我國村民自治有效性的路徑選擇王慧

摘 要 我國村民自治在20世紀80年代初開始在中國實行，目的是國家為了實現鄉村地區的有效治理。農村村民自治在推行的30年已經取得了令人矚目的成就，然而，在部分地區仍然存在推行不利的情況，那么，如何評價我國農村村民自治的有效性呢？如何提升農村村民自治有效性？本文旨在解決此問題。

關鍵詞 村民自治 有效性 路徑選擇

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.355

一、我國村民自治有效性評價

黨的十八屆三中全會報告提出，發展基層民主，促進群眾在城鄉社區治理，基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。基層民主自治是中國民主政治建設的重要內容，我國村民自治又是基層民主自治的基本環節，黨和政府及社會各界致力于農村村民自治的有效實施，正確評價農村村民自治的有效性是一個十分迫切的問題。

農村村民自治的有效性就體現在能夠達到村干部和村民共同處理同村民利益密切相關的村內公共事務，切實保障廣大村民的基本民主權利，實現在農村基層的有效治理。

（一）權力結構多元化與權力弱化強化并存

村民自治并非在農村中土生土長的民主形態，是一種動員式民主。此外，長期計劃經濟體制下形成了直接干預的官僚式作風，國家權力過分集中，導致權力結構單一化。這種單一化是政府的強制性推進政策，忽視村民的自主治理。

村民自治的實施調整了權力結構，增加了政府權威，給予農民政治主體的地位和民主權利，農民自我管理的自主性和積極性被激發出來，并以此建立對國家的認同，然而，也出現了一定的問題，如基層政府、村委會和農民之間權限問題劃分不清導致縱然權力結構呈多元化，但實際運行中效率低下、權責不分；基層政府放權過緊或者過松導致治理成效甚微。由于農村基層在路徑依賴作用下缺乏自治的民主土壤，村民自治本來就是一種動員性的民主，是國家動員層層推進，且基層社會自主能力不足，再加上一些基層政府不愿意放權的原因，鄉鎮政府對村委會、村委會對村民的控制權都很大，鄉村基層自治空間比較狹隘。村民自治在傳統基層治理體制中被政府權力遮蓋，出現了部分地區放權過少、管得過死的情況，而上級政府對村民自治的放權程度決定著農村基層的資源供給多少、民意表達充分與否，這種單一的權力結構不利于民主的發揮，長久以來的權威型統治傳統可能會使得農村社會缺乏民主制度發展的資源和能力。單純強調所謂的農民自治或者民主管理，而把村民自治和國家權力割裂開來，是脫離實際的自治，不是基于理性意義上的基層治理結構。

（二）自治組織多樣化和組織單一化并存

我國村民自治組織的發育首先從村民委員會開始，村委會村委會作為村民自治組織的組織形式，是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，有利于實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，從而保證了農村地區經濟的發展和社會的穩定，有利于村級治理的規范化、民主化。

雖然村委會具有如此重大作用，但除了村委會之外，缺乏基于公民理性化基礎上的社團、利益組織、經濟合作組織、社區民間組織、各種行業協會。農村社區組織數量少、規模小、組織程度低，形式化、缺乏法律地位，導致村民集體參加議事的組織基礎薄弱。因此要保障農村的參與渠道組織化、多樣化、規范化，使村委會作起到聯系基層政府、村委會和村民的紐帶作用，能夠整合利益、維護組織秩序，能夠維護村級治理的有序運行。

村民自治之面臨這樣的局面，一是在法律方面，除針對村委會明確的法律文件，其他的村級組織皆排斥于法律規定之外，既沒有登記注冊的有合法渠道和組織程序，也沒有運行的組織規章，更沒有法律程序的監督管理。二是因為缺乏開放性的公民文化和公民精神，公民精神是公民對自身公民角色和公民權力正確認知的情況下。李凡在對中國公民社會發展狀況的研究中認為，“在中國的歷史上，由于不存在一個獨立于政府和家庭之外的公民社會，中國的社會組織化程度非常低。中國有一個強大的建立于皇權之上的官僚體制，也有一個龐大的家族體系，但是卻沒有社會體系。因此，中國的社會被稱之為‘一盤散沙。” 可以看出，由于我國古代官僚化程度深，缺乏開放、自主的公民文化，缺乏表達利益的意識觀念，因而村民自治不是也不可能在農村自發產生，而是在吸取國外優秀經驗的基礎上、國家自上而下的支持與鼓勵下產生。

（三）政府職能多元化與單一化并存

我國政府職能轉變伴隨著政府體制改革進入了一個新階段。切實做到“轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”。我國積極轉變政府職能，從農村實際情況出發，在以下三個職能方面取得顯著成效：一是維護農村經濟發展的職能；二是提供農村公共服務的職能；三是提供社會救助、保障社會穩定的職能，如提供農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。

第一，傳統政府職能體系是在長期的計劃經濟體制下形成的，鄉黨委的工作性質仍帶有濃厚的政治化和革命化色彩，職責范圍廣，主要抓經濟建設以行政手段為主要管方式的控制型治理。鄉鎮政府和村委會都認為自身是“無限政府”，“全能型”政府，鄉鎮政府的職能缺乏合理界限，“該管的管，不該管的也管”，造成鄉鎮政府、村委會、村民之間存在著矛盾。

第二，重管理、少服務。我國村委會職能更側重于政治控制、經濟中的組織、建設和管理，這是由于村委會經費不是像城市那樣有財政預算撥款，即使有撥款也較為單薄，無經費保障，且承擔的更多是行政和社會事務，沒有精力和財力為村民提供公共服務，更無法承擔起農村基本公共服務的設施和公益事業。由于村委會財力不足導致工作能力的缺乏，必然減少農村基本公共服務的供給。

