黑龍江省農業轉移人口市民化研究

（東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

一、促進農業轉移人口市民化是新型城鎮化建設首要任務

（一）推進新型城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑

城鎮化發展有利于擴大內需，提高勞動生產效率，促進資源優化配置，增強經濟輻射作用，提高公共服務水平。近年來，黨中央、國務院就深入推進新型城鎮化建設及農業轉移人口市民化，作出一系列重大決策部署。2014年中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確提出發展目標：城鎮化水平和質量穩步提升，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。2016年國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出：促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是全面建成小康社會惠及更多人口的內在要求，是推進新型城鎮化建設的首要任務，是擴大內需改善民生的重要舉措。強調要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以人的城鎮化為核心，以理論創新為先導，以體制改革為動力，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地、社保等配套政策，促進經濟持續健康發展。要在“十三五”期間，加速破除城鄉區域間戶籍遷移壁壘，進一步健全配套政策體系，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1 300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。推進1億非戶籍人口在城市落戶的具體措施：一是進一步拓寬落渠道。除極少數超大城市外，全面放寬升學和參軍進城農村學生、城市長駐農業轉移人口和新生代農民工等重點人群落戶條件，省會及以下城市要全面開放高校畢業生等群體落戶限制，超大城市和特大城市分類制定落戶改革政策，大中城市要減少落戶限制。二是制定實施配套改革方案。加大對農業轉移人口市民化財政支持力度并建立動態調整機制，建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施的投資補助機制，建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，完善城市基礎設施項目與融資制度，建立進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權維護和自愿有償退出機制，確保落戶后在住房保障、基本醫療保險、養老保險、義務教育等方面與城市同待遇，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。

（二）推動新型城鎮化和農業轉移人口市民化的良性互動

全國常住人口城鎮化率不斷提高，2012年是52.57%，2013年是53.73%，2014年是54.77%，2015年是56.10%，2016年是57.35%[1]。與2012年相比，2016年常住人口城鎮化率提高4.78個百分點，年均提高1.2個百分點；城鎮常住人口增加8 116萬人，年平均增加2 029萬人。越來越多農業轉移人口通過落戶城鎮和辦理居住證享受城鎮居民待遇。2016年我國戶籍人口城鎮化率為41.2%，與常住人口城鎮化率差距為16.15個百分點，較2012年縮小1.1個百分點[2]。為提高我國戶籍人口城鎮化率，全國戶籍改革和居住證制度穩步推進，截至2017年8月，31個省區市出臺戶籍制度改革實施意見，29個省區市出臺居住證實施辦法，發放居住證4 357萬張[3]。截至2016年底，北京發放169萬張，上海發放40.6萬張，廣州發放81萬張，深圳發放171.5萬張[4]。伴隨城鎮化質量不斷提高，城鎮基礎設施建設水平明顯提高，居民生活質量改善，市民化制度性障礙逐步消除，城市包容性提高。此外，城鎮化發展模式多樣，并形成特色城鎮化建設模式，推動城鎮化建設健康發展。

二、黑龍江省新型城鎮化建設水平穩步提高，農業轉移人口市民化成果顯著

（一）制訂規劃并有序實施農業轉移人口市民化

2015年出臺的《黑龍江省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出：一是解決“龍江農民為什么進城，在什么樣的生產方式下進城”問題。切實保障農業轉移人口的農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等合法權益，現階段不得以退出農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農業轉移人口進城落戶條件。二是解決農民進城后社會保障制度銜接問題。將農業轉移人口全部納入城鎮化社會保障體系；允許季節性外出就業農民工參加城鎮居民養老保險和個體勞動者基本養老保險，自愿選擇參加醫療保險，將符合條件的農村轉移人口逐步納入社會救助保障范圍。三是增強城鎮服務功能和承載能力，重點建設一批公共服務設施。四是加快縣城和132個重點小城鎮建設，提升吸納農業轉移人口就近就地城鎮化能力，支持發展特色城鎮。五是解決棚戶區改造、森工轉型發展等重大問題。

