高等學校預算管理存在的問題及對策

馬立群

摘要：為了實現(xiàn)高校既定的戰(zhàn)略目標，預算管理在高等學校財務(wù)管理中發(fā)揮的作用越來越大，探索如何更加有效的提升高等學校預算管理水平，文章從高等學校預算管理的基本內(nèi)容入手，通過分析現(xiàn)有高等學校預算管理中存在的問題和不足，剖析問題存在的根源，嘗試找到解決這些問題的方法，不斷改善和完善預算管理，從而有助于控制開支，控制高校的財務(wù)風險，提高資源的配置效率。

關(guān)鍵詞：高等學校；預算管理；預算編制

一、高等學校預算管理的內(nèi)容

隨著國家財政性教育資金的投入逐年加大，加強高校預算管理、建立健全預算考核體系、創(chuàng)新管理理念和方法已經(jīng)成為高校優(yōu)化教育資源、提高資金使用效益、保障教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的首要任務(wù)。

2012年財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)了《高等學校財務(wù)制度》（以下簡稱《制度》）。制度第十條明確規(guī)定了“高等學校預算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。高等學校預算由收入預算和支出預算組成?！毙轮贫戎杏谩澳繕恕碧鎿Q了舊制度中的“任務(wù)”，這要求學校在進行預算管理時需要更多的主動性和積極性，不再是上級下達任務(wù)、下級機械完成的模式，并且不能只看重眼前利益的短視發(fā)展，而要站在學校發(fā)展戰(zhàn)略的高度安排預算管理工作。

根據(jù)新制度，國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預算管理辦法。高等學校預算編制應當遵循“量入為出、收支平衡”的原則。收入預算編制應當積極穩(wěn)妥，“積極”就是高校應積極主動地多渠道籌措資金，努力爭取收入；“穩(wěn)妥”就是堅持穩(wěn)健性、謹慎性原則，預測收入時要充分考慮影響收入的各種不利因素，沒有把握的收入預算項目和數(shù)額，不列入部門預算。在對以往年度預算執(zhí)行情況認真分析的基礎(chǔ)上，預測下一年度的預算收支增減因素和金額，細化收入項目，核實收入數(shù)據(jù)，消除赤字隱患。支出預算編制應當統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約。首先確保高等學校的基本支出，然后再安排項目支出；先安排教學、科研等活動中的重點、急需項目，后安排一般項目。基本支出在保證人員經(jīng)費、資助家庭經(jīng)濟困難學生經(jīng)費等剛性支出的前提下，再安排保證高等學校各項業(yè)務(wù)工作正常運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費支出?；窘ㄔO(shè)和大宗設(shè)備采購等項目支出應根據(jù)高等學校的財力情況，按照輕重緩急的原則，優(yōu)先安排制約學校事業(yè)發(fā)展的相關(guān)“瓶頸”項目和學校當年的重點工作、重點項目急需的經(jīng)費支出，從而保證學校各項事業(yè)的健康有序發(fā)展。

《制度》第十三條規(guī)定“高等學校參考以前年度預算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況，根據(jù)預算年度事業(yè)發(fā)展目標、計劃與財力可能，以及年度收支增減因素和措施，按照預算編制的規(guī)定編制預算。高等學校預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算”。本條規(guī)定明確了高等學校預算編制的方法。另外新制度還要求，高等學校從財政部門和主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金，應專款專用、單獨核算。高等學校應加強支出管理，不得虛列虛報；應當進行支出績效評價，提高資金使用的有效性。

二、目前高等學校預算管理中存在的問題

（一）預算編制工作不受重視

長期以來，高校管理層“重分配，輕管理”的思想一定程度上仍然存在，不重視預算的編制，對預算的全局意識淡薄。具體表現(xiàn)為高校一般不設(shè)置獨立的預算編制機構(gòu)，其預算的編制主要由財務(wù)部門和個別人員參與，預算編制的合理性難以保證。其次，教學科研單位、行政管理部門、后勤保障部門都只是被動的接受財務(wù)部門下達的預算指標，認為預算都是財務(wù)部門的事，沒有主動參與預算管理的意識，導致財權(quán)與事權(quán)沒有形成有機結(jié)合。再次，對預算管理人員的專業(yè)培訓不到位，影響預算編制的質(zhì)量，編制人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)性都有待提高。這些都直接或間接的導致預算執(zhí)行情況差，年底資金不足或沉余，資金的使用效率極低。

（二）預算編制準確性不高

預算編制涉及到學校管理的各個方面，工作范圍覆蓋面廣，并不是由財務(wù)部門一家閉門造車就能完成的工作。它是一項需要教學、科研、各管理部門緊密配合，共同完成的系統(tǒng)工作。目前，大部分高校的預算管理由財務(wù)部門負責，財務(wù)人員對各部門的實際情況了解有限，再加上部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，實際編制中數(shù)據(jù)傳遞與信息的溝通都不盡如人意，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確性較差，編制出的項目預算論證不充分，細化程度不高，甚至計劃與資金供求相脫節(jié)，最終導致項目可執(zhí)行性差。

