福建省集體林發(fā)展策略分析

趙彤+石小亮

摘要：以福建省集體林為研究對象，歸納總結了我國集體林的發(fā)展歷程和分布情況，綜述了學術界對集體林的研究現(xiàn)狀，并分析了福建省集體林的概況及林權改革的主要做法，對北歐等一些林業(yè)發(fā)達國家的林業(yè)發(fā)展經驗也作了剖析借鑒。結果顯示：福建省在林權改革過程中，還普遍存在著如林地費收取難，各市、縣、村等地的林權改革程序不規(guī)范，林權登記及發(fā)證滯后，林改前的管理程序已不在適應改革后的林業(yè)生產要求等問題。為此，提出了應加大對非公有林發(fā)展資金的扶持力度；倡導和扶持股份制和非公有林所有者協(xié)會的發(fā)展；加強技術推廣，提高森林經營者實際技能；實行集體林分戶經營；構建及完善林業(yè)生產要素市場；實現(xiàn)集體林產權的法制化以保障集體林產權的完整性的發(fā)展策略。

關鍵詞：集體林；林權改革；福建省

中圖分類號：S326文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）03005104

1引言

近年來許多專家和學者對于我國的集體林研究較多，研究主要集中在集體林和國有林的區(qū)別、集體林產權界定、集體林發(fā)展的現(xiàn)狀及貢獻、國家林業(yè)政策對集體林的影響等，但針對地方的集體林發(fā)展策略研究較少，因此研究比較有代表意義的福建省集體林發(fā)展策略意義重大。研究通過對我國集體林發(fā)展的研究進行系統(tǒng)綜述，對福建省的集體林概況及集體林改的主要做法等進行總結，在借鑒北歐一些林業(yè)發(fā)達國家經驗基礎上，以期促進福建省甚至我國的集體林發(fā)展。

2我國集體林發(fā)展研究綜述

2.1集體林發(fā)展歷程及分布情況

我國集體林發(fā)展最早源于1953年，農村合作化運動在全國各地興起，一些原為農民私有財產的山林變成私人和集體共有，將個人財產作價轉為集體所有。1958年，把原屬合作社的山林歸為人民公社，成立了數(shù)萬鄉(xiāng)村林場，即森林只歸國家和集體所有[1]。1981年，我國在發(fā)展林業(yè)上實施了“三定”政策，即以“穩(wěn)定山權林權，劃定自留山和落實林業(yè)生產責任制”的政策。自此我國集體林區(qū)的80%森林以自留山或責任山的形式分給了農民。從此，集體林發(fā)展形式進入了森林資源管理主體多元化時代，在20世紀80年代中后期階段，集體林的發(fā)展方向逐漸穩(wěn)定。

集體林有別于國有林，包括兩種形式：集體所有權和個人所有權，具體指村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織及個人在村集體的林地所進行培育利用的森林資源。我國集體林區(qū)主要分布在南方，像廣西、湖北、江西、海南、廣東、湖南及福建等。國有林區(qū)指林地及林木產權等都歸國家所有的森林地段，主要分布于黑龍江、吉林、內蒙古、陜西、新疆等省區(qū)。

2.2集體林研究進展

2.2.1集體林生態(tài)效益補償機制研究

盧方彬等學者[1，2]從集體林對生態(tài)效益補償?shù)淖饔梅矫孢M行了研究，國家出臺的生態(tài)效益補償政策會激發(fā)森林資源經營者繼續(xù)經營林業(yè)的積極性，給其帶來一定的收益；國家林業(yè)局經濟發(fā)展研究中心課題組從集體林對生態(tài)效益補償?shù)膶ο蠓矫孢M行了研究，指出集體林的權屬關系很復雜，是所有者與經營者二者的分離，有可能成為補償對象；石小亮等學者[3，4]從集體林對生態(tài)效益補償?shù)膶嵤┲黧w方面進行了研究，指出在我國現(xiàn)階段，森林生態(tài)效益補償資金的提供者應是政府。