近年來，黑龍江省城鄉基礎設施建設力度加大，大中城市輻射帶動作用增強，小城鎮建設步伐加快，探索出政府主導型、場縣共建型等城鎮化發展模式，指導大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。推進戶籍制度改革，大幅度放寬農民進城落戶和戶口遷移條件等。實施城市居住證制度，有序推進農業轉移人口市民化、城鎮化。加強城鎮基礎設施配套建設，“三供三治”項目開復工354個，投資14億元人民幣用于城市供熱管網改造；鐵路水利等重大基礎設施建設取得新突破，鐵路建設完成投資156億元，公路建設完成投資130億元，建成二級以上公路956公里，建設農村公路2 089公里，為農業轉移人口的生產、生活與出行提供極大便利[5]。

（二）出臺文件推進落實農業轉移人口市民化

一是2016年出臺《黑龍江省推動非戶籍人口在城市落戶工作方案》（以下簡稱《方案》），明確提出：“十三五”期間，全部消除城鄉間戶籍遷移障礙，進一步健全配套政策體系，到2020年，全省戶籍人口城鎮化率達到55%。（1）全面放開放寬城鎮非戶籍人口落戶限制。全面放開除哈爾濱市道里區、道外區、南崗區、香坊區等4個主城區以外和其所轄地級市城區落戶限制，有在城區落戶意愿、有穩定住所（含租賃）的非城鎮戶籍人口可申請居住地常住戶口。進一步放寬在哈爾濱市主城區落戶政策，在道里區、道外區、南崗區、香坊區等4個主城區擁有合法穩定住所并居住滿3年，且有合法穩定職業的非城鎮戶籍人口，可申請在居住地登記為常住人口。（2）促進重點群體在城鎮落戶。以農村升學學生和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷移的農業轉移人口，以及新生代農民工為重點，推進有能力在城鎮穩定生活就業的農業轉移人口舉家進城落戶。鼓勵引導靈活性、季節性進城就業農民工在城鎮穩定就業、生活和落戶。（3）全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生，留學歸國人員落戶限制。具體做法是：加大農業轉移人口市民化財政支持力度并建立動態調整機制；拓寬城市基礎設施項目建設融資渠道；建立進城落戶農民“三權”維護和自愿退出機制；將進城落戶農民納入城鎮住房保障體系；落實進城落戶農民參加城鎮基本醫療保險政策；落實進城落戶農民參加城鎮養老保險、享有最低生活保障等政策；保障進城落戶農民子女平等享受教育權利；推進居住地制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。《方案》明確提出，清理不必要入學證明與證件要求，簡化辦理手續，優化入學流程。規范進城落戶農民子女學籍管理，實行“一人一籍，籍隨人走”，做好進城落戶農民子女學籍轉接和管理，逐步實現“兩免一補”資金和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。

二是2017年發布《黑龍江省人民政府關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的意見》（以下簡稱《意見》），指出：按照黨中央、國務院推進新型城鎮化重要戰略部署，省委、省政府要求強化市、縣政府尤其是人口流入地政府主體責任，建立健全主持農業轉移人口市民化財政政策體系，將持有居住證人口納入基本公共服務保障范圍，創造條件加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，加大對吸納農業轉移人口較多地區的支持力度，促進公共服務均等化。（1）各市、縣政府要將農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女義務教育納入公共財政保障范圍，免除在公辦普通高中和中等職業學校就讀且符合條件的隨遷子女學雜費并發放國家助學金，將農業轉移人口隨遷子女全部納入接收地保障范圍，保障其平等享有受教育權利。（2）各市、縣政府要將常住人口納入城鎮基本公共衛生計生服務范圍，支持將進城農業轉移人口納入當地基層公共服務體系，支持整合城鄉居民基本醫療保險制度，建立統一籌資政策、經辦規程、信息系統，確保城鄉居民在基本醫療保險繳費標準、補助標準等方面享受同等待遇。對居住證持有人選擇參加所在地城鄉居民醫保的，各級財政按照參保城鎮居民相同標準給予補助。各市、縣要將符合條件的農業轉移人口納入本地城鎮住房保障范圍，積極推進城中村棚戶區改造，促進城中村居民市民化，將公租房保障范圍擴大到持有居住證的農業轉移人口，符合條件的進城農民可申請承租公共租賃住房或申請住房租賃補貼。省級財政在安排保障性住房專項資金時，對吸納農業轉移人口較多的地區給予適當支持。要多渠道籌集資金，支持進城落戶農民在城鎮居住、創業、投資。