（三）預算執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督乏力

預算具有嚴肅性和權(quán)威性，一經(jīng)確定，就不得隨意更改調(diào)整。但在實際工作中，高校在執(zhí)行預算時常常出現(xiàn)資金使用混亂、內(nèi)部資金搶占、調(diào)整預算頻繁、不按規(guī)定期限實施項目等現(xiàn)象。由于缺乏科學規(guī)劃，致使資金使用混亂，一些項目有很多不必要的開支，而有些項目卻又因資金不足被延誤。不合理的資金使用又加劇資金短缺，造成學校內(nèi)部爭奪資金。有的則表現(xiàn)為開支隨意，只要超支就要求追加經(jīng)費，調(diào)整預算成為一種常態(tài)。而更為普遍的是項目實施不按規(guī)定期限，實際執(zhí)行數(shù)和預算數(shù)差距較大，各部門對差異的原因缺乏深入的分析和總結(jié)，不合理的現(xiàn)象得不到有效的改善。這些問題的出現(xiàn)很大程度上是因為預算缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏應有的約束力，對不符合預算規(guī)定的行為規(guī)范不及時。

（四）預算執(zhí)行缺乏評價考核機制

高校預算在實施之后，是否達到了預先設(shè)定的目標，執(zhí)行情況是否良好，很大程度上取決于工作人員的配合程度和工作態(tài)度。各部門人員在預算執(zhí)行中積極性不高，常常因為一些客觀因素不作為或懈于作為，導致項目執(zhí)行進度滯后于預計目標，使分月實際執(zhí)行率低于預算執(zhí)行率；而到年底為了完成預算又出現(xiàn)“突擊花錢”的現(xiàn)象，影響資金的使用效率。究其原因，很大程度上是缺乏對經(jīng)費的執(zhí)行情況進行考核與評價的機制，由于項目經(jīng)費執(zhí)行的好沒有獎勵.執(zhí)行的不好也沒有懲罰，而預算執(zhí)行也沒有與工作績效掛鉤，使得高校預算資金使用的效益低下。

三、應對高等學校預算管理問題的對策建議

（一）重視高等學校預算編制

預算的編制過程也是將學校的總體目標分解、落實到各個部門的過程，因此學校領(lǐng)導要明確預算管理的重要性和全局性，將預算管理作為學校管理的重要組成部分。首先，組建由專業(yè)人員構(gòu)成的預算管理小組，在預算編制前期，該小組要充分考慮學校發(fā)展的長遠規(guī)劃和當前的實際情況，將總體目標落實為具體項目，進而對申請的項目經(jīng)費進行詳細深入的調(diào)研、論證。其次，樹立全員參與的觀念，學校預算涉及到教學、科研、行政、后勤保障等各個方面，而這些工作都是由各個部門來承擔完成的，只有各部門都積極參與進來，預算才能更切合資金需求的實際，資金的使用才能真正落到實處。再者，建立部門間的協(xié)調(diào)機制，加強信息溝通，提高預算管理的水平。

（二）提高高等學校預算的編制質(zhì)量

各部門要根據(jù)自己的實際情況，以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，保證基礎(chǔ)信息的準確完整，項目申請要詳細調(diào)研，周密論證，細化預算。對基本支出預算要做到規(guī)范化，標準化；對項目支出預算要做到科學化、精細化，特別是重點項目要進行仔細的研究、分析和預測。另一方面要加強對預算管理人員的專業(yè)培訓，提高編制人員的綜合素質(zhì)，特別是財務(wù)人員應當深入學習財政部門、教育主管部門下達的預算指導性文件，準確把握預算口徑，同時加強各執(zhí)行單位負責人和經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)水平，明確職責分工，從而全面提高預算編制的質(zhì)量。

（三）加大高校預算執(zhí)行的監(jiān)控力度

首先，學校層面應從全局的高度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)資金在各部門間的分配。要結(jié)合學校自身情況，對規(guī)劃中的各項目劃分出輕重級次，優(yōu)先保證特別重大類的項目資金，合理安排一般類的項目經(jīng)費。其次要建立一套運行通暢的監(jiān)督機制，制定相應的審批權(quán)限，對預算調(diào)整額度加以限制。各院系應該在學校分配的預算指標范圍內(nèi)安排經(jīng)費支出，嚴格規(guī)范和約束日常預算活動。若確需有超出預算的開支，應提交具有詳盡說明和論證的報告；對于理由不充分，論證不嚴謹?shù)某A算事項要堅決制止。再者，高校管理層要提高對預算執(zhí)行情況的重視，充分發(fā)揮預算管理小組的職能作用。對預算支出與原定目標發(fā)生偏離的，應要求相關(guān)部門及時采取措施予以糾正。在整改的過程中，預算管理小組應要求相關(guān)部門將改進措施書面化，并幫助解決部門執(zhí)行預算時遇到的困難。

（四）完善高校預算執(zhí)行的考核評價機制

預算考評是針對各單位執(zhí)行預算的情況進行考核、評價和分析。要使編制的預算能夠得到有效的執(zhí)行，就要對預算的執(zhí)行情況進行工作考核和結(jié)果通報，建立科學合理的獎懲制度。對預算編制準確、執(zhí)行及時的學院或部門，給與表揚和激勵；對預算執(zhí)行進度較差、超預算情況嚴重的給與核減經(jīng)費的懲罰。同時還要探討預算執(zhí)行中遇到的問題，認真分析問題產(chǎn)生的根源，為下一期預算提供相關(guān)數(shù)據(jù)，防止以后再次發(fā)生。

四、結(jié)語

為了改進預算支出管理，優(yōu)化資金配置，各高校都在積極推進預算績效管理。逐步建立預算安排與績效評價結(jié)果有機結(jié)合的機制，把績效理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的全過程，提高資金使用的效益，將成為各高校在未來一段時間努力和前進的方向。

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（作者單位：中央民族大學）