農村低保實施中需要解決的幾個方面的基本問題

吉紅立

摘 要 農村低保實施過程中需要解決的幾個方面的問題是：農村低保運行中種種偏差或失序產生的根源在哪里？給予農村貧困人口最低生活保障的理由是什么？農村貧困人口獲得最低生活保障的資格應當如何來評定？農村低保實施中的公平原則究竟應當如何來界定？如何準確理解國家農村最低生活保障制度中農村最低生活保障的對象范圍、保障標準以及身份依據？這五個方面的問題緊密相關，共同構成農村最低生活保障制度運行和作用發揮的系統性制約因素。注意到并著力解決好這五個方面具有內在關聯性的問題，對于堅持和完善農村最低生活保障制度、解決農村貧困人口的生產生活問題、實現農村最低生活保障制度科學有效運行具有重要現實意義。

關鍵詞 農村低保 實施 根據 價值 制約因素

基金項目：西安財經學院2016年度教學科研項目“公共管理類專業教育與創新創業教育有機融合研究——以城市管理學為試點”（項目編號：xcj14）階段研究成果。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.356

目前，我國已實現了農村低保全覆蓋。然而，在農村低保實施中，新的矛盾和問題隨之而來。農村低保運行的過程中出現和存在的諸多情況和現象，使得對農村低保制度的運行狀況進行檢視成為必要。農村低保的新的實踐于是提出了深入探索并從本質上對農村低保進行規范、界定及發展完善。農村低保的制度設計理應內含特定的價值關懷和理論根據。2007年8月14日《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知（國發〔2007〕19號）》，設定了我國農村低保的價值追求及基本內容。 農村低保作為一項重要制度，政策性很強，因而其精神內涵及基本內容的表述是科學明確的。人們經常很形象貼切地將農村低保理理解和表達成保障貧困人口最低生活標準的最后一道安全網。同時，在政策和制度實際實施的過程中，出現了制度被扭曲或者制度理論根據不足以及制度內涵需進一步豐富和深化的諸多情況和問題。研究這些新的實際情況和問題，對于堅持、發展和完善農村最低生活保障制度、發揮農村最低生活保障制度的功能和作用具有重要現實意義。

一、農村低保運行中種種不足、偏差或失序產生的根源在哪里

農村低保在《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知（國發〔2007〕19號）》政策和制度執行以來，在發揮其應有作用的同時，也出現了諸多新的具體情況、現象、問題和矛盾。基于農村低保中現實存在的偏差、無序及失范的觀察、思考和分析，于是，對于導致農村低保諸多偏差、問題及失序的原因尤其是根源的思索和探究就成為必然。

（一）農村低保中出現和存在的現象和問題

1.低保發放或獲取，理由簡單、單一，低保工作不深入、不細致。眾所周知，農村低保的直接目的就在于對貧困人口提供最低生活保障。哪個人、哪一戶只要生活貧困，就可以獲得低保。這是現實中低保發放或低保獲取的最為普遍的做法和想法。低保發放或獲取的理由在群眾的感受就是這樣簡單而直白的得以表達。與此同時，人們也會由衷地表達對于黨和國家低保這個好政策的感激與宣傳。然而，存在的問題是除了這兩個相關方面的簡單、單一理由之外，這低保錢是怎么來的、用這低保錢干什么、為何要搞低保，這一方面的事情在實際低保實施過程中并未得到重視、宣傳和強調，一般情況下，只是實際地進行一下收入及生活情況的調查統計，只要符合特定條件，就給予保障。甚至，對于一些人來說，只要將低保弄到手，其他事情就不用管了。

2. 隨意性現象較為普遍和突出，低保管理的規范化和精細化有待加強和強化。低保名額較多，合理的參照系的模糊或者未被規范執行，平均分配、輪流享有的現象也較為普遍。這一方面涉及到了特定角度的公平，同時，又涉及到低保價值指標體系的科學合理建構及規范有效實施。隨著國家治理的規范化和精細化，目標管理理應成為農村低保的關鍵舉措和管理模式。農村低保，是農村社會穩定、貧困人口生活的安全防護網，是社會救助的基本結構內容。實施目標管理，能夠有效實現農低保確需保障的對象。實行目標管理，通過基于調查研究基礎上建構的目標管理指標及標準體系的實施和執行，就一定能夠避免資金浪費，實現社會公平，提高社會救助效率。隨意性現象較為普遍和突出，低保管理的規范化和精細化不夠，反映的實際是農村低保的標準化、規范化缺失或者執行不力的問題。

