關系中，如同水波一樣由內及外，愈推愈遠、愈遠愈弱，人與人往往依靠情感維系交往關系。當格局中“義”與“利”混合，極易構成差序關系由深至淺的“人情”實踐[14]。水利灌溉作為重要農業生產活動，必然受到嵌入親緣和地緣的“差序格局”影響，盡管村委會遵循差序格局之下的農田灌溉用水狀態，但公私界限已模棱兩可。在灌區水資源供給不足情況下，農戶個體想獲得優先灌溉權利，村組織灌溉管理方相當程度上會根據情感關系、忠誠度，給予農戶不同照顧和支持，充分體現費孝通先生所言之傳統農村“熟人好辦事”原則。在“鄉政村治”體制下，鄉鎮政府與村委會間是一種相對松散的指導到協助關系，未明確規定指導內容和方法，存在明顯制度缺失。針對農村農田用水情況，鄉鎮政府原則上不會過多干預，給予村委會一定自治空間?？傊鶎诱灸S差序格局下的農村用水傳統。

（二）差序特征的弱化與公共事務博弈轉型

賀雪峰在費孝通“熟人社會”基礎上提出“半熟人社會”概念。在農村社會性質研究中，賀雪峰依據社會關聯度指標，界定村莊內部人與人之間正在變動的具體關系所形成的行動能力[15]。在傳統農業時期，農民流動性較弱，村莊社會關聯以血緣親疏、地緣遠近為主導維護村莊秩序。計劃經濟時代，國家行政控制力量對村莊公共事務而言為均衡性配置，且依賴計劃性制度規范。改革開放之后，國家減弱對農村干預，市場化使村莊個體效力充分發揮，也進而促使其轉型為“各自為政”的逐利個體，村民之間社會關聯減少、集體行動能力日益弱化[16]。在此背景下，鄉村社會傳統封閉性、穩定性被打破，鄉村演變成顯著急功近利的“半熟人社會”。吳重慶用“無主體熟人社會”概括“城鄉二元體系差距擴大，大量勞動力離土離鄉”造成農村空心化社會關系[17]，農村年輕勞力流出，社會系統因缺少行動主體無法運轉，加快傳統缺失和弱化[18]。綜合而言，從傳統鄉村“熟人”到“半熟人”再到“無主體熟人”社會轉型過程中，原子化鄉村社會主體性價值逐漸下降，社會成員表現出更多功利性思想和理性化計算。

鄉土社會自然屬性開始變化，差序格局也不可能一直維持原有狀態，道德約束體系破裂，利益關系逐漸滲入，互惠和利益正在成為決定關系親疏的最大砝碼[19]。傳統鄉村非正式規則逐漸淡化、具有約束功能的規則尚未形成背景下，差序格局中心出現位移，原先以血緣關系為紐帶的差序格局逐漸變得理性化和多元化[20]。鄉村稅改后，鄉村組織由于財政收入縮減，職能發揮受限，逐步淡出農田灌溉管理，農戶成為獨立農田灌溉單位。加之村一級常年水利欠賬，水利基礎設施養護不利且毀損程度較高，農民用水協會則應運而生。農村從差序格局用水傳統到關注農民用水協會的一個重要假設是：當鄉土性支持基礎逐漸弱化，而制度性支持未及時建立時，農民用水協會作為自組織，可充分發揮農戶自治能力，促進水資源可持續利用。用水協會組建需要參與主體共同商榷，不同利益主體場域內行為和決策直接影響農民用水協會組建進程。當前，在鄉土制度性支持尚未完全建立，面臨不同激勵因素，利益相關者一般會通過長期互動和行為博弈方式尋找利益均衡點，一旦利益訴求無法達成一致，鄉村自組織即面臨互動困局。

四、個案分析：L縣農民用水協會組建難產困局

L縣位于長江三角洲北翼的江蘇東南部，被譽為“據江海之會，握襟帶之藪”的魚米之鄉，該縣農業綜合生產能力、人均糧食占有量和貢獻量等項指標一直處于全國前列。L縣海岸線較長，隨著人口增多和耕地需求增加，L縣圍墾20多次，新增土地60多萬畝，為糧食生產提供充足土地資源。L縣常年受北亞熱帶海洋性季風氣候影響，降雨充沛，作為傳統農業大縣，農業用水占總用水量60%。當地農民有水種水稻，無水種小麥，可見灌溉用水對糧食生產品種變化的直接影響。L縣總人口為103.56萬人（2015年末），18歲以下9.67萬人，占9.3%；18～34歲19.31萬人，占18.6%；35～60歲44.90萬人，占43.2%；60歲以上30.08萬人，占28.9%，人口自然增長率呈負增長，老齡化指數不斷上升。

在縣水利局和地方水利站訪談時了解到，盡管該縣土地資源豐富，糧食總產穩定，河道眾多，但農田分散、農戶水利建設參與積極性不高致使水利灌溉形勢嚴峻。2004年江蘇省政府響應國務院及水利部號召，在省內推廣農村用水協會試點工作。但推行試點十余年后，L縣農村用水協會試點推進相當緩慢，組建工作陷入難產困境。

