產業轉型升級倒逼機制的作用機理及實證分析

摘要：針對當前我國工業企業面臨產業轉型升級的壓力，而部分企業出于自主創新能力低、轉型風險高等方面的考慮，缺乏轉型升級主動性的現狀，構建倒逼機制成為政府助推產業轉型升級的一種有效選擇。文章以倒逼機制為理論分析框架，通過對嘉興市構建工業企業綜合績效評價機制的探索進行個案分析，在對其做法、成效及存在問題分析思考的基礎上，揭示出政府如何通過發揮“有形”之手與市場 “無形”之手形成合力是產業轉型升級倒逼機制有效構建的關鍵，以此為基點，提出產業轉型升級倒逼機制構建的路徑選擇。

關鍵詞：轉型升級；倒逼機制；綜合績效；評價機制

隨著我國經濟進入新常態，產業轉型升級成為提升產業整體實力和經濟綜合競爭力的重要舉措。企業作為市場活動的微觀主體，在產業轉移升級中發揮著關鍵性作用，而在實踐中，部分企業出于資金缺乏、創新能力不足、轉型風險高等方面的考慮，轉型升級的能動性不夠，這為政府通過“有形”之手構建倒逼機制提供了現實性。所謂倒逼機制是指政府在遵循市場經濟運行規律基礎上，通過利用資源要素的監控、政策法規和管理制度的制定等調節手段調整企業的經濟利益，使市場的外部壓力變成企業自身的內在壓力和動力，迫使企業改變生產戰略，從而促進產業轉型升級的一種機制。嘉興市構建工業企業綜合績效評級機制的探索，是產業轉型升級倒逼機制路徑的一種實踐形態。經過兩年多的實踐，嘉興探索取得的成效明顯，并作為“嘉興經驗”已向浙江全省推廣；同時，隨著改革的全面推進，一些深層次問題和制約亦暴露出來，需要逐步完善和發展。本文以倒逼機制理論為分析框架，通過以嘉興市構建工業企業綜合績效評價機制的探索為例，在對其做法、成效及問題分析思考的基礎上，提出倒逼機制構建的路徑選擇。

一、產業轉型升級倒逼機制作用機理

政府作為“有形之手”，產業轉型升級的推進需要它更多地適應間接性調控的市場規律，努力在經濟社會環境中建立一種關系到企業經濟利益的倒逼機制。”這種倒逼機制是通過資源環境成本、行業準入門檻等的調節作用于企業獲利空間，從而讓落后產能在市場運行中難以獲得需求空間和利潤空間，讓先進產能找到需求空間、獲利機會和實現最大利潤，從而倒逼落后產能退出市場和行業，先進產能獲得擴張與發展，最終實現產業的轉移升級。由此可見，倒逼機制的運作機理就是政府通過資源環境成本、行業準入門檻等政策體系的調整，進而對企業的獲利空間的變化產生較大影響，促使其改變要素選擇偏好，增強自主創新能力，推進產業轉型升級（見圖1）。這里，倒逼機制發揮作用的支撐點是經濟利益的調整，針對的痛點是企業利潤空間的變化，倒逼機制構建的實質是在政府間接性的調控下，更好地突出市場在資源配置中的決定作用，從而激發企業轉型升級的主動性和積極性，實現從“要我轉”到“我要轉”的轉變。

二、產業轉型升級倒逼機制構建的實證分析——以嘉興市企業綜合績效評價機制為例

嘉興市通過積極探索產業轉型升級的現實路徑，形成了工業企業績效綜合評級機制。所謂工業企業綜合績效評價機制是指以工業企業單位資源產出效益為核心，結合企業轉型升級各方面的實際成效，綜合衡量企業發展質量和效益的評估機制，其結果作為要素資源差別化配置的重要依據，并與政策扶持、創新激勵、行業整治、退低進高等直接掛鉤的一種倒逼機制。工業企業綜合績效評價機制作為產業轉型升級倒逼機制的路徑探索，旨在運用政府“有形”之手，構建市場化導向的資源要素配置機制，把外部資源和環境治理成本內化為企業的生產成本，迫使企業轉變發展理念、投資模式，形成單位資源產出最大化的發展導向，實現高質高效、綠色安全、可持續的發展。