3.分歧、爭執時有發生，道德與良知值得盤問。低保名額分配出現的分歧與爭執說到底還是一個分配標準的問題。分配標準不明確或者不確定，低保資源分配標準缺乏共識或者共識難以達成，分歧和爭執現象的出現就是必然的。低保名額配置，人人心中有算盤，個人只顧想自己。于是乎，農村低保的扶貧濟困、合作互助的本來價值就被扭曲了。如果大家都來爭低保，低保的本意和應有價值也就不存在了或者說也就被扭曲了。在低保這個問題上，從事務的本性上來講，低保是特定的國家制度，體現的國家意志，低保是社會合作的產物而不是相互爭奪的噱頭。為一己之私利而壞整個社會風氣之大局。現在，農村低保覆蓋率已達到百分之二三十，評定方法和方式種類繁多、五花八門。抓鬮的有，搞關系的有，吃回扣也有，輪流坐莊的也不少。凡此種種，評定方法和方式某種程度上或明或暗都與基于利益分配衍生出來的分歧與爭執有關。在低保上產生的分歧與爭奪，從本質上來分析，說明我們的社會、我們的農村，責任、義務、合作、全局、大局的意識、素質、精神及能力是有所欠缺的。為此，在農村低保問題上，同樣必須實行道德與法治并舉的治理方式，大力培育和踐行社會主義核心價值觀。

4. 潛規則及福利依賴仍然較為普遍。低保評定不透明、不公開；接受或者索要回扣，以公權謀求私利；制造虛假、損公肥私、違規挪用。這些潛規則的存在，干部素質以一個因素，同時，對于低保價值的定位及宣傳缺失也是一個關鍵性的因素。這就需要配備高素質干部隊伍，完善監督機制，建立健全信息披露平臺，加強農村低保立法、執法和法律追究工作。同時，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，尤其是對低保價值進行準確定義及科學有效宣傳，形成良好的低保實施風氣。農村低保容易導致福利依賴。現實農村就出現了吃低保之后整天在村子里游來轉去，無所事事。過去沒低保的時候，還經常干一些力所能及的事情，結果，成為低保戶之后，就有人什么就都不做了。改變福利依賴和改造懶惰的合理的途徑應當是通過低保科學引導拿到低保的人盡可能地發展生產力，在改善生活的同時更加注重發展農業生產，改善生產條件，完善生產設施，努力脫貧致富，黨和政府、干部群眾都要來做這個工作，或者進行引導教育或者進行合理規約。

5. 農村低保缺乏實際的進入和退出機制。在什么情況下能夠獲得低保、在什么情況下又要退出低保，都要視具體情況而定。比方說，有的人打牌賭博或者不務正業以至于傾家蕩產、債務累累能不能對他進行低保？假如說你不給他低保，他甚至可能出現違反亂紀的舉動，而給予低保，就有可能在接觸的過程中實現挽救、引導、教育和轉化；再比方說，有的人為了投資興業、精打細算、省吃儉用、手頭拮據而對他給予低保，也是合情合理的。視具體情況來確定進入還是退出低保，要以民主協商或者強制規約為手段。將某些貧困人口拒之低保門外或者長期包攬起來的觀念和做法值得琢磨和深思。進入還是退出，要視具體情況而定，要采取有針對性的措施。設計及采取低保進入及退出機制的關鍵因素還是要明確低保實施的社會價值和意義。

6. 低保金如何算？在這方面，有一種觀點認為，由于農民的收入難核算、收入不穩定以及人口流動性等，造成貧困對象界定的很困難。討論的一個焦點是低保額度是按照農民的實際收入來確定呢還是按照實際收入與實際支出的反差來確定呢？等等。概念和數據的邏輯演繹確實是必須的，但是，這樣的核算思路是很成問題的。低保額度的測量和核算問題只有交給實際社會生活和社會交往實踐當中的人口的生活消費程度和水平才能夠真正切實地得到回答，因為最低生活保障完全是一個社會生活消費水平和程度范疇的問題，本質上來說，與實際收入還是實際支出是沒有多大關系的。離開實際生活消費具體場景來談這些問題是毫無意義的。總起來說，貧困人口確實需要低保，但是究竟能保障到什么程度或者說應當保證到什么程度確實需要進行實地經驗。比方說，一個家庭每月能領到500多元，人均每月100元，那么人均每天就是3.30元。有了這3.30元錢總比沒有這錢好，總的來說是能夠解決一些日常生活中的柴米油鹽醬醋、感冒肚疼等問題的。收入高的人，可能生產性支出更高，手頭拮據是常有的事情；收入低的人也可能并沒有超過收入地進行生產性支出，手頭有不少積蓄，甚至銀行里面還有不少存款。所以，問題不在收入高低，也不在收入和支出的比例情況。低保金難核算，問題不是出在不會算、不能算，而是沒有科學的核算坐標。如果按照生活消費情況最差家庭人口的實際消費程度為坐標進行核算，就沒有這么困難了。歸結起來，低保金難核算問題的癥結就在于農村最低生活保障的評價標準出現了偏差，作了離開本質的假設、解讀和執行。