2.2.2天保工程實施對集體林的影響研究

冀光楠[5]研究認為天保工程侵害了集體林權益，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，對實施天保工程之后不能采伐的集體林，造成的經濟損失不能給予合理補償；其二，天保工程實施前并未征得集體林所有者同意，強制施行禁伐令，通過對天保工程禁伐實施后給甘肅省集體林所造成影響調查顯示，人工林預期收益無法實現(xiàn)，集體林先期投入主要以個人投工投勞為主，經營和管理成本也都由個人承擔，造成林農收入下降[6]。有學者也指出天保工程禁止采伐的實施，給已進入采伐期的人工林帶來了直接的經濟損失[7，8]。

2.2.3集體林產權制度改革研究

通過對我國集體林產權進行研究顯示，其主要包括三方面：林權改革原則、所有權、用益物權，為我國集體林產權制度的立法提供了參考[9]。一些學者認為隨著我國集體林產權改革逐漸深入，集體林產權法治的必要性更加凸顯，尤其是在保障集體林區(qū)森林資源經營者的自主權、規(guī)范其經營行為等方面的作用更突出[10]；也有學者認為林業(yè)的快速發(fā)展不能僅依靠市場機制作用，即市場并不能滿足社會對林業(yè)需要，還需要對林業(yè)產權第二層次的清晰和保護[11]。

2017年2月綠色科技第3期

趙彤，等：福建省集體林發(fā)展策略分析資源與產業(yè)

3福建省集體林發(fā)展情況

3.1福建省集體林概況

福建省的林業(yè)資源十分豐富，林業(yè)資源是其支柱產業(yè)，是我國集體林改革和發(fā)展的試驗省份之一。福建山地丘陵面積約占全省土地總面積的90%，山地多數(shù)為森林所覆蓋，林地面積617.9萬hm2，為全國六大林區(qū)之一，其森林覆蓋率為63.1%，居全國第一位。有的林區(qū)已批準為自然保護區(qū)，如三明莘口格氏栲保護區(qū)、建甌萬木林保護區(qū)等[12]。

福建省是一個典型的集體林區(qū)，根據(jù)第六次全國人口普查，福建省常住人口36894216人，同第五次全國人口普查的34714835人相比，10年共增加2179381人，增長6.28%，年均增長0.61%。在常住人口中，城鎮(zhèn)人口21064429人，占57.09%；鄉(xiāng)村人口15829787人，占42.91%。同第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加6632419人，鄉(xiāng)村人口減少4453038人，城鎮(zhèn)人口比重上升15.52%[13]。

可知，43%的人口都居住在農村，而山林產權的80%以上都歸鄉(xiāng)村集體及個人所有，農民人均林地面積約12.4畝，是耕地面積的10倍多。

另外，我國南方集體林區(qū)主要包括48個重點林業(yè)縣，其中福州市有9個占20%。早在1988年4月，國務院已將福州市集體林區(qū)列入全國農村改革試驗區(qū)；2003年5月，福建省全面啟動了集體林權制度改革；2004年4月，國家林業(yè)局將福建省確定為全國集體林區(qū)林業(yè)產權制度改革試點；2005年6月，國家林業(yè)局復函同意設立“海峽兩岸（三明）現(xiàn)代林業(yè)合作實驗區(qū)”。此外，2005年中國集體林權制度改革研討會，2006年全國集體林權制度改革高峰論壇，2007年全國林業(yè)投融資體制改革現(xiàn)場會相繼在福建省召開[14]。福建省在2011年林業(yè)產業(yè)總產值如表1所示。