三是2017年出臺《黑龍江省公安廳關于推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確要求：（1）放寬哈爾濱市主城區落戶限制。在哈爾濱市道里、道外、南崗、香坊等4個主城區有合法產權住房，即可申請落戶。有合法穩定住所但無房屋產權證的，居住3年以上且有合法穩定就業的非戶籍人口可在居住地申請落戶。促進重點人群落戶：放開普通大中專院校學生落戶限制，自2017年9月1日起，省內普通大中專院校錄取學生，可依據本人意愿，將戶口遷至學校所在地派出所集體戶口。戶口已落在集體戶口的在校生，在學校所在地有合法固定住房，可在市內戶口遷移，將戶口遷至房屋所在地；原籍為省內戶籍學生，入學期間可依據本人意愿將戶口遷回原籍。畢業生可將戶口遷回原籍或工作地市區用人單位集體戶口或負責其檔案托管的人才交流服務中心集體戶口。（2）放開引進人才落戶限制。自愿到黑龍江省工作的中專以上畢業生、技術工人、留學歸國人員等，提供省、市、區組織或人力資源和社會勞動保障部門落戶介紹信或省、市、區人力資源和社會勞動保障部門出具的調轉、考錄、招錄審批表及接收單位證明，可為本人、配偶、雙方父母和未成年子女辦理落戶。有合法產權住房時落房屋所在地，無住房則落用人單位集體戶口。（3）放寬設立單位集體戶口條件。凡單位辦公場所擁有自身產權的用人單位(用人單位是指在本市市區依法注冊、具有獨立法人資格、依法參加本市社會保險并繳費的企業單位、事業單位、非企業單位和其他組織)，提供單位辦公場所產權證明、依法注冊證照等申請材料，均可設立單位集體戶口。

（三）黑龍江省農業轉移人口市民化工作成果

調研數據顯示，從2010年至2016年間，農業轉移戶數、人口和勞動力總體呈上升趨勢（見表1）；農業轉移人口常年轉移占絕大部分（見表2），主要轉移方向為縣城及鄉鎮（見表3），地域分布主要聚集在縣外省內或省外國內（見表4）。2016年黑龍江省政府工作報告指出：“十二五”時期，黑龍江省推進新型城鎮化建設，常住人口城鎮化率達58.8%，較“十一五”提高3.1個百分點。2017年黑龍江省政府工作報告指出：全省創業農民達103.5萬人，城鎮新增就業62.9萬人。2017年全省新增落戶城鎮非戶籍人口10萬人。農業轉移人口呈上升趨勢，農業轉移人口市民化有序推進。

表1 農業轉移勞動力轉移情況

表2 農業轉移勞動力時間分布 單位：萬人

表3 農業轉移勞動力城鎮分布 單位：萬人

表4 農業轉移勞動力地域分布 單位：萬人

三、黑龍江省農業轉移人口市民化影響因素分析

黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾[6]，而最大的不平衡是城市和鄉村發展不平衡，最大的不充分是農業發展不充分。

（一）傳統觀念阻礙農業轉移人口市民化規模擴大

傳統觀念和現有體制影響農業轉移人口市民化進程及農業轉移人口選擇。中國農民自古安土重遷、日出而耕、日落而息，傳統鄉土觀念影響較深。加之黑龍江省農業資源豐富，人均經營耕地較多，許多農民溫飽即安，追求穩定感、安全感，不愿舉家搬遷、遠離故土。

（二）新型城鎮化建設滯后影響農業轉移人口市民化速度

在農業轉移人口市民化過程中，黑龍江省城鎮化建設滯后，中等城市、小城鎮缺乏工業化拉動和人口規模支持，城鎮化支持政策雖出臺較早，但缺少與農業轉移人口聯動機制，城鎮化拉動作用未得到有效發揮。一方面城鎮規模較小，結構分散，缺少產業支撐，在市場有效需求不足和經濟結構調整遲緩背景下，城鎮非農經濟增長緩慢，規模發展受限，農村轉移人口勞動力需求不足。另一方面，受東北老工業基地改造影響，城鎮化建設功能單一，城市社會事業、基礎設施建設、公共服務投資不足，缺少對農業轉移人口吸引力。此外，城鄉分割的二元經濟結構，使農民在就業、住房、勞保、教育、福利等方面與市民存在明顯差距，阻礙城鎮化水平和農業人口轉移，影響農業轉移人口市民化規模擴張和不同城鎮間的合理配置。一些地方在就業、教育醫療等方面受“先城鎮，后農村”“先本地，后外地”等觀念影響，加之農民自身素質、認識、組織等原因，只能成為社會資源分配的被動接受者，較高轉移成本（住房、就業、教育、醫療）挫傷了農業轉移人口市民化積極性。

