云南省珍稀動植物遺傳基因保護管理制度研究

摘 要 云南享有“動物王國”、“植物王國”的美譽，動植物種類繁多，生物多樣性極為豐富。其中有許多的珍稀動植物品種，這些珍稀動植物的生存和發展隨著經濟發展、環境破壞、外來物種入侵等因素而受到了嚴重挑戰，珍稀物種的現狀令人堪憂，這些珍稀動植物的遺傳基本保護也被重視起來。遺傳基因的保護能更好的好湖野生動植物發展，也能避免珍稀動植物品種滅絕的悲劇。本文主要探討從行政管理方式入手，行政機關通過行政管理的手段從源頭上解決珍稀動植物遺傳基因的保護問題，從而使珍稀動植物保護實施階段更加簡便、有效。

關鍵詞 珍稀動植物 遺傳基因 行政管理 行政機關

基金項目：課題來源：教育部人文社科項目 （14YJC820037） 協商民主視野下現代農業發展中的自然資源利用與保護機制研究；課題來源：云南省人培項目 （KKSY201424078） 協商民主視野下我國農村水資源集體利用的機制研究。

作者簡介：字鴻，昆明理工大學法學院環境與資源保護法學在讀研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.230

一、云南省珍稀動植物遺傳基因保護狀況

云南省貴為“動物王國”、“植物王國”，以豐富的物種資源和生態系統聞名于世，在世界生物多樣性保護中占據重要地位。云南是我國特有屬種分布最多的省份之一，云南擁有1836種脊椎動物，占全國脊椎動物總數3317種的55.35%；云南省有180種被子植物，其中有20種被子植物為云南省所特有屬，僅此于馬來西亞和越南。如樺蓋木，全球僅西疇縣小橋溝有七株；還有云南省獨有的藥囊花等。根據調查得知，云南省的各種類群物種種數均接近或者超過全國的一半以上。其中的已知高等植物有426科2592屬1700多種。當前，云南省珍稀動植物遺傳基因的現狀有以下幾個特征：

（一）生物多樣性脆弱

云南省擁有擁有復雜的地形和多樣的氣候，使得云南擁有各種各個氣候帶上生長的動植物，但就是因為復雜的地形條件和氣候條件使得種群稀、數量少，分布區域較小，生態的適應能力較低，尤其是對于外界的干擾非常的敏感，生物多樣性更容易受到自然和人為的破壞，極為脆弱。特別是在邊境地區，中緬、中越邊境，這里交通不便，經濟發展落后，秩序混亂，大量的野生動植物被販賣，或是野生動植物的棲息地被大肆的破壞，造成了地區的生物多樣性被破壞，秩序被打亂。

（二）環境破壞縮小珍稀物種生存范圍

改革開放之后，國家大力提倡發展經濟，然而經濟的發展會伴隨著這污染和破壞，尤其是在云南的邊境地區就更是如此。野生動植物的棲息地被地表開發、礦產開采、農業耕地和工業污染等方式不斷影響、破壞。環境污染和破壞是直接威脅珍惜野生動植物生存的一大原因，迫使珍稀動植物的生存空間被不斷壓縮，甚至威脅物種的生存。

（三）珍惜動植物販賣嚴重

在邊境地區最為嚴重的莫過于對珍惜野生動植物的捕殺和食用，這一現象長期存在，且屢禁不止，對地區生態環境破壞極其嚴重，有損地區的形象。例如：中緬邊境的野生植物販賣嚴重，紅豆杉、榧木、檀木、紅椿等都是名貴的國家一二級珍惜保護植物；其次是野生動物販賣和食用，在中越邊境，獼猴、麂子、白鷴、果子貍、豪豬、豺狗、熊、竹鼠等國家保護野生動物或瀕危物種 ，在此成為各路食客的盤中餐。

（四）外來物種入侵

隨著經濟全球化，國家間的交流增多，帶來了不僅是外國的商品，還有外地區的物種，由于海關審查不嚴或是生物專業知識的缺乏，致使有些會沖擊本土物種的外來物種入境，這樣扎根本土以后可能就是瘋狂的擴散，造成生物多樣性的威脅。

（五）當地人保護意識差

云南省地處中國的西南部，在經濟、文化、科技、教育方面都較東部地區、沿海地區落后許多，該地區人民受教育程度低，且又與其他國家接壤，周邊環境復雜，環保意識淡薄。很多人為追求經濟利益而放棄環境資源 ，加之法律體制不健全，執法者見利忘義，執法不嚴的局面，導致這一地區的生態破壞都比一般的較重，野生動植物生存自然也受到一定得影響。