2011年，福建省林業(yè)系統(tǒng)深入貫徹科學發(fā)展觀，認真落實省政府提出的650萬畝造林綠化目標，突出森林經營管理、林權制度改革和森林資源保護三個重點，全省林業(yè)經濟繼續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢，共完成植樹造林700.36萬畝，占任務的107.7%，超額完成造林任務；人工荒山造林319.08萬畝；更新造林166.19萬畝；疏林地補植補種146.38萬畝；非規(guī)劃林地造林58.10萬畝；林冠下造林10.61萬畝。全年共完成商品材563.26萬m3，同比減少17.7%。全年共銷售531.31萬m3，同比減少17.9%。商品材期末庫存85.34萬m3，同比增長12.4%。全省竹材產量4.23億根，同比增長2.1%，其中毛竹2.77億根，同比增長4.1%。全省共完成人造板872.30萬m3，同比增長16.4%。全省林業(yè)總產值2559.40億元，同比增長52.9%，其中第一產業(yè)519.81億元，占總產值20.3%，同比增長21.7%；第二產業(yè)1997.67億元，占78.1%，同比增長65.3%；第三產業(yè)41.92億元，占1.6%，同比增長11.9%[15]。

2013年上半年，福建省林業(yè)規(guī)模以上工業(yè)產值累計1491.7億元，同比增長22%，主要林產品產量、經濟效益保持平穩(wěn)增長，出口穩(wěn)步增長。主要林產品產量、銷售產值保持穩(wěn)步增長，累計完成林產品銷售產值1442.91億元，同比增長21.7%。規(guī)模以上林業(yè)工業(yè)主要產品出口形勢繼續(xù)好轉，累計完成出口交貨值116.11億元，同比增長22%。2013年，福建省林業(yè)新增我國馳名商標3枚，累計22枚；新增國家地理標志證明商標2個，累計6個；新獲評福建名牌產品73個，累計170個[16]。

3.2福建省林權改革的主要做法及問題

3.2.1福建省林改的主要做法

（1）積極推進配套服務改革措施。主要推出了6項配套改革措施：創(chuàng)新林業(yè)三防體系及建立林業(yè)社會化服務體系；放寬放活商品林經營以拓寬農村投融資渠道；制訂并完善有關森林資源流轉的法定條例；積極開展林業(yè)生產經營者可利用林權證申請抵押貸款業(yè)務；積極尋找能有效緩解生態(tài)公益林保護與林農增收間的矛盾方法；創(chuàng)新護林防火、病蟲害防治工作機制。

（2）有效處理好福建省的集體林改革幾大關系。其一，處理好改革進度與質量的關系。在確保集體林改革不違背農民的根本意愿，不違反法定的基本程序前提下，保障集體和群眾利益，保證集體林改質量；其二，處理好改革與穩(wěn)定的關系。充分考慮改革涉及的各方利益，在改革過程中要妥善處理各種歷史遺留問題，及時解決可能出現(xiàn)的各種矛盾與糾紛問題；其三，處理好以政府引導為主或依靠群眾民主決策的關系；其四，處理好改革與發(fā)展的關系。林改目的是增加農民收入，促集體林發(fā)展。

（3）因地制宜推進林改。根據(jù)福建省實際情況制定適合本地的林改措施，如當?shù)厝罕妼δ程幧降匾蕾囕^強，堅持原則上均山，實際以解決群眾就業(yè)和收入問題為導向。

3.2.2存在的問題

林改雖在總體上取得了很大成績，但在改革過程中也存在以下幾個問題。第一，普遍存在林地費收取難，像自留山、祖宗山等歷史遺留問題解決較難；第二，福建省各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村等對林改的程序不規(guī)范。如有些村并未按國家制定的《農村土地承包法》法律程序及《村民委員會組織法》規(guī)定的民主程序辦事，缺乏關于林改收益的管理制度，使村民的合法權益受到侵害；第三，林權證登記和發(fā)證工作滯后。地方在林權改革后，林權證的登記和發(fā)放未能有效銜接，直接影響了當?shù)亓洲r繼續(xù)經營森林資源的積極性；第四，林改前的森林資源利用、保護管理等程序，已不再適應改革后的林業(yè)生產發(fā)展要求。