（三）農業轉移人口素質偏低制約市民化程度和層次

由表5可見，黑龍江省農業轉移人口中，小學、初中文化程度者始終占較大比例。而農村勞動力素質與農業轉移人口文化程度密切相關。勞動力素質越高，就業崗位選擇較多，適應崗位能力越強，素質偏低制約農業轉移人口市民化規模、層次和進程。因農村勞動力總體素質較低，增加了非農產業就業難度，難以適應新時代建設現代化新龍江的發展要求，影響農業轉移人口市民化程度和層次。

表5 農業轉移勞動力文化結構人數分布 單位：萬人

（四）有限信息和組織保障延緩農業轉移人口市民化進程

黑龍江省出臺了推進新型城鎮化建設和解決非城市戶籍落戶城市限制政策，但因宣傳力度、解讀及動員不足，未形成自覺有序的人口流動秩序。目前，黑龍江省農村勞動力市場化程度較低，缺乏有效需求信息、組織指導和信息服務。中介組織不規范，農業人口轉移大多為個體自發行為，主要依靠農村勞務經紀人、勞務工頭、親朋鄉友，基本處于自然流動狀態。農民產業轉移存在不同程度無組織、無秩序、無保障狀態，導致轉移人口合法權益無法得到認同和保護，限制農業轉移人口市民化進程。

四、推進黑龍江省農業轉移人口市民化的政策建議

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”黑龍江省積極貫徹黨的十九大精神，中共黑龍江省委十二屆二次會議通過《中共黑龍江省委關于深入學習貫徹黨的十九大精神，奮力踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的決定》指出：要充分認清中國特色社會主義進入新時代的政治論斷，準確把握現代化新龍江建設時代特征。新型城鎮化建設和農業轉移人口市民化是現代化龍江建設組成部分，按照黑龍江省委十二屆二次會議精神，以新的精神狀態和奮斗姿態不斷推動龍江現代化建設，新型城鎮化建設和農業轉移人口市民化工作必將進入新階段。

（一）貫徹落實農業轉移人口市民化政策

黨的十八大以來，黑龍江省委、省政府為深入推進新型城鎮化建設，積極引導農業轉移人口市民化，出臺《黑龍江新型城鎮化規劃》《黑龍江省推動非戶籍人口在城市落戶工作方案》《黑龍江省人民政府關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》《黑龍江省公安廳關于推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》等，是黑龍江省新型城鎮化建設的支撐，是推動農業轉移人口市民化的政策引導。

農業轉移人口市民化政策在特定社會背景和環境下實施，良好政策執行環境能夠保證農業轉移人口市民化的執行效果。一方面，政府和媒體需要加強農業轉移人口市民化的正面宣傳和有效引導，促進農業轉移人口與城市居民良性互動，增強群體間信任。另一方面，借助中國傳統社會關系對推進農業轉移人口市民化的重要作用，形成“親幫親，友幫友，同鄉幫同鄉”良好氛圍。

（二）建設現代化經濟體系，提高新型城鎮化建設水平

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長轉向高質量發展，處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是我國經濟發展的戰略目標。實施鄉村振興戰略意義重大，充分體現以習近平同志為核心的黨中央對解決農業、農村、農民問題的高度重視。