（一）工業企業綜合績效評價機制構建的探索

近年來，嘉興市以推進產業轉型升級為主線，深入實施以“畝產效益”為核心的綜合績效評價機制，突出企業的創新，優化資源要素的配置效率，贏得體制機制創新優勢，增添改革發展新動力。

1. 建立以“畝均稅收”為核心的綜合評價機制。嘉興市在全省率先建立了以企業畝產效益為核心的綜合評價體系，以“畝均稅收、畝均工業增加值、單位能耗工業增加值、排放單位COD工業增加值、全員勞動生產率”5大指標（指標的權重設置見表1）為標準對全市所有“規上”“規下”工業企業進行綜合打分，根據評價結果將工業企業分類A（優先發展類）、B（鼓勵提升類）、C（監管調控類）、D（落后整治類）四類或A（鼓勵發展類）、B（自我提升類）和C（倒逼提升類）三類；同時，對ABCD或ABC四或三類企業實行動態管理，每年評價1次，對企業用地效益明顯提升的及時調整。此外，嘉興下轄部分縣市還實施了分行業建立排序制度。

2. 建立分類施策的資源要素價格獎懲機制。依據工業企業績效評價成果劃分出不同類型企業。針對不同類型企業，嘉興市政府配套出臺差別化實施細則文件，實施差別化的城鎮土地使用稅、排污權交易價格、用能交易價格、電價、水價等政策。以電價、水價為例，嘉興市對淘汰整治類企業實施加價收費，如電費在正常限額內加0.1元，超限額1倍以上加收0.3元；水費在正常限額內加0.5左右，超額部分實施累進加價，即按現行水價倍數繳納

3. 建立工業項目準入評價機制。通過嚴格把關、準入門檻的提高，促進新進企業質量的提升，做到增量選優。具體說，一方面建立嚴格的新增項目準入機制。通過制定投資項目準入辦法，強化項目的投入、產出、能耗、排放、用工等綜合指標。另一方面實施新增用地彈性出讓制度。創新差別化供地方式，在采用傳統出讓供應土地方式基礎上，還采取租賃、協議等方式供地。實行彈性出讓年期制，按照不同產業類型、行業特點和企業生產周期，靈活設定10年、20年、30年、40年、50年的工業用地出讓年限。同時，采取 3+5+X分階段評估管理模式。

4. 建立高效便捷的行政審批制度。在新一輪行政審批制度改革中，嘉興市加大了行政審批制度改革的力度：一是實施工業項目零審批改革。制定以清單制、承諾制、備案制、監管制為主要內容，以負面清單管理為核心的一般工業企業投資項目零審批制度改革方案，創新審批管理模式。二是形成充分競爭的中介市場格局。設立涉企審批“中介超市”，在行政服務中心設立中介服務實體超市，并實行“會員制管理、網上網下結合、淘寶店式經營”的新模式，項目業主可進入“中介超市”，自行選擇中介機構。并對中介機構實行信用等級評定，實行優勝劣汰機制。三是開展綜合行政執法試點。按照“成熟一項、劃轉一項”原則，加快整合市場監管、安監、國土、質監等各個部門的執法力量，將相關行政執法職能，將逐步劃轉到綜合行政執法局。

（二）存在的問題

企業綜合績效評價機制的推進，促進各種要素資源向優質企業流動，倒逼落后產能有序退出，有效地激發了市場主體的積極性，迸發民間活力。但隨著改革的全面推進，一些深層次的問題也逐漸暴露出來，嚴重制約了要素市場化改革的進程。

1. 評價體系的合理性有待完善。從評價指標看，嘉興市工業績效評價指標一般包括經濟效益（如畝均產出、稅收指標）、環境效益（如單位能耗、單位排放指標），對于社會效益、就業吸納能力以及研發投入強度等指標強調不夠或沒有涉及，使得評價體系難以準確反映本地經濟社會發展的實際情況，尤其是R&D投入占比這個能夠充分促進企業轉型升級指標的缺失，不利于強化對企業研發活動和研發投入的引導和激勵。在指標權重設置上重點考核了經濟效益方面，環境、能耗等制約性指標所占的權重較少。