（二）原因及根源探討

造成農村低保運行中的種種不足、偏差或失序，具體的原因各種各樣，不一而足，但是，歸結到一塊兒來說，其基本的原因就在于農村低保實際運行中缺失或者缺乏明確、規范、科學、有效的低保評價指標體系及其質量標準體系與強有力執行力。問題出在這兒，問題的解決也就必須從這兒來進行。從根源上來分析，農村低保運行中的種種不足、偏差或失序，說到底，就是一個低保價值確認、價值認同、價值實現的問題。只有從這一根源著眼和出發，農村低保的理論與實踐的種種矛盾和問題也才能夠得到科學合理和規范有效的解決。

二、給予農村貧困人口最低生活保障的理由是什么

事實上，農村低保理應蘊含更多更具體更深刻的社會價值和理論底蘊，譬如，吃低保就不能簡單地理解為能夠勉強維持生計，解決吃飯穿衣問題，而是可以而且能夠理解為獲得社會救助、社會保障，更好地自力更生、自食其力；再譬如，吃低保是固然是為了解決生存之苦，但也應當而且能夠想到知恩圖報，回饋社會；還譬如，吃低保是為了支助孩子上學念書，將來長大成才，為國家社會做更多更大貢獻等。據此，真正做好低保工作，并非一件簡單的事情，而是要科學理解低保價值內涵，建構低保價值指標體系，深入群眾，摸清底細，真正能夠切實做好低保發放及低保價值宣傳落實工作，把黨和國家低保政策更加深入的推進。要解決好低保發放或獲取，理由簡單、單一，低保工作不深入、不細致這一問題，就必須深入解讀和理解農村低保政策和制度的科學豐富深刻的價值內涵。

從直接原因看，實施低保就是為了緩解特定人口的貧困問題。用群眾的語言方式來表達，即這家人或者這個人日子卻是過不下去了，在現有政策和制度條件下，他就可以獲得低保。國務院在2007年頒布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定：建立農村最低生活保障制度的目標是“通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。”

但是，真正的原因卻在于社會的合作意愿和合作需求。從某種意義上來說，農村最低生活保障是靠社會合作而建構和運轉起來的。如果整個社會只有競爭，而缺乏合作、良心或同情心，那就不會有低保政策和制度，即使有的話，那也不會是良性運轉的。農村低保是基于人類社會合作的善良意愿而產生的，它的本質就在于謀求優良生活的合作共贏。支付低保者與消費低保者的之所以能夠達成低保契約，這是由于雙方都具有合作意愿或訴求。由于種種的生理、自然或者社會因素導致貧困對所有人來說都具有偶然性和不可預測性，所以人類才愿意合作，建構低保制度。農村低保本質上是一個將心比心的問題。由于家庭人口生存能力天然不足，獲得低保，有良知的人一定會更加勤儉節約，倍加珍惜低保；支付低保的人也心甘情愿。這就是說，低保是自愿的而并非是競取的。如果是競取的，那低保支付者是不愿意支付的或者多支付的，低保消費者必定會想方設法提出更多的需求，那么，低保標準的確定就是不可能的，即使政府權威性地確定，低保資金的籌集與有效使用都會出現麻煩或陷入困境。如果社會所有成員都意識到了實行農村低保的意義，在農村低保問題上取得了積極的共識，那么，農村低保金高一點兒還是低一點兒都是在集體認同和可接受的范圍內的。

接下來的問題是，在農村低保問題上的合作如何具體來實現呢？實施低保，在實際社會生活中，原因可以或者可能是多種多樣的，這就要看人們在低保這個事情上賦予的價值和意義。貧困是獲得低保的前提，同事，獲有低保就生活就有了著落。低保就是對導致困頓的因素的消除。比如，人們認定老弱病殘、鰥寡孤獨得到低保的原因可能就是基于生理和社會等因素的非確定性，因為誰都有可能碰到這樣的情況。于是，人們尋求合作，通過低保這一特定的合作方式，來解決群體共同的矛盾和問題。對無業者、失業者、待業者、就業者實施低保，同樣也是對造成這個群體生活困難的障礙盡最大可能的排除。這也是一種社會合作，因為通過合作，也能夠克服這一特定的偶然性因素。沒事可干的、好逸惡勞者，給予其低保，這還可以是一種社會合作，因為憑借低保可以對其起到教育、引導、轉化甚至感化的作用。創業興業而生活困頓者給予接濟，同樣是一種社會合作，通過低保這一合作形式，從而緩解燃眉之急。基于正當市場經營而困頓者給予救助，道理都是一樣的。如此等等、不一而足。對貧困實施低保，說到底，其實就是一種特定的社會合作。當然，這種合作，具體的價值和理由可能千差萬別。總的來說，低保的價值是使國家更加和諧和幸福。實施低保，就是要盡其可能地發揮社會正能量。