二、基層民主自治有效運行的路徑探究

（一）制度層面——權力結構多元化

無論是權力強化還是弱化的問題，終究都是基層黨和政府的領導權與村民的自治權如何有效科學劃分問題。要從以下幾個方面予以完善：

第一，要明晰《村民自治法》中對于“村民自治范圍內的事項”的規定，從法律上消除權力強化或者弱化的根源和隱憂。明確劃分鄉鎮人民政府、村委會、村民各自的工作內容或權限，從制度上肅清權限不分的根源。

第二，如何劃分權限，鄉鎮政府要愿意主動提供資源，承認村委會也是合法的公共事務治理主體，把村委會應提供的公共服務和資源交給村委會承擔，以區域為單元整合公共服務資源，打破行政區劃壁壘。但是鄉鎮政府作為公共服務的主要提供者，社會秩序的一線維護者應該堅持在“能放則放、應管盡管”的原則。村委會和村民之間則是：村委會在接受資源和服務后，要提高村務治理效率，使廣大村民參與治理，吸納村民參與治理，在關于農村經濟、社會事務的事項中，發展農村的社會資本，可以使公共物品和市場化結合起來，當涉及到村民利益時要充分聽取民意、汲取民智，形成村、民共治的格局，

第三，增強鄉鎮人民政府、村委會、村民間的互動是民主治理的必要方向。因為良好的合作關系既是合理權限劃分的前提，也是解決權限問題的基礎。由于村民的民主意識不斷增強、利益觀念越來越明確，人們不愿意遵循傳統的管理模式，管得過死會使村民形成反感，不利于村級民主治理；而管得過寬則導致黨政群關系松散，成為“一袋各不相干的馬鈴薯”，最終影響村民自治效率。建立在合作互動基礎上的村民自治本質上是一種權限劃分明晰的協商民主，這就要注重權力機制和合作機制共創，突出村民協商會議和洽談會的機制，實現良好的治理效果。

（二）組織層面——自治組織多樣化

十八屆四中全會明確要求“要改進社會治理方式、激發社會組織活力”。激發社會組織的活力需要做的以下幾點：

第一，要積極培育自治組織。政府要輔助培育社會組織，就是在現代民主理念意義下的村民自治組織要向多元化發展離不開政府的積極培育，政府要繼續完善村委會的同時扶持體現村民共同利益的民間組織，如村民社團、村民利益組織、村民經濟合作組織、村民行業協會等，并大力發揮群團組織的作用，如工會、共青團、婦聯、殘聯等群團組織在村民自治中的作用。一些婦女協會如“廣場舞協會”、“歌唱協會”等能夠豐富村民生活，增進村民幸福感、歸屬感，增強村民之間的凝聚力。

第二，要激發自治組織的活力。一是通過積極促進這些自治組織的轉型和升級來引領自治組織參與村民自治，以村委會為載體，自治組織承擔利益表達、利益協調、利益整合等功能，成為“參與動員”與“輔助服務”的社會力量。村委會依靠自治組織的力量，把黨委和村委會的工作融入自治組織的運行中，才能煥發出強大生命力。二是從職能方面，自治組織可以積極承擔公共服務職能。政府權力桎梏導致社會組織缺乏活力，而村民服務需求則要求自治組織的參與公共服務的提供，如合作社、青苗會、農林會、積善堂等互助性的公益組織，以及輔助性的自治組織等，通過把政府提供公共服務的部分職能和資源轉讓給自治組織，既能夠防止政府權力過分集中，也能夠減輕政府負擔。職能轉讓的過程也是一個形成權力監督機制的過程，保證村務會和村級自治組織相互監督和制約。

第三，要創設民主的氛圍，積極培育公民文化。帕特南認為，培育以公共精神為核心內容的現代文化有助于民主制度的運行和政府績效提高。 把我國傳統的權威文化發展為成熟的公民文化，這就要黨和政府大力宣揚民主自由的思想、積極培育開放多元的價值觀念，培育農民積極參與村務的思想觀念、引導農民建構農村社會生活共同體的價值導向，實現“人的自由全面的發展”的價值升華。

（三）職能方面——政府職能多元化

第一，構建“有限政府”，摒棄“全面控制”方式。要采取市場管理方式，由“單一管理”、“直接管理”、“指揮命令”變為“綜合管理”、“間接管理”、“調節服務”。要求鄉鎮政府以服務為中心替代行政推動，以多元化服務促治理，謀發展。

第二，樹立服務行政觀念。這就要求國家還權于社會。就是在行政改革中強調鄉鎮政府、村委會的服務職能。政府應該是人民的公仆，把服務人民作為自身的使命，服務的過程要體現人民群眾的利益和要求，并發掘自身的服務缺口，人村民不僅是政府治理的對象，更是政府職能的出發點和歸宿。

第三，合理劃分基層政府職能。合理劃分縣（區）政府、鄉鎮（街道）政府的職能權限和范圍，縣（區）一級政府組織政府應承擔統一管理的公共事務，鄉鎮（街道）一級承擔直接面向城鄉居民的社會公共事務，村委會關系基層群眾切身利益的公共事務。要合理劃分政府之間的職權關系，不斷提高行政效率。

提高農村村民自治的有效性，我們還應關注社會分化帶來的經濟、文化、教育問題，大力發展村級經濟組織，轉化農村地區傳統文化觀念，大力發展鄉村現代教育，使其同步于農村社會現實的變化，適應不斷變化的社會環境。

注釋：

李凡.中國民主發展的公民社會路徑.

[美]羅伯特·帕特南著.王列、賴海榕譯.使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統.江西人民出版社.2001.214-217.