2. 評價結果的運用有待深化。政策的出臺重在落實。嘉興市建立的分類施策的資源要素價格倒逼機制雖然取得成效明顯，但也出現倒逼措施匹配困難的問題，突出表現為企業績效評價主要以宗地為對象，而有些土地是純粹出租出去的，與實際進行生產的企業不一致，出現差別化政策難執行的問題。比如在有序用電方面，一些評價對象并沒有在供電部門開戶，而很多開戶的卻在績效評價名單中找不到，這直接導致難以執行階梯式和懲罰性電價。又如嘉興市已建立落后產能退出激勵機制，但在具體操作中，針對D類企業的專項整治工作機制還沒有建立，D類企業的關停、騰退、轉型、重組等方面的實際成效還不夠明顯。

3. 政府監管的效率有待提高。“零審批”改革后政府面臨事前審批模式向事中、事后監管模式的真正轉移，強有力的監管成為改革成功與否的根本保障。然而，政府成為事實上唯一的監管主體后，使得監管力量嚴重不足。根據調查，目前各職能部門從事審批和監管服務的工作人員一般不超過5人，審批與監管沒有徹底分離，項目多人員少的矛盾突出。同時，監管隊伍也由原審批人員轉化而來，監管方式方法的優化與效能效率的提升迫在眉睫，這表明當前整合政府部門、社會組織和公眾等各方力量的立體化監管網絡還未形成，監管效率有待提升。

4. 配套措施的健全有待加強。績效評價工作需采集大量不同類型的數據。這些數據雖然能夠通過到企業摸底調查獲取數據，但通常是從統計、稅務、國土、電力、環保、經信、科技等多個部門提供的數據基礎上進行。而當前部門間數據相互獨立、難以互通共用，嚴重影響績效評價工作效率和質量。同時，評價工作所采用的傳統的人工處理數據的方法，即難以保證工作效率，也無法從根本上杜絕一些人為的數據錯誤。同時，在企業綜合績效評價宣傳的過程中，政府對于績效評價結果，只是直接把結果向企業公布，缺乏對企業存在的問題及具體應對措施等信息的提供，導致企業 “知其然，而不知其所以然”。

三、產業轉型升級倒逼機制構建的路徑選擇

嘉興市通過建立企業綜合績效評級機制，把外部化的資源要素和環境治理成本內化為企業成本，讓優質企業和市場主體能夠快捷、高效、順暢地獲取各種資源要素。嘉興探索遵循的以政府“有形”之手的間接性調節來促進市場“無形”之手更好地發揮在資源配置中的決定性作用，最終形成“兩手合力”作用的路徑軌跡表明，政府如何通過發揮“有形”之手與市場 “無形”之手形成合力是產業轉型升級倒逼機制有效構建的基點，這啟示我們在產業轉型升級倒逼機制構建過程中要遵循以下路徑選擇。

（一）制定以市場化為導向的評判規則

構建倒逼機制不是讓政府有形之手直接干預微觀要素配置，而是通過遵循市場經濟的運行規律，把作用力直接作用在社會環境中的可控性經濟變量上，即通過控制經濟變量的變化來引導、改變微觀經濟主體的行為方式和路徑依賴。它意味著倒逼機制的構建是政府按照市場化配置的基本邏輯對可控資源要素進行調控。遵循市場化的導向，發揮市場在要素資源配置中決定性作用，首先要明確效益評判規則，做到評判規則的科學、合理，能夠體現企業效益與要素保障的匹配性，實現要素的合法、合理、高效配置。它要求評價規則制定要包括能夠反映經濟效益、環境效益、社會效益以及就業吸納能力和研發投入強度等內容的評價指標，做到指標權重設置在考慮經濟效益的基礎上，增加環境、能耗、R&D投入占比等制約性指標權重，突出資源要素向優質企業流動的導向；同時，針對工業和服務業，“規上”和“規下”企業等評價對象要區別對待，設置與其特色相適應的評價指標。規則一旦制定好，就要發揮其“指揮棒”的導向作用，禁止政府運用行政手段對微觀資源要素進行直接配置，避免出現要素的違規、無序、低效配置行為，從而讓要素按照規則向效益高的企業流動。