4北歐國家林業(yè)發(fā)展的經驗及借鑒

北歐的一些林業(yè)發(fā)達國家在林業(yè)發(fā)展上，積累了很多成功經驗，如瑞典、挪威和芬蘭，值得福建省甚至我國借鑒。三國森林面積雖然都很小，但大多數(shù)森林資源屬私有林。瑞典私有林主約35萬個，挪威私有林主約12.5萬個，平均擁有森林面積約50 hm2。芬蘭私有林面積多為5～100 hm2，大小不等但卻保持著較高的森林覆蓋率和持續(xù)的木材產出，其林業(yè)產值占國民經濟比重超過我國。

4.1北歐三國的木材生產

瑞典的森林資源多為用材林，2000～2009年期間，年木材產量約8200～8700萬m3；2010～2019年間，年產量將增長為8900～9800萬m3，到2100年，年產量將超1億m3。1998年林業(yè)和林產工業(yè)產值占國民經濟總產值的3.6%，林產品出口收入占總出口收入的13.5%[15]。挪威的木材生產受當?shù)氐孛财露扔绊懀?0%的用材林分布于20度坡上。2000年，林業(yè)、木材采伐、木材產品、紙漿和紙產品的產值為185億挪威克郎。根據(jù)芬蘭現(xiàn)行的國家林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，年木材產量將增加到6300～6800萬m3。在未來20年內，年產量可維持在6700萬m3。到2030年，年產量可增加到7400萬m3[15]。

4.2北歐三國發(fā)展林業(yè)的經驗

（1）嚴格立法和執(zhí)法。為保證森林資源在采伐后能及時恢復造林，三國對森林資源各環(huán)節(jié)都有著嚴格的立法和執(zhí)法，是發(fā)展私有林的一個鮮明特點。如瑞典制定了相關的《林業(yè)法》，規(guī)定所有林主必須依照該條款來從事森林資源的經營利用。對故意或過失違反有關規(guī)定者，將予以罰款，情節(jié)嚴重的，處以數(shù)月監(jiān)禁；芬蘭在森林資源的經營管理上也制定了《私有林法》，規(guī)定私有林主須同地區(qū)林務局簽署森林經營協(xié)議，才能實行森林采伐和更新造林等活動，如林主不通知地區(qū)林務局而私自采伐，違反了森林采伐和經營計劃的將予以罰款。

（2）政府給予資金支持。三國政府都十分重視林主的再投入，以確保提供及時的更新造林資金。如瑞典的《林業(yè)法》規(guī)定，政府支付私有林主從事的林地改造、闊葉林造林、更新造林、間伐、自然保護等相關費用；芬蘭的《森林改良法》中也明確規(guī)定，政府對私有林主更新造林等產生的費用提供補助或信貸。

（3）建立私有林主協(xié)會。在瑞典全國有多個區(qū)域性私有林主協(xié)會，會員達9000多人。私有林主協(xié)會的作用是提供林產品的市場及價格等信息，以此協(xié)調林產品貿易，提高小林主的談判地位。

（4）重視私有林主能力建設。三國政府指定專門機構，劃撥專款，建立專門體系，進行能力培訓。如挪威很早就開展了面向所有林主的全國林業(yè)培訓項目，培訓項目注重實用技術培訓，目的是提高林主經營森林的實際技能。

（5）加強對私有林主的技術指導。三國林業(yè)主管部門十分重視對私有林主的技術指導，尤其對撫育伐及間伐的技術指導。如瑞典的《林業(yè)法》規(guī)定：政府應對私有林主提供免費信息、教育和技術服務，對撫育伐和間伐后每公頃保留的株數(shù)、不同立地間伐的時間和強度等，均有明確的技術規(guī)定。

