基于多中心治理理論的廣西農村公共產品供給機制研究

黃藍

摘 要 廣西農村公共產品的供給存在一定的問題，需要基于客觀情況，以多中心治理理論為基礎，實現農村公共產品供給主體多元化，明晰農村公共產品供給主體職責，建構廣西農村公共產品供給的多中心治理模式。

關鍵詞 農村 公共產品 多中心治理 供給機制

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.374

一、研究緣起

隨著治理體系和治理能力現代化的提出，政府對農村的投入持續增加，使得農村經濟和社會呈現出較快增長的態勢，然而，在農村不斷發展進步的同時，也凸顯出農村發展過程中的一些問題：農村公共產品或公共服務“量”的相對不足與“質”的結構性失衡。推動農村公共產品供給結構性改革，提高農村公共產品資源的配置效率，對于減輕農民負擔，有效提升農民收入水平以及切實推進新農村建設具有緊迫性和戰略性意義。就廣西而言，廣西的農業產業化發展水平依然較弱，科技含量水平也相對較低，在生產和經營過程中不得不面對自然因素風險和市場因素風險的雙重考驗，造成農村公共產品“自供”困難。

二、廣西農村公共產品供給現狀及問題解析

（一）基礎交通設施不完善

廣西農村的基礎交通和運輸設施是比較落后，由于交通運輸不暢，一方面使得農民的生產經營成本上升，工作效率降低；另一方面也導致了農村的農產品市場和城市強大的消費品市場無法做到有效銜接，對于發展現代農業，特別是農產品冷鏈物流十分不利，如廣西荔枝、龍眼、香蕉等保質期較短的農產品，農產品無法完成交易，就無法實現其價值，農民也面臨著虧本的困境。交通不便，農產品運不出去，導致本地豐富的農業資源無法實現其應有的價值，農業產業化和規模化也難以實現可持續性發展。

（二）農村義務教育供給不足

廣西農村的配套設施和資源缺乏，工作條件差，無法吸引優秀人才到農村，造成農村師資嚴重不足，導致農村教育質量不斷下降。例如，在廣西某村，由于教育資源和質量比較落后，許多家把孩子轉學到城鎮小學就讀。這也反映出政府對農村地區的教育投入遠遠不夠，城鄉間教育資源存在較大的失衡。此外，雖然現在的農村適齡入學兒童相對以前來說是少了一些，鄉村學校的人氣可能沒有那么旺，現階段正在進行的農村中小學合并，導致了許多鄉村小學被裁撤。由此可見，農村義務教育供給還是遠遠不夠的。

（三）水利設施供給不足

由于廣西大部分地區屬于喀斯特地貌，加之部分地區交通不暢，導致桂西大石山區水利設施相對落后，且維護力度不夠。農民經營農業基本是自給自足，農業靠天吃飯，農業資源投入的嚴重匱乏使得新的水利設施很難建起來，已有落后的水利設施也難以正常使用。

（四）農村通訊設施供給不足

當今信息時代，信息也是重要的經濟資源，掌握一定的市場信息有利于農民把握市場需求動向和趨勢，進行農業生產經營決策。然而，在許多農村地區，信息的獲取和利用水平還是比較低，農村通訊設施供給相對不足，很多地方除電視外，也找不到其他信息獲取的有效途徑。由此，農民獲取信息手段受限，一定程度上導致農村農業經濟市場化程度不高。

（五）農村公共產品供給結構失衡

在廣西地區，農村地區公共產品或服務供給結構性失衡主要體現在：一方面政府強調道路等交通設施建設的投入，這是看得見摸得著的政績；然而另一方面政府常常忽略農村中環境保護和農民精神文明建設等公益事業的投入，這就導致物質和精神層面投入的結構性失衡。另外，不同的村莊對公共產品的需求是不一樣的，如村莊人口不一樣，經濟發展水平不一樣，農業發展方向不一樣，各自的農業優勢資源等等都不可能一樣，以上的各種差異決定了公共產品的需求是不完全相同的。在實踐操作上，應嚴格遵循因地制宜原則，充分結合當地實際情況制定符合當地自身情況的公共產品供給模式，適度適當地進行自由裁量，以解決農村公共產品供給結構性失衡，而對于偏遠落后地區，應加大扶持力度，提倡結對幫扶。