（一）利益互換中的“碎片化”

農戶作為農田水利基礎設施直接受益者，十分關注地方政府灌排工程建設。家庭聯產承包責任制解放了農村生產力，提高農民生產經營的積極性，但農戶個體土地小規?；洜I，灌溉農田零碎分散。尤其在取消農村“兩工”之后，小型農田水利工程和大中型灌區田間工程閑置破損。舒爾茨曾用“理性小農”形容只顧謀求自身利益最大化的傳統農戶[21]，不遵循互惠準則，甚至不惜犧牲集體利益。灌溉水資源作為農村公共產品，灌溉利益為農戶共同享有，但由于農民自身分散性和利己性致使各戶均想盡可能多占用水資源，水資源豐沛季節，“最后一公里”的末梢水資源浪費現象嚴重，灌溉利用效率降低；水資源匱乏季節，爭奪灌溉用水群體性事件時有發生，農戶“搭便車”行為很常見，村莊整體利益嚴重受損，最終引發“公地悲劇”。調研發現，不少農戶認為，村莊灌溉旺季排序亂、亂引渠問題遲遲得不到解決，不可避免出現矛盾沖突，最后耽誤整片農田最佳灌溉時間。村干部在水資源爭奪中依靠人脈和關系就近安撫。公共利益理論假設政府官員是利他主義者，要始終維護大多數人最大化利益，身處基層的村干部應滿足絕大多數農戶基本需求。面對農田灌溉糾紛，L縣村委會卻采取選擇性干預措施。盡管差序格局弱化，但差序氛圍依然存在，村干部憑借關系網絡調節安撫并快速平息事件，導致用水戶利益出現分立和碎片化，整體利益無法保障。

面對上級“糧食穩產、保質保量”“組建用水協會，建設糧食大縣”要求，水利站和村兩委選用“迂回”組建策略原因在于：一是基于本村種田農戶年齡結構分析。務農人口平均年齡均在50歲以上，文化水平低、小農思想較重。灌溉旺季，多數農戶截留引水，矛盾不可避免。即使組建用水協會，協會吸收的會員多是年老農民，積極性不高，自我管理效果不佳；二是農戶不信任村委會。農戶不滿村集體領導班子，村委會干部無法獲得農戶支持，導致用水協會組建進程緩慢。此外，由于農田水利灌溉設施維護費用高，對農戶而言，水利灌溉系統的維修只是想當然的“有權利、無義務”，將最終維護責任全部推脫給村集體，村兩委迫于專項資金壓力，在末級渠系養護費用投入上只降不升。

村委會與村民互動主導鄉村公共事務決策與利益分配[22]。但實際上，L縣在向各村委下達上級文件后，缺乏對用水協會試點組建有效指導。為維護自身利益，農戶通過各種信息傳播渠道得知國家鼓勵農民參與和管理用水協會，強烈要求村委會解決“灌溉難，水費貴”問題。農民不滿聲音愈加強烈。加之大部分農戶文化水平較低，對用水協會組建的意義理解不到位。

（二）委托—代理中利益制衡

盡管我國中央政府控制水治理權力，但地方各級政府仍可保留一定剩余控制權。中央政府是最終委托方，基層政府是其代理方，每一層級政府間均具有委托—代理關系，而村委會在該復雜委托代理鏈條中屬于最后一環。農民用水協會組建初衷是由農民自主參與管理，但就調研結果而言，由于受到當地條件約束，用水協會基本是上級政府委托代理附屬物，無法擺脫行政力量干預。七站八所撤銷后，水利工作站被合并到鄉鎮，農田水利灌溉具體工作由鄉鎮負責，不便于直接發動群眾參與用水協會，動員工作只能通過村委會發揮作用，使農戶從傳統灌溉方式的被動身份轉換為自主組織、自我管理的主動角色，村委會在試點組建工作中應發揮上傳下達的“中介人”作用。在科層治理體系中，作為代理方的村委會，受鄉鎮水利局部門委托，按照中央和省文件要求組建農民用水協會，村委會明知中央政府的層級委托不可違抗，但為保留最大化權益，提出對本村有利的組建條件和要求，得到滿足后才會動員農戶參與。作為委托方的水利局，受到自身權限影響，對水利站控制權有限，村委會一旦出現不作為、不擔當，就會導致組建停滯，甚至出現不可控尋租問題。用水協會成為地方政府謀求上級配套資金和資源的工具，不但無法發揮應有作用，甚至還會誤導農戶對基層政府產生不信任，加劇農戶與鄉鎮政府緊張關系。

折曉葉提出“利、權、情”秩序，利益秩序是合作者出于獲利目的結成的合作格局，以合作時支付“本錢”，如土地和資金為依據，具有強烈排他性[23]。在訪談中了解到，盡管村委領導班子支持用水協會組建試點工作，但村莊青壯年勞動力外出打工，空心化造成農田基本是由上年紀農民種植，召集會議極為困難。近年來該村委會收入拮據，盡管用水協會的出發點是惠農，可是沒有縣級以上政府配套資金輔助，難以實施。當前農田水利基礎設施管護經費由縣水利局分配，采取招標形式，并按照“縣40%+鎮30%+村30%”的標準配套資金，但是對于一些經濟薄弱村，支付30%投標費用難度較大，不具競標優勢。

