新型城鎮化進程中城市職業培訓供給側改革探析

陳桂梅

【摘 要】新型城鎮化建設已步入質量提升的關鍵環節，大力發展城市職業培訓，推進人的城鎮化和農民的市民化是實現有質量的城鎮化的主要路徑。以無錫市為例，從城市職業培訓需求分析入手，指出職業培訓供給短板，并從職業培訓供給能力、培訓模式，探索城鄉勞動力市場測量體系建立、資源優化管理等四個方面，提出相應的策略建議。

【關鍵詞】新型城鎮化；職業培訓；供給側改革

【中圖分類號】G71 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）02-0058-05

城鎮化是我國現代化建設的必由之路，新型城鎮化是拉動社會內需的最大潛力，這將進一步引領我國新一輪的經濟增長和社會結構調整與轉型。中國已開始步入以提高城鎮化質量為核心的新型城鎮化時代。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“我國城鎮化發展由速度型向質量型轉型勢在必行。”高標準、高質量地推進各地區城鎮化建設已成為社會發展的重要任務，尤其是人的城鎮化、農民的市民化在質量提升過程中的緊迫性顯得尤為突出。而職業培訓在開發人力資源、釋放勞動力、技術等供給側要素活力等方面承擔著主要的角色任務和功能，是加快勞動力轉移、提高農民工就業創業能力和職業素質、推進有質量的城鎮化的重要路徑和舉措。

一、新城鎮化建設中的職業培訓需求分析——以無錫為例

新古典增長理論認為，經濟增長長久的動力依賴資本、人力和技術的進步，而人力資本不僅包括勞動力人數，還包括勞動力人群的年齡結構、性別結構、受教育情況和技能水平等多種因素。因此，要推進職業培訓供給側結構性改革，依據區域經濟社會發展條件、城鎮化建設基礎和職業培訓市場運作現狀，分析城市人力資本受教育、技能供給情況是必要前提。

1無錫地區新型城鎮化建設現狀分析

地處長三角區域中心的城市——無錫，經歷上世紀八十年代的農村工業化、九十年代的農村城鎮化，到二十一世紀的城鄉統籌發展的新型城鎮化建設三個階段，目前已基本形成了以市區為主體，江陰、宜興為“兩翼”的“一體兩翼”并逐步向周邊地區延伸、輻射的城鄉一體化發展的“無錫城鎮化模式”。統計截止2014年，無錫市市域城鎮化水平達到城鎮化率74.47%，其基礎和條件高于全國平均水平20個百分點左右，已接近發達國家近80%的平均水平。[1]

但是，與全省和全國大部分地區新型城鎮化建設一樣，無錫也面臨著城鎮化建設速度上去了之后，提升城鎮建設的質量，尤其是人的素質提升的問題。2013年，《中國城鎮化質量報告》對中國286個地級以上城市城鎮化質量狀況進行系統的綜合評價研究和質量排名，其中無錫市城鎮化質量排名前20位。[2]

如何實現一個“升級版”的城鎮化成為無錫下一階段迫切需要解決的任務。

2勞動力在經濟增長中的貢獻度分析

據統計，無錫改革開放三十幾年來經濟增長的動力主要依靠資本投入，其對經濟增長的貢獻率達到86.8%，而廣義技術進步所帶動的經濟增長的貢獻率僅達9.5%，而全社會從業人員對經濟增長帶動作用的貢獻率僅為3.7%，這與從業人員數三十年來增長緩慢不無關系。但從20世紀90年代以來，物資資本投入的貢獻度比逐步下降，人力資本貢獻度逐步上升，雖然人力資本貢獻中勞動力數量增長貢獻仍占主導，但是勞動力質量貢獻度也明顯增強。從2005—2008年情況看，物資資本的投入仍是經濟增長主要動力，但其貢獻度份額下降在50%以下，人力資本質量貢獻度超過30%。從無錫三產業勞動力受教育情況來看，第三產業總體水平好于第二產業，第三產業從業人員增速明顯快于第二產業，第二產業從業人員學歷構成以初中及以下占主導，第三產業從業人員學歷構成以高中學歷占主導。平均受教育年限三產高于二產。[3]