二、云南省珍稀動植物遺傳基因保護中行政管理體制存在的主要問題分析

（一） 行政機關多部門共同管理致權力分散

目前，就我國的珍稀動植物保護來看，行政主體的管理權比較混亂，環保部門、林業部門、農業部門、城建部門等都有權來管理珍稀動植物，而在實務中因為許多法律對各行政機關的主體權進行了規定，致使有很多是重合的 ，多部門都有管理的權限，造成執法困難的局面。例如《野生動物保護法》第七條規定，陸生動物由林業部門主管，水生生物由漁業部門主管；《野生植物保護條例》中規定在林區或保護區內的由林業部門主管，其他區域由農業部門主管，城市園林園林或風景名勝區的由環保部門主管；新《環保法》第十條則是規定對環境保護部門對環境保護工作實施統一監督管理，這就出現了幾大機關同時有權來管理珍稀動植物遺傳基因的權力，在實施過程中程序繁復致使保護不力。

行政權力的多極化也使得產生很多問題，一是行政行為的重復性，例如一個案件中涉及的可由多個部門管理，可能造成多個部門同時實施行政行為，相互沖突，也無法解決，雖然在《行政處罰法》中規定了一事不再罰，但是在行政實務中難免行政行為的重復；二是行政監督不到位，因為多部門主管，部門間職能交叉，各司其職，可能會造成部門間相互推諉，對于復雜、困難的問題不想管、不敢管，致使問題不能得到有效解決，反而可能變得更差。

（二） 珍稀動植物保護區開發缺乏嚴格的許可

云南省的大部分珍稀動植物都生存在自然保護區中，這有利于珍稀物種的發展，但是隨著各地區經濟發展的需求，很多對生態、環境較好的地方進行了開發。特別是像自然保護區或是濕地等的地方成了房地產商青睞的理想寶地，很多建設項目建在了保護區邊緣，甚至有些直接在保護區內開工建設。關于建設項目的批準程序缺乏了嚴格的審查，建設用地竣工環境驗收許可的審查也亦是如此。作為開發之前肯定有環境影響評價來評估項目對珍稀動植物生存、發展影響，但是事實上卻是行政機關為了本地區的經濟發展需求而未嚴格審查、評估這些開發項目的影響，建設用地的開發致使珍稀物種的生存空間被不斷的壓縮，直接威脅珍稀動植物的生存。

（三）珍稀動植物保護區開發與補償不均衡

珍稀動植物不僅需要保護，還需要充分利用其價值，《生物多樣性公約中》第十條就明確指出生物多樣性組成部分的持久使用，要求在利用時避免或減少對生物多樣性的不利影響，政府和私營部門合作制定生物資源的持久使用方法，在生物多樣性減少的地方實行補救措施。然而在實際的操作中，開發者往往只顧自身利益，開發之后就將問題全部拋給政府，行政機關卻沒有足夠多的人力、物力、財力來支持管理所有的問題。這不僅加大了行政機關的成本，也使珍稀動植物保護地受到破壞，當地百姓的資源枯竭。

在云南許多的自然保護區中，對于珍稀動植物利用和保護區的開發過程是缺乏相應的補償制度的。中國特有的環境保護“三同時”原則在實施過程中遇到的也是相同的問題，開發與保護同時進行，在云南這些珍稀動植物活動的地區多是少數民族聚居的落后地區，在開發的同時做到保護尤為艱難，國家補償只是適當性的，不能給予足夠的支持力度，開發商卻是為了成本節省這一部分的開支，就使重任全部落在當地居民身上，而經濟因素的制約使得在珍稀動植物保護上未能達到效果。

（四） 單一行政強制力實施不利于保護珍稀動植物

現階段，云南的珍稀動植物遺傳基因保護大部分是由自然保護區來進行，而管理則是由當地行政部門來管轄。管理形式也過于單一，一般也是由林業部門做出指示或是監督，保護區只是作為林業部門的一個機構存在，可想而知人力、物力投入極少，這種條件下自然保護區單一的奉行林業部門的只是工作也就是流于形式，真正的保護卻不能落實。

在保護珍稀動植物的過程中也只是遵從行政機關的命令，這樣不僅使當地人民無法較好的利用珍稀動植物資源，也使保護過于刻板，行政行為缺乏靈活性、有效性。特別是這些珍稀動植物生存地本來就有很多少數民族的風俗習慣、宗教信仰等來保護珍稀動植物的行為規范，單一的行政實施沒有結合當地情況不利于保護珍稀動植物遺傳資源，還有可能會與當地民俗相沖突，造成執法的困難。

三、云南省珍稀動植物遺傳基因保護行政管理體制的完善思考

（一） 建立“一個主管，多個協調”的部分管理機制

我國實行的是環保部門統一監管、各部門分工負責的監督管理體制，而具體到生物資源方面，我國主要采取的是分部門分級別監督管理體制。目前，對各種生物資源享有監督管理權的部門主要有環保部門、林業部門、農業部門、城建部門、中醫藥部門等。行政機關在主管部門的設置上不合理，沒有形成統一的對外管理體制和權威的管理機構，政出多頭 。其次，主管部門專業性不強，只是綜合性管理，不是專業性管理。