三、廣西農村公共產品供給不足的根源剖析

（一）城鄉二元結構尚未根本改變

廣西城鄉二元架構的公共產品供給現狀，造成了城鄉間公共服務供給體系失衡，尤其是表現在城市的強勢與農村的弱勢。而在廣大的廣西農村地區，為支持城市優先發展，壓低價格的農村原材料和資源源源不斷的輸送至城市，政府的關注點主要是在城市，通過政府途徑對農村公共產品供給的財力支持十分有限。尤其是廣西一些經濟實力相對薄弱的地方政府，缺乏強有力的財政配套，更無力承擔農村公共產品的有效供給，進一步拉大了廣西農村公共產品供給的地域差異。多年來廣西城鄉公共產品供給體制并未得到根本改變，而且隨著市場經濟的不斷發展，廣西農村本就日漸式微的集體經濟正漸行漸遠，農村公共產品由基層集體供給的狀況難以得到實質性的轉變，實際上造成農村公共產品或公共服務供給在“量”和“質”方面均大大滯后城市。

（二）農村公共產品供給效率低下

目前廣西農村公共產品供給一方面存在由于資金缺乏和資源不足所導致的總量供給不足的局面，另一方面，也存在資金使用效率不高、農村公共產品供需結構性失衡、供需不匹配等突出問題。在廣西農村資源和資金本就欠缺的情況下，未能從農村實際的需要出發，按照農村和農民的迫切需求來進行有針對性的供給，使有限資源發揮最大化效用。譬如，廣西部分地方政府將資源投入農村時，旨在完成上級部門的任務而非以廣西農村實際需要為導向。出于政績考核動機，廣西政府部門傾向于投資見效快、政績明顯的項目和領域，這常常誘導政府部門投資目光短淺，而對那些具有長遠經濟和社會效益、短期內無法估量價值的公共項目和公共產品則視而不見。

（三）農村公共產品供給責任不清

傳統政府學說認為，社會公共產品或公共服務應由政府提供，尤其是，跨區域和全國性的大型公共產品投資、大型社會公共項目由中央政府部門負責，諸如全國性的高速公路、鐵路、高鐵、大型水利設施等重大基礎設施以及涉及國家安全等公共安全事務。而涉及地方居民公共利益的公共產品，比如地方性的公路建設，地方性的教育、醫療和社會保障的構建和完善，一般主要由地方政府負責提供和管理。但由于地方和中央政府事權和財權的不統一，在農村公共產品應由誰來供給問題上，其職責劃分和分工合作尚不明確，其責任主體的界定亦是十分模糊，在地方財力比較薄弱的地區就會出現農村公共產品供給不足的局面。

四、完善廣西農村公共產品供給機制的策略

基于上述分析，為完善廣西農村公共產品供給效果，推動農村經濟社會的健康發展，筆者認為，有必要采取以下措施：

（一）實現農村公共產品供給主體多元化

多中心治理理論認為，治理主體應由單一化向多元化轉變。針對目前廣西農村公共產品供給主體單一化的問題，需引進社會各方力量參與農村公共產品的供給，實現協同與合作供給。同時，還可以因地制宜組織農民通過社會合作方式來提供公共產品。追根溯源，家庭聯產承包責任制有利于打破“大集體”模式，有效解決集體無效率的困境，實行“單干”，提高了個體承包戶的生產積極性，具有重要意義，但“單干”也弱化了組織化程度；另一方面，囿于政府和農村自身有限的財力，要求依托村莊自身農民組織解決農村公共產品供給不足問題。提倡在農民自愿的基礎上，嘗試新的融資模式，如在農村基礎設施領域提倡PPP模式等。例如，進行農業技術推廣、醫療幫扶互助、小型水利工程投資等。這些投資少的農村公共基礎設施通過農民社會合作的方式來完成，既可加強鄉土村民建立和諧關系，也可在一定程度上緩解農場公共產品供給緊缺的局面。