在“十二五”期間，無錫純資本和勞動力投入對經濟增長的貢獻在逐步弱化，而包括技術創新、體制制度創新、人力素質提升、結構優化等因素在內的技術進步的拉動作用則日益增強。

3勞動力的職業培訓需求分析

加強職業技術培訓是落實科學發展觀、實現區域經濟增長方式根本轉變、產業升級轉型的必然要求， 也是加快新型工業化、城鎮化建設，根本上解決“三農”問題的必然要求。作為區域新型城鎮化建設的樣板城市，無錫的職業培訓雖然任重道遠，但是培訓對象應有所側重。根據《2014年無錫市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，無錫市3—6歲幼兒入園率達到99%，初中畢業生升學率達99.9%，高中階段毛入學率連續多年已達到100%，中職學生從2012年秋季開始實現了免學費。根據無錫市2015年第一季度人力資源市場供應狀況分析，無錫市失業人員占到43.73%，外埠人員占34.85%，無錫農村人員和在業人員分別占求職總數的11.04%和8.11%，在學人員和退休人員分別占1.91%和0.35%（如圖1）。

從用人需求看（如圖2），48.01%的用人需求對技術等級和專業技術職務有要求，其中27.8%的用人需求對技術等級有明確要求，20.2%的用人需求對專業技術職務有要求，從供求狀況對比看，各技術等級或專業技術職務的求人倍率均大于1。

所以，無錫社會職業培訓的主體部分并不是接受基礎教育階段的學生，而是城鄉就業困難人員、高校畢業生、產業轉型轉崗人員三類就業群體。尤其隨著科技進步不斷加快，區域經濟競爭不斷加強，對畢業者、在業者和失業者進行各級各類職業技術培訓是無錫提高城鎮化建設質量和公共服務保障水平的關鍵。

基于此，為提高無錫勞動力人口素質和城市文明素養，《無錫市城市現代化和城鄉發展一體化規劃》提出到2020年，“全市高技能人才總量達到36萬人以上，全市從業人員繼續教育年參與率到80%以上，城鄉居民社區教育活動年參與率達70%以上。無錫市城鎮失業人員、進城務工人員、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率將達100%的目標”。[4]

二、城市職業培訓供給側的短板

幫助在職人員、城鎮新成長的失業青年、失地農民及需要轉移的農村勞動力進行行業指導與技術業務培訓， 是提高城市公共服務水平和質量， 有效促進就業和再就業的必然路徑。無錫對職業培訓非常重視， 在長期實踐中培育和發展了較為完善的政府推動與社會支持相結合的勞動力職業培訓體系。但是隨著新型城鎮化的深入發展，職業培訓供給體系也呈現出一些瓶頸問題需要進一步解決，主要表現為：

1職業培訓還不能滿足城鄉經濟社會發展一體化對技能人才的需求

實用技能人才大致可以分為管理型人才、生產型人才、經營型人才、擁有專業技術職稱或一定專業技術證書的能工巧匠、具有特殊專業技能的人才。數量大、素質高、結構合理的現代化技能人才培養仍是職業培訓中的緊迫任務。

截至2013年末，無錫市人力資源總數246.38萬人，占全市戶籍人口的51.07%，其中人力資源中就業人數225.37萬人，占91.47%；未就業人數21.01萬人，占8.53%。其中，城鎮就業人數比例91.61%，鄉村就業人數比例91.31%，城鎮略高于鄉村市區。市區初中及以下學歷人數較少，且受過高等教育的人力資源占到三成以上；鄉村人口比重較大，初中及以下學歷者占六成以上，僅有一成左右的人力資源接受過高等教育，[5]雖然大多數農民具有職業技能培訓的需求和欲望，但是接受過各類培訓并擁有勞動部門頒發的就業技能資格證書的人數很少，這顯然是與產業轉型升級對技能型人才的市場需求不相適應的，也不利于農村剩余勞動力的根本性轉移。