為此云南省應該統和管理部門的職能，可從行政立法出發，將多部門的管理的機制改變成為由環保部門主管，其他部門協調分工負責的機制。并且增設專門研究、監測和保護的遺傳資源研究機構，專門負責對保護區內的珍稀物種生存、活動的實時性監測和保護工作。環境部門統籌各部門的權能做出規劃，各部門分工完成，珍稀動植物的利用、貿易等由林業、農業、城建等各部門審批，報環保部門，經由各部門組成委員會決定。環保部門的規劃、意見等也應交各部門備案，對于珍稀動植物遺傳基因的信息也應各部門共享。

（二）增加關于珍稀動植物保護區開發的聽證制度

關于對珍稀動植物活動的保護區開發、利用的，應該制定相關的聽證程序，提高公眾參與力度，將珍稀物種生物資源的利用更加的合法化、合理化。《環境保護行政許可暫行辦法》對環境行政許可進行了規定，不過在該暫行辦法中指出在可能對環境影響造成重大影響的建設項目環評審核之前可以舉行聽證 。在這應該把“可以”改成“應當”，因為有可能造成重大環境影響的已經存在了巨大風險，不只是會給居民造成影響，更大影響在于直接威脅珍稀動植物的生存，不利于珍稀物種的遺傳基因保護，所以在行政許可聽證上應實行高標準。

（三） 行政管理與傳統文化相適應制度

云南是大部分地區為少數民族聚居地區，珍稀動植物的生存地區也多是在這些少數民族聚居的地區。自古以來這些少數民族就有一套自己的環保機制，這些機制有些源于各個少數民族的民族特性、有些源于少數民族的自然崇拜、宗教信仰，在這些約定俗成的民俗中形成了自己獨有的、保護本地區珍稀物種的行為規范。《生物多樣性公約》第十條中指出保護并鼓勵那些按照傳統文化慣例而且符合保護或持續利用要求的生物資源習慣使用方式。云南各民族創造了生態環境多樣性和生物多樣性相互適應的民族文化多樣性，形成了三位一體，良性互動、高度融合的格局 。

行政機關應將行政行為與少數民族的傳統文化相結合，與少數民族習慣法相融合，制作指導性文件或規定，并且保護涵蓋藝術作品、農作方式和傳統處理方法，可指定其一系列的保護制度。同時得對從傳統文化進行收集整理，建立數據庫。這樣不僅可以對傳統品種的保護制度有深入了解，也可以結合法律法規對具體的保護珍稀動植物的行政行為進行相應的改變和適應。

（四）完善珍稀動植物保護區的補償機制

云南省大部分珍稀動植物的棲息地是經濟比較落后的偏遠山區或是少數民族聚居地區，想要做到“三同時”原則來保護珍稀動植物的遺傳資源必須實行相應的補償機制。當前對于珍稀動植物遺傳資源的補償制度我國沒有明確規定，所以應該建立生物遺傳資源的國家賠償機制 ，完善生態補償機制。

生物遺傳資源的國家賠償機制使受益共享、受損分擔，本著適度補償和保護優先的原則，從國家角度給予補償能充分調動當地積極性，有利于保護珍稀動植物的遺傳資源。但是，國家補償畢竟只是適當的，從國家承載力來看也不可能做到完全補償，所以就得用生態補償來彌補。生態補償制度是誰開發誰補償，誰收益誰補償，開發者來補償，具有市場性。通過生態責任和生態利益的分配，能夠達到維護生態系統平衡，從而更好的保護珍稀動植物的遺傳資源，做到持續發展與利用。所以要堅持生態補償為主，國家補償為輔，相互協調、補充的補償機制。

（五） 構建生態文明教育和宣傳機制

“十八大”提出的生態文明建設成為國家戰略，加強公民的生態保護意識尤為重要，這也是保護珍稀動植物遺傳資源的必經之路，唯有大眾都有生態保護意識，環境保護和資源保護才能真正做到可持續發展。在生物多樣性資源豐富的地區更是需要提高大眾的生態保護意識，這能最大程度的避免環境災害的發生，也能發揮大眾的能動性積極地保護珍稀物種的遺傳基因。

這不是簡單的加強政府工作宣傳，而是一系列的、綜合的宣傳教育制度，對本地區學校學生進行完整的生態知識學習，對機關單位的工作人員進行教育學習，并且定期進行檢驗。對普通公眾做宣傳，開展講座或舉辦展覽。地方行政部門應建立交流體系，與環境保護好、生態發展好的地方政府或組織進行交流研討；與相鄰的東南亞國家以生態保護交流研討會等形式促進交流。構建好教育與宣傳體制才能將珍稀動植物基因保護落實到位，才能實現生態文明。

注釋：

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