（二）堅持以農村公共產品需求為導向，明晰農村公共產品供給主體職責

多中心治理理論認為，治理需要以公民最大化需求為導向。廣西農村地域遼闊、不同的地區差異化明顯，不同地區的發展水平和面臨的具體情況也不一樣，“一刀切”的做法不可行。因此，公共產品的供給應該注重各個地方的前期調研，切實做到以農村公共產品需求為導向，并依此提供均等化的有效供給，使有限公共資源實現最大化利用。

基于基層政府與上級領導部門的事權和財權劃分，對農村公共產品供給職責進行明晰，如省級以上財政應該積極承擔農村地區大部分的公共產品供給，地市級財政按照一定的比例應適度配套和支持，與此同時，根據各地財力實際情況，適當減免鄉鎮一級財政負擔，加大財政轉移支付力度。

（三）加大移民搬遷力度，提高農村公共產品使用效率

廣西一些比較落后的山區地區，要落實交通設施建設、水利工程、醫療和教育等問題需投入巨大，收益卻不是很明顯，要完善這些地區的公共產品供給，需付出巨大的成本。像這些地區比如說原來地勢比較低洼、經常遭遇洪水的村莊，可以在政府的有效引導和扶持下，搬遷到整體公共設施相對比較完善的地區，并組建移民新村，培育新村的歸屬感，弱化移民背井離鄉的孤獨感和無助感，使得這些移民村子可以享受合適的公共產品供給。

當然，現實中也存在一些山區鄉村，之前或許由于地形地勢的原因，選擇了分散居住，這些分散居住是村民由于人口比較小、村落比較小，要投入資金完善公共產品和公共服務供給也需要花不少心思，使得供給資源的投入和產出比較為低下，也很難統一。在這樣的情況下，與其投入大量的資金在不同的村落搞公共產品供給服務小部分的村落，倒也可以嘗試由政府在附近集中建房，組建新的移民村，一次性搞的公共產品供給可以在更小成本投入的前提下服務到更多的人，增強公共資金的利用率和效用。此外，需鼓勵村子路邊成片建房，發展鄉村集市，鼓勵就地城鎮化，有利于解決農村公共產品的有效供給。

（四）完善農村公共產品供給的綜合配套

農村公共產品供給是一套系統的工程，包含多個互相協作和互相配套的子系統協同運作，才有可能取得整體大于部分的效果。因此，要不斷完善相關的配套機制，當前應做好以下工作：完善農村稅制并統一城鄉稅制。稅收是政府財政的重要來源，完善的稅制意味著穩定和有保障的政府財政收入，是農場公共產品供給重要的資金來源和保障。改革鄉村行政體制與官員政績考評體系，重點方向為：首先是推進鄉鎮村行政精簡化改革?，F在鄉鎮一級干部冗余，“人浮于事”、“能崗不匹配”的現象比較突出，領財政的錢卻沒有應有貢獻的人員較多，財政負擔較重，使得財政供給資金缺乏、因此改革機構、精簡人員是關鍵；其次是健全基層干部績效考評體系。要分解和重構干部考核指標，重構和評估經濟指標權重，導入科學發展相關指標作為考核指標納入干部考核指標體系中。再次是拓寬融資方式。實行“一股三共模式”，在政府引導下，政府補助一點、從集體收入中拿一點，村民個人出一點，共同建設農村水利設施和自來水工程等。還可以大膽探索新的方式，由私人提供政府補貼的方式；完全由私人或非營利組織提供等等。

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