新型城鎮化道路不僅是推動農業人口轉移為非農業人口的過程，也是完善功能和設施，生產方式與生活方式、消費觀念向農村滲透、推廣的過程。新型城鎮化是聯系城市和農村的橋梁與紐帶，是實現現代化、提高工業化水平的基礎和載體。“離土不離鄉”和“離鄉不離土”觀念和轉移方式，只能是一定時期農村勞動力轉移的過渡方式，大部分農村勞動力最終要實現“離土又離鄉”的徹底轉移，融入城市生產和生活。黨的十九大報告指出，建設現代化經濟體系，必須實施鄉村振興戰略，產業化是新型城鎮化的依托，城鎮化是工業化、現代化發展結果。黑龍江要大力推進新型城鎮化建設水平，一方面要鼓勵、支持鄉鎮企業向小城鎮集中，使小城鎮建設和鄉鎮企業協同發展，培植小城鎮支柱產業，使農村勞動力向城鎮轉移有業可就，帶動農業轉移人口由分散走向集中，并形成一定規模。另一方面，加強新型城鎮化基礎設施建設，建設一批加工、旅游、商貿、農墾、森工、口岸等特色小城鎮群體，提高接納農業轉移人口能力。

（三）大力發展第三產業，拓寬農業轉移人口就業渠道

第三產業具有勞動密集程度高、吸納勞動力能力強，對勞動力素質要求彈性較大的特征，兼容高低素質勞動力就業能力的優勢。黑龍江省第三產業與南方省份相比發展較滯后，總量小，專業化、社會化水平低，主要集中在傳統、低水平交通運輸業和商業飲食服務業，第三產業中的科技服務、技術信息、金融保險業等，吸納勞動力潛力很大，但是發展嚴重不足。黑龍江省應大力發展第三產業，以交通運輸、郵電通訊、金融保險、信息服務、技術服務為重點，同時注重完善和發育資本市場、技術勞動以及企業產權交易等生產要素市場，逐步建立體系完備、功能齊全、布局合理的經濟體系。此外，黑龍江省應利用特色產業，如觀光農業、冬季冰雪旅游、城郊餐飲等，拓寬農業轉移人口就業渠道。

（四）創造農業轉移人口市民化良好環境

一是建立信息服務制度。各級政府和部門建立農業產業轉移服務站，廣泛收集和發布勞務信息，大力發展和完善就業中介組織，建立中介組織、企業用工單位和有關部門長期穩定合作關系。通過信息網站傳遞就業信息和農業轉移人口市民化有關政策，及時掌握農民產業轉移動態，為農民和用工單位筑起溝通橋梁，做好供需對接。二是建立城鄉勞動力平等就業制度。讓有意愿、有能力的農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民[7]。取消農民產業轉移限制，農民憑借身份證和勞動力檔案即可進城務工，在求職、面試、招聘、錄用等方面對農村勞動力一視同仁，讓農民享受與市民同等就業待遇。三是積極開放戶籍制度。變“城鄉分治”“城鄉兩制”的戶籍制度為城鄉統一、一視同仁的人口管理制度[8]。黑龍江省公安廳出臺《關于推動戶籍人口在城市落戶的實施意見》，積極放開戶籍制度，將具有合法穩定住所作為在市區落戶唯一條件，取消其他附加條件限制。全省除哈爾濱市主城區外的全部市區實現在經常居住地登記戶口，徹底消除城鄉戶籍間遷移障礙。四是建立社會保障制度。逐步建立健全社會保障制度，興辦養老、醫療、救濟、教育、保險等保障產業，使農民社會保障由依靠土地逐步轉向依靠社會和制度保障。

［1］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社,2017：35.

［2］IUD領導決策數據分析中心.大國與大城：中國百萬人口以上城市已達147個[J].領導決策信息,2017(29)：30-31.

［3］新華網.居住證制度全覆蓋將于年內實現[EB/OL].[2017-11-20].http：//www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2017-08/07/c_1121441469.htm.

［4］王昊魁.2016年全國共發放居住證2890余萬張[N].光明日報,2017-2-15(7).

［5］人民網.黑龍江省城鎮化率提高0.63個百分點[OB/OL].[2017-11-20].http：//hlj.people.com.cn/n/2015/0127/c22002423695265.html.

［6］習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報,2017-10-18(1).

［7］趙繼穎,曹玉昆,王永欣.有序推進農業轉移人口市民化的制度安排[J].科學社會主義,2014(2)：114-117.

［8］吳玲,曹海英.影響農民工城市適應的因素與策略構建[J].東北農業大學學報（社會科學版）,2011(6)：55-59.