三、農村貧困人口獲得最低生活保障的其他限定條件應當如何來運用和確定

農村低保除上述低保理由和根據即低保目的外，現實生活中還涉及到了一些其他的限定條件。比如，過去，計劃生育就是一個也是第一個很普遍的限定條件。這就是說，過去有人超生了，違背了計劃生育政策，低保肯定是得不到了。當然現在又出現了一些新情況，因為國家放開了二胎。在二胎的社會背景及政策條件下，如何來掌握農村低保？這是個新問題。再比如，獲得低保，低保戶或者低保者就不得懶惰，而要勤快勞動，節儉持家。這也應當成為必須堅守的一條原則。

通過上面計生與低保關系的討論，可以體會到當兩個目的出現沖突的情況下，評價的尺度就是要看何者的價值更重要因而要放在優先的位置。至于低保戶或者低保者不得懶惰而要勤快勞動、節儉持家這一限定條件，則說明了低保的實施還涉及到了諸多的因素和條件。這些因素和條件在低保實施中都必須給予考慮。其他常見的情況還有：有或者無子女贍養的老年人的低保問題，外出務工人員的低保問題，老死都不愿意外出打工的老式農民的低保問題、智障或其他失去勞動能力的人的低保問題、失地農民的社保問題等等。這些問題確實都是需要調查研究、切身體會、縝密研究和決策的。

農村低保具有復雜性及極強的政策性，進行有針對性的研究并制定出合理的評價標準是科學有效實施低保的基本要求。低保評價標準是多元復合的，任何一個貧困人口的低保都是不是無條件的、純粹的。但是，科學地分析種種關于最低生活保障的享有或獲得的條件限制，絕對不可以簡單地將任何一個貧困人口拒之門外，而是要做耐心細致的工作。農村低保面臨各種各樣的情況，同時也有各種各樣的目的。因而需要進行科學的分類研究與治理。

四、農村低保實施中的公平原則究竟應當如何來界定

農村低保的公平問題值得重視和審慎研究。厘清我國社會主義低保的公平內含，有利于釋放社會正能量。如上所述的現實低保運行中普遍涉及到廣泛的公平問題。那么，究竟什么是公平？農村低保理應具有的公平是什么？通過接下來的思索和探究嘗試著對農村最低生活保障制度應當具有的公平精神的界定和理解提供某種特定的視野和思路。

農村低保中的公平問題實際上就是低保關系中的相關利益方能否接受和認同低保資源分配的標準問題。如果雙方能夠接受和認同同一個特定資源分配標準，那么，公平就實現了；否則，公平就實現不了了。這實際上是一個十分復雜的問題。比如，農村低保中的公平問題要考慮和解決的問題之一是低保資金的供給者與消費者之間的利益關系問題。低保的直接出資者是政府，而歸根結底，低保的出資者是納稅人。這種情況下，供給者與消費者之間的利益關系究竟是政府與低保人口之間的利益關系問題還是納稅人與低保人口的利益關系呢？進而還需回答他們之間的利益關系怎么樣處理才算公平。實際的情況可能是各種各樣的，因而公平問題也就多種多樣。總的來說，具體問題具體分析，不能被思維定式所束縛。這就涉及到情況識別及類型劃分的問題。

農村低保的公平問題可以從兩個層面來思考，首先是農村低保人口與低保供給者之間的公平問題；其次是農村內部低保分配的公平問題。事實上，第一層面的公平更根本。這不僅僅涉及給予方和接納方的利益均衡內容，同時，也直接決定著第二層次的公平內容。農村最低生活保障的公平從邏輯上來推導，低保資金供給者與獲得者之間產生的公平問題解決了，村民之間產生的低保公平問題才能夠談得上解決，進而貧困人口之間產生的公平問題，最后是喪失生活和具有特定勞動能力的人口之間的公平問題。

在設計農村最低生活保障制度時首先就應當研究和明確農村低保的緣由和目的，從整個社會發展的角度和視野來考量低保