4.3對福建省集體林發(fā)展的借鑒意義

三國在發(fā)展私有林森林資源，在保持木材持續(xù)產出上做出了表率，許多經驗值得福建省借鑒。在開展福建省集體林區(qū)產權改革過程中，應重視以下幾點。

（1）加快林業(yè)立法。加強林業(yè)立法和執(zhí)法是發(fā)展森林資源的首要保障，是保障林農權益的根本需要，也是約束林農依法經營森林的需要。根據(jù)新形勢，加強現(xiàn)行法律的修訂工作，以保護林農權益為宗旨，將“誰造誰有，誰造林誰受益”的政策法律化。

（2）加大對非公有林發(fā)展資金的扶持力度。山區(qū)居民多依賴農業(yè)和自然資源為生，林業(yè)資源已成為當?shù)鼐用竦闹饕杖雭碓础楦玫乇Ｕ仙炙姓呓洜I森林資源，進行林業(yè)投入發(fā)展森林資源，有助于避免森林經營短期行為。

（3）倡導和扶持股份制和非公有林所有者協(xié)會的發(fā)展。盡量避免分林到戶，分散經營，應積極倡導和扶持股份制，實行“分股不分林”的模式。

（4）加強技術推廣，提高森林經營者技能。福建省多數(shù)林農身處深山，受教育程度不高。盡管希望通過森林經營致富，但森林經營技能有限，對市場信息了解不多，影響林農經營森林的積極性。因此，在林權改革過程中，應積極考慮建立和健全林農培訓體系和技術推廣體系。設立專門資金，通過林業(yè)科研和教學體系，面向林農，開展靈活多樣的技術培訓，切實提高林農技能。

5福建省集體林發(fā)展策略

5.1實行集體林分戶經營

福建省集體林是一種較為典型的林業(yè)分戶經營方式。從經濟理論得出，集體林分戶經營是一種權宜之計，并不是林業(yè)發(fā)展的最終目標。要實現(xiàn)集體林的規(guī)模經濟，提高集體林生產力，必須實行分戶到聯(lián)合、股份制經營。集體林的分戶經營發(fā)展有兩種路徑。一種是農戶通過各種形式的聯(lián)合走上合作經營之路；另一種是通過優(yōu)勝劣汰，使土地集中到林業(yè)經營有能力者手中，從而走上規(guī)模經營之路。

5.2構建及完善林業(yè)生產要素市場

林木所有權和林地使用權流轉是市場經濟發(fā)展的必然趨勢。林權明晰后，供需雙方對林地、林木流轉有著更為迫切要求。其一，隨著經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農民對土地的依賴會逐漸減弱，為避免林地閑置，林地及林木流轉將成為普遍現(xiàn)象；其二，部分有能力從事林業(yè)開發(fā)性生產的林業(yè)生產經營者，為實現(xiàn)規(guī)模效益，必然對林木及林地的流轉提出更高要求。因此，當?shù)卣畱诿魑a權基礎上，盡可能規(guī)范林權流轉交易市場。在實踐中，要切實糾正和防止由村集體非法包辦林木、林地流轉現(xiàn)象，建立林地使用權和活立木流轉市場，同時配套森林資源評估、轉讓程序和辦法，促使林權依法、自愿、有償、規(guī)范地流轉。

5.3實現(xiàn)集體林產權的法制化以保障集體林權的完整性

實現(xiàn)產權主體合法化，從而使集體林產權主體的各項權能行使有法可依，各項權益受到侵害時都能得到法律保護。當前，對集體林產權主體來說，林權證是林地、林木的唯一合法憑證，因此林權證的發(fā)放必須及時，才能保障經營者的合法權益。從福建省集體林改情況來看，對生態(tài)公益林、新造林、自留山和竹林、經濟林等林權相對明確的山林，應盡快發(fā)證。

5.4保障集體林產權主體權益的完整性

為了能使經營者真正成為集體山林的主人，須在保持林地集體所有前提下，對林木所有權和林地使用權明晰化，落實和完善以家庭承包經營為主、多種經營并存的集體林經營體制，將林地使用權、林木所有權和經營權落實到戶、聯(lián)戶或其他經營實體，形成以林農為主體，多種經營主體并存的經營模式。

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