2缺乏覆蓋面廣的、高質量的職業技術培訓

雖然無錫市政府出臺了各項推動城鄉一體的職業技能培訓普惠政策，引導和支持行業企業、社會力量等市場各類主體參與技能培訓，并取得了一定的實效。但是培訓質量相對不高、覆蓋面不廣的現象還是存在的。其主要原因是職業培訓的專業技術內容與經濟發展、技術進步有所脫節，培訓的課程基本上是服務于高校畢業生及畢業學年高校在校生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生、退役士兵、外來勞動者、農村適齡勞動力、產業急需的技能人才等各類勞動者的第一次就業。面向全體勞動者的終身職業培訓體系還有待于進一步健全和完善。缺少有力的對培訓機構、學校或企業進行綜合職業培訓評價或監管的質量保障體系，高質量的培訓課程較少，各類培訓活動的實踐操作性不明顯，有的職業培訓時間過短或過于集中，長期效果不明顯，不能滿足受訓者的持續性需求。

3職業教育中以學歷教育為主，職業培訓比例低

廣義的職業教育包含學校職業技術教育和職業培訓，無錫職業教育的主要承擔者是以學歷教育為主的學校。目前無錫共有職業院校44所，在校生突破21萬人。無論是技工學校、中等職業學校還是高等職業學院，培養潛在勞動力、實現一次就業是其重要任務。2014年無錫設立市級高技能人才培訓基地57家、職業培訓定點機構82家、職業技能鑒定機構37家、技工院校14所、民辦職業培訓機構38家，全市年鑒定量達10萬人次，[6]雖然初步形成了覆蓋全市的四級職業技能培訓網絡，但是要實現全市每年新增技能人才6萬人的戰略目標，[7]使城鄉勞動者在職業生涯的不同階段都能獲得相應的職業教育發展，還有一定的現實差距。以企業行業為主體，正規職業教育為基礎的技能人才培養和發展體系沒有形成，尤其是職后教育不足，非正規職業教育體系缺乏應變的靈活機制，離城鄉居民終身學習體系還有較大差距。

4職業培訓的市場化運作程度不夠高

無錫政府在搭建職業培訓平臺，開放職業培訓市場，整治“三農”問題，緩解就業結構性矛盾，解決農村剩余勞動力過多等方面發揮了重大的行政引導作用。但是在政府功能定位、投融資手段、培訓體制機制、培訓機構或基地、培訓對象類別管理、培訓技術、培訓課程、招工用工新機制等方面還沒有形成一個具有針對性的可操作的市場運作體系，對各類培訓機構、產業基地、工業園區中企業機構參與技能培訓的目標、程度和范圍缺少統一、規范的秩序化管理，與培訓市場相關的公共信息服務制度沒有形成相對完善的體系。

另外，同樣承擔培訓任務的學校職業教育沒有完全面向市場需求和產業發展，學校與企業沒有建立真正的合作伙伴關系，企業和員工的多層次的培訓需求沒有更好地得到滿足，造成一線勞動者的繼續教育削弱，勞動市場供需錯位。