（二）建立以資源節約利用為核心的獎懲機制

評判規則的制定以市場化為導向，突出的是市場“無形”之手的作用，財稅價格政策的出臺，則強調的是政府“有形”之手的作用。它要求政府根據評價規則得出的評價結果采取差別化的要素配置政策：一方面，建立與評價結果和數據直接掛鉤的專項政策，即通過在用地、用電、用能、房產稅、城鎮土地使用稅等資源要素實施區別性的政策，對于效益好的企業給予減免的優惠支持政策，如土地、水、電等稀缺性資源要保證優先供應，土地使用稅、水價、電價等要素價格要適當減免；相應地，對于效益比較差的企業堅決實施懲罰性政策，嚴格控制甚至斷絕新增土地供應，土地使用稅、水價、電價等要素價格應在原有價格上適當增加。另一方面，建立與評價結果和指標間接掛鉤的各項政策措施。考慮到用地、用電、環境容量重點傾斜的企業通常也是人才引進、創新扶持、信貸支持的重點的現實，政府也應在涉企資金管理、項目準入與審批、各類政府性項目審批、評先評優等方面出臺差別化的政策，通過多方聯動形成各類要素優化配置的疊加效應。

（三）構建以“放權”和“強權”相結合手段的政府職責

倒逼機制構建的宗旨是用政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”。所謂“減法”就是放權，“把市場能夠解決的事項一律放給市場，做到不該管的不管，該放的權力要放到位，放得實。”具體到操作層面上，必須深化審批制度改革，加快推進審批精簡化、高效化，為企業松綁減負，激發企業主體活力。創新資源要素審批方式，繼續實施核準目錄外企業投資項目不再審批改革（零審批），建立高效化的資源要素審批機制和流程，進一步提升資源要素的配置效率和水平。堅持企業投資需求導向，執行涉企事項審批負面清單，對負面清單之外的項目實行“先建后驗”。應注意的是，隨著審批事項由事前審批向事中、事后監管的轉變，政府在放權的同時更要強權，放的是管理權、越位的權、錯位的權，強化的是服務、監督權，它需要整合區域范圍內的監管隊伍與力量，健全跨層級、跨部門協同監管的組織領導體系和工作機制。逐步實現審批與監管徹底分離，提升監管隊伍的能力與素質。更加注重項目事中稽查，保證錯、偏、漏、越的行為及時得到糾正，盡可能避免事后整改造成的資源浪費和成本損失。

（四）完善以政策落地為目標的配套措施

倒逼機制的落地需要信息平臺和輿論宣傳等配套措施的完善。企業基本數據的真實性和準確性是決定評判結果質量的關鍵。基于當前部門間數據相互獨立、難以互通共用的的難題，一是完善基礎數據庫。將企業數據信息納入同一平臺，建立全域企業綜合信息系統、開發綜合績效評價、投入產業分析、經營風險預警等多個診斷功能模塊；二是建立企業體檢檔案。對全域范圍內的企業的基本情況、運營狀態、資源產出水平等信息進行梳理整合，建立詳細的企業體檢檔案，做到“一企一檔”，定期評價，實時更新；三是進行分類診斷。組織專家對企業體檢檔案進行綜合診斷分析，做到對每家企業績效評價的結果進行系統分析，形成《工業企業綜合績效評價結果診斷意見書》，幫助企業了解自身優勢，找到制約發展的問題與不足，并針對性地提出進一步提升的建議。同時，在已有輿論宣傳氛圍基礎上提高輿論宣傳針對性，突出對“怎么評價，如何評得更好”等問題的宣傳，讓企業知道“知其然，又知其所以然”。通過綜合運用政策引導和社會服務等方式，幫助企業加快轉型升級。

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*本文為浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心第十八批規劃立項課題“產業轉型升級倒逼機制構建的路徑研究——以嘉興市實施工業企業綜合績效評價機制為例”（編號：XJ50）的階段性成果。

（作者單位：中共平湖市委黨校）