（三）維穩導向的策略調整

由于農戶灌溉矛盾未能從根本上解決，長期的糾紛和上訪使得鄉鎮政府疲于應對，而忽視預防工作。壓力型維穩雖換得一時風平浪靜，但為后期矛盾爆發埋下隱患。王亞華提出“層級推動—策略響應”政策執行模式描述中央政府制定和出臺政策，基層政府策略性響應特征[24]。按照水利部等文件要求L縣需要按時組建農民用水協會，上級政府甚至兼用行政手段和經濟手段，逐級下達指令信息存在不完全性，想要不背離政策制定初衷，在高壓環境之下水利局易采取策略行為。從水利局立場出發，用水協會組建關鍵在于農戶的運作和管理，當前L縣的用水戶對水價機制、灌溉計量、水船分配了解甚少，這些工作基本由專業農灌公司和村委交涉。

五、思考與對策建議

本文通過蘇中產糧大縣L縣農民用水協會的推進解析當前農村公共事務治理過程。L縣農民用水協會組建困局主因在于農戶、村委會和水利局三者間利益不協調，即農戶與村委利益互換在“半熟人”“無主體熟人”性質的鄉村社會中，年輕勞力流出形成村莊“空心化”，行動主體缺失伴隨集體能力下降，導致村委無法將組建相關信息精確傳達到個體農戶。水利局和村委在委托—代理關系中，在惠農政策實施中尤其出現信息不對稱情況下，代理方難免出現機會主義行為，委托方無法完全信任村委而全權委托。因此，對用水協會試點組建一直持遲疑觀望態度。水利局在維穩角度上調整農戶用水問題，但在全面試點推廣階段仍遲遲不肯賦權，用水協會出現“水土不服”的一個重要原因就是，農戶集體行動能力欠缺，用水協會有效運作條件不成熟。地方政府應因地適宜地處理灌溉用水難題，充分考慮農民需求和基層社會環境，積極推進用水協會組建工作，發揮中央惠農政策作用。

（一）農民為主體的內生性合作管理

農村基礎設施建設離不開各級政府“自上而下”層級推動，基層政府過度干預及灌區單位爭權奪利，擠壓用水協會生存空間、影響農戶參與自主性。合作是自組織生存的內生要求，用水協會作為一個尚處于初級狀態的農村自組織，關鍵在于整合內生性資源，形成以農戶為主體的內生性合作管理模式。一方面，村委會以落實土地流轉政策，促進農戶群體中具有較強水利投入意愿的種糧大戶產生，同時引導村莊能人回流，開展相關技能培訓，有利于推動用水協會組建。此外，強化村委會自治組織功能，增強用水戶參與認同感；另一方面，在農村水利供給組織框架下，搭建政府與農戶合作平臺，在雙向互動基礎上，政府及相關部門建立暢通利益表達機制，引導農戶采取理性合法化途徑表達利益訴求。

（二）政府支持引導與社會資本參與結合

當地政府支持是農民用水協會組建關鍵因素，但同時也需要政府適當放權。農民用水合作組織是基層水利服務體系重要組成部分，將PPP模式引入農村水利供給領域是解決自組織難產困境的可行途徑?！蛾P于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設的實施意見》指出，加快政府和社會資本合作（PPP）模式在水利工程建設中的運用及推廣[25]。在確保村委會和農戶利益情況下，上級政府鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營，進而推進農村公共服務市場化配置，一定程度上緩解村集體財政壓力，提高村集體農村水利服務供給能力，避免資金截留?？紤]當前農戶集體行動能力弱化，縣政府和水利局等相關部門應引導多元化社會資本注入用水協會，政府作為融資擔保者可在一定程度上降低資金投入風險；設立專項資金賬戶，按照“誰投資、誰負擔、誰受益、誰承擔風險”原則，協調入股者與用水戶的利益分配。當農戶個體獨立管理用水協會條件成熟之后，市場化經營運行權可交付并轉讓給農戶個體管理。

（三）設計合理制度體系

農戶基于自身利益考量采取行動，當利益分化較大時，一些農戶會退出合作模式或搭便車[26]。用水協會參與農戶也是如此，在水協會組建之前制訂一套合理制度框架，以制度規范用水秩序。首先是優化用水制度（包括水價制定和用水量分配），根據當地用水戶支付意愿及承受能力，考慮供水單位成本補償及合理收益核算水價，水務局以及相關機構根據初始水量分配指標，按照有效灌溉面積，確定初試水權，遵循總量控制原則實行定額用水量分配，避免出現人情水，在節約灌溉原則下減少農戶水費負擔，提升灌溉效率。其次是設計合理的獎補制度，如江蘇省宿遷來龍灌區用水協會較早開展節水獎勵和“精準補貼”制度相結合的有益探索；縣水利局和財政局安排專項資金，獎勵定額內種糧節水農戶，節水積極性也得到提高。

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