三、區域城市職業培訓供給側改革路徑建議

作為區域城市的職業教育發展，雖然在培育持續增長的動力方面遭遇著各種瓶頸問題，但是尋找主戰場、迎難而上仍是社會改革的應有姿態。

1增強職業培訓公共服務的供給能力

城市職業培訓公共服務作為一個獨立而自成體系的系統工程，包含培訓崗位需求、培訓內容設置、培訓師資建設、設備設施條件、培訓評估或評價、培訓網絡平臺搭建、培訓經費籌措、就業目標實現和產業轉型升級等各方面，而每一方面又涉及各種利益主體相關者。城鄉一體化建設過程中，要提供完善的職業培訓公共服務，必須在政府部門的宏觀協調下讓學校、培訓機構、企業、社會組織和社會公民等眾多主體都參與其中，構建相對穩定的職業培訓公共服務治理框架，并從各個涉及培訓工作相扣的環節，采取相應的能力建設，從而整體推進職業培訓公共服務目標的實現。以職業技能鑒定基礎能力為例，職業技能鑒定是職業培訓過程中的評價環節，根據市場需求和產業結構調整要求，不斷開發圍繞新產業、新業態、新技術和新模式的職業培訓標準，以及開展職業（工種）鑒定標準實施能力的考核認證是這一環節的關鍵任務。因此區域城市要夯實職業技能鑒定的基礎能力，必須強化職業技能鑒定機構的規范化管理以及鑒定環境的建設，并在有序擴大社會化職業技能鑒定范圍的同時，制定企業版、行業版、國際版的職業標準，通過優化鑒定工作流程，提高職業技能鑒定質量。

2雙管齊下，探索現代學徒制和企業新型學徒制

關于學徒制試點建設，我國政府部門分別發布了兩個文件：一是2015年8月人社部、財政部共同印發的《關于開展企業新型學徒制試點工作的通知》（人社廳發〔2015〕127號）；另一是2014年8月25日教育部印發的《關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成[2014]9號）。兩個文件都對實施學徒制做了內涵解釋和政策指引，其中企業新型學徒制是指，企業與技工院校、職業培訓機構、企業培訓中心等教育培訓機構采取企校雙師帶徒、工學交替培養、脫產或半脫產培訓等方式共同培養新型學徒的培訓模式。其主要特點是“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”。采用該模式的主要意義在于其能夠引導企業建立技能人才工作新機制，完善培訓政策措施和培訓服務體系，加快企業青年技能人才（學徒培訓工）的培養。教育部文件中現代學徒制是以職業院校為主體，面向職業院校學生，是學校與企業合作以師帶徒強化實踐教學的人才培養模式，采用該模式的主要意義是能夠提高職業院校辦學質量，加快高素質、技能型專門人才（學徒培訓生）的培養。這兩種模式是我國同一制度框架下的探索和創新，其最終目的都是為了提高各級各類人才的培養質量，提高廣大勞動者技術、技能水平和職業素養，二者可以共同推行、取長補短。[8]

無論是全日制學生還是學徒制員工這兩種學徒形式都是針對正式學徒而言，因其實施主旨的共性決定，不論學習制度上有何差別，二者專業課程體系的設置都應相同。所以各區域城市大力推廣現代學徒制的建設的同時，必須將學校教育和培訓整合起來，圍繞學徒等級、學徒專業建立相應統一的課程體系及職業資格標準。如汽車維修專業的中級工這一職業資格，無論是學生還是學徒，都應完成由企業、學校或培訓機構共同開發的資格證書所需要能力測試、知識測試、職業素養訓練等課程。只有在統一的課程體系下，接受正規系統培訓的勞動力或者學徒，才能面臨真實的工作情境，在彈性的學習時間內靈活地設計職業發展規劃，從而形成持續的學習發展。

3建立城鄉勞動力市場測量制度與體系

勞動力市場測量是判斷和衡量區域城市勞動力市場狀況以制定經濟政策的必要依據，它涵蓋了經濟活動中人口、就業、失業和勞動參與的分布情況，也是全面勾畫或設計城鄉發展目標的前提。對勞動力市場的測量包含城鎮正規部門和非正規部門勞動者就業或收入情況兩大部分的統計。正規部門勞動力參與與發展的統計狀況相對容易統計，但是非正規部門的勞動力市場的真實狀況的統計很難得到準確反映，尤其是經濟結構調整或者新型城鎮化建設過程中，下崗職工、失業農民工或者農村剩余勞動力的就業狀況很難做到全面性的統計。因此發揮地方政府指導宏觀調控作用和市場在高技能人才資源開發與配置中的基礎性作用，從區域城市層面建立全覆蓋的城鄉勞動力調查制度和測量體系是必須的。

首先人力資源開發與保障等部門要完善信息采集的覆蓋面，特別要重視新型城鎮化建設過程中，城鄉區域、各產業、各行業、不同崗位、不同性質的用戶，在發展需求和層次、現有知識和能力結構等方面的需求信息；其次是運用現代信息技術手段準確處理信息，并進行動態預測和分析，尤其是對非正規部門人力資源變化趨勢進行研究和分析，并形成動態的中期或較長期的勞動力市場變化報告定期發布制度，隨時面向社會發布市場對勞動力規模、層次、知識、能力等的基本需求和勞動力的市場流向。

4優化資源管理，促進職業培訓的結構性改革

職業培訓是面向全體勞動者、以技能培養為核心的基本培訓制度。促進職業培訓在新常態下進行結構改革、實現新發展是當前提高勞動者素質和文明程度的主要任務。這意味著職業培訓在矯正以前過多依靠資源投入和配置的同時，要側重培訓產出和服務滿足，促進實現更高質量的就業。

因此，在地方政府層面，首先要整合區域城市和農村職業教育資源，盤點職業培訓發展所具有的基礎條件和能力；其次將培訓的項目和內容進行分門別類的管理，并依據勞動力市場和產業發展需求進行及時的調整和規范，如將教育培訓活動劃分為成人基礎教育培訓、學歷課程培訓、學徒類培訓、工作相關培訓、個人發展培訓（興趣、愛好等非工作相關內容）等類別，然后將受培訓對象按就業能力劃分為初次求職者、自愿職業轉換者、重點幫助對象（如長期失業人員、困難群體、因經濟結構調整的失業群體、農村富裕勞動力等），向他們提供相應的職業咨詢、職業培訓、社會幫助等方面的匹配服務。并按照通用技能和補充發展性技能幫助勞動力提高教育培訓水平，同時也要將作為社會公民的生存教育和地位教育貫穿其中，逐步提高城鄉勞動者終身參與社會職業培訓的意識。最后要依據當地信息技術水平，建立現代化的有質量測試和保障的勞動力信息網絡系統， 依靠公司、社會實體組織、學校、政府機構等各種官方或者非官方組織創建遠程教育站點，推進勞動力市場的一體化、信息化建設，突出個性化服務，實現培訓、就業和終身教育的統一。

【參考文獻】

[1]江山，高瓊玲.城鎮化無錫打造“升級版”[N/OL].無錫日報，（2013-05-06）[2016-06-11].http：//www.wxrb.com/node/news_wuxi/2013-5-6/H2CAA75DJ439497.html.

[2]李鳳桃，趙明月，張偉.中國286個地級以上城市城鎮化質量大排名[EB/OL].中國經濟周刊.（2013-03-01）[2016-06-05].http：//china.huanqiu.com/hot/2013-03/3723083.html.

[3]無錫市統計學會課題組.無錫“十三五”發展動力研究[EB/OL].（2016-03-31）[2016-06-11].http：//www.wxskw.com/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=643.

[4]無錫市政府.無錫市城市現代化和城鄉發展一體化規劃（2014—2020年）（錫委發〔2015〕54號）[Z].

[5][7]無錫市政府.關于加強技能人才隊伍建設促進產業轉型升級的實施意見（錫政發〔2015〕339號）[Z].

[6]江蘇省人民政府.2014年底無錫市技能人才總量達68.12萬人[EB/OL].（2015-08-06）[2016-05-27].http：//www.jiangsu.gov.cn/gzdt/201508/t20150806_397246.html.

[8]本刊編輯部.人社部職業能力建設司負責人就開展企業新型學徒制試點工作答記者問[J].中國培訓，2015（13）：6—7.