警察權的濫用及其法律規制

吳曉鳳　雷浩偉

摘 要 警察權的濫用的危害很大，直接結果是對行政相對人的合法權益的損害，而對警察權濫用的規制卻局限于外部控制，但效果并不理想。因此，本文認為應將警察權規制拓展到內部控制領域，通過警察倫理、警察責任從內部實現對警察權的規制，強調在立法、司法控制基礎上，發揮行政主體的自身約束，以解決警察權濫用問題。

關鍵詞 警察權 權力濫用 法律規制 內部控制

基金項目：1.重慶市地方立法研究協同創新中心立項課題“《重慶市信訪條例》貫徹實施情況調查報告”階段性研究成果[項目編號：DFLF201606]；2.西南政法大學2016年學生科研創新計劃資助項目“涉法涉訴信訪問題與制度創新研究——以重慶市法院系統信訪案例為例”階段性研究成果[項目編號：2016XZXS-272]。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.353

社會穩定只有在秩序井然的狀態下才有實現的可能，為了避免、遏制社會的無秩序狀態，必然要存在一種強而有力的公權力對社會行為進行規范和控制，警察的出現亦是為了實現這一目的。但由于警察權自身存在的強制性、潛在的擴張性以及自由裁量權不斷擴大的可能性， 使得警察權被濫用的情況愈發嚴重，極大損害了國家、社會以及行政相對人的合法權益。警察權的擴張與濫用會對公民權利和權益產生極大的損害，從近年來發生的濫用警察權案件如雷洋案等便可以看出，警察權的濫用嚴重侵犯了行政相對人的法益，招致嚴重的社會負面問題。因此，要在法律和實踐程序中對警察權進行嚴格的規制，對警察權的濫用行為進行嚴懲。

一、警察權的概述

在我國的文化中，起初并沒有“警察”這一概念，而是作為兩個獨立的字，即“警”、“察”出現的，如《周禮》中“正歲則以法警戒群吏”，這里的“警”，有戒敕之義；《左傳·直公十二年》中有“且隨諸侯相見，守衛不徹，警也”，此處的“警”，有防衛戒備之義。直至宋代二字開始合并使用。

隨著《中華人民共和國人民警察法》的頒布，警察權在我國首次被明確寫入法律中。綜合學界的各種觀點以及各種社會政治經濟背景，筆者認為警察權是指警務機構依據法律法規授權，從事警察事務、履行警察職能所享有的國家權力，其本質是行政權， 表現為警察職權。

所謂警察職權是指警務機關及其工作人員根據具體的任務要求或職位需要，依據法律法規授權產生的警察權，是警察權的明確化、具體化，亦是警察權的外化形式。

二、警察權濫用的成因分析

警察權濫用的成因是多方面的，權力擴張、自由裁量權的擴大導致警務人員在執行公務的過程中不依法辦事，是權力遭到濫用的主要成因，當然客觀機制不完善亦是不可忽視的成因。

警察權的擴張增速在進入 20 世紀以后更為明顯，我國行政立法的不斷完善在警察權的規制方面亦有體現。警察權擴張結果是它在內容屬性上的變化，表現為警務人員從沒有自由、裁量，只能按規定辦事轉變為自由裁量，由此，隨著自由裁量權發展成為警察權的核心，其權力行使主體在運用權力的過程中亦愈加“任意化”，這也是導致其異化的直接原因，但是對于警察權異化而言權力自身的屬性只是其濫用的一個原因。由于我國法律對警察權的運用規定過于粗略，給警務人員留下了較大的自由裁量空間，因而民警在行使權力時擁有很大的自由，裁量權寬泛，在執法活動中往往不注重事實真相，不認真調查而隨意裁量，對“關系戶”、“背景戶”網開一面，而對于沒有背景的當事人從重處罰，甚至為了完成所謂的“工作量”而“釣魚執法”。因而，執法主體裁量權過于自由是權力濫用的成因。

繼而是客觀機制不完善對警察權的影響，首先是司法監督機制的不完善，我國的司法審查制度起步較晚，對警察機構的監管亦存在疏漏之處，不能對權力的運用做到全方位的監控。其次對違法用權的行為的制裁亦存在疏漏，對警察的控告往往難以納入刑事訴訟程序。

三、警察權濫用的危害

警察權的濫用會造成諸多危害結果，不僅在于對其權力本身的危害，而且對與警察權相關的各方面皆會產生危害，例如其行使主體、厲害關系主體、行政相對人以及國家、集體和行政相對人的法益。

首先，警察權濫用是歪曲警察權原本定位的表現，創立警察權的宗旨是服務于人民，維護社會安定，其濫用嚴重降低權力本身的公信力；其次，警察權是國家行政權的一部分，具有強制力，是政府的“門面”，其濫用同時會降低政府公信力；再次，警察權異化會損害國家公共利益以及行政相關人的法益，此點不容忽略；最后，警察權作為國家公權力的代表，與社會的和諧穩定直接相關，其濫用會引起公眾的不滿，造成社會的動蕩，阻礙社會的發展。

綜上而言，警察權的濫用不僅是對我國司法體制的挑釁，亦是對我國民主制度的輕視，更成為影響社會穩定、阻礙社會發展進步的障礙。由于自由裁量權的存在與發展，權力尋租亦大量出現，造成警察機構工作的失范。因而，必須要對該權力進行制約和規范。

四、警察權的法律規制——立法控制、司法控制與自我約束

（一）警察權的立法控制

首先，立法機關通過制定、修改、廢止法律法規，合理調整警察權的范圍，使得一切警察行為應具有合法性依據，符合法律規定，真正做到警察權必須由法律來規范，即由立法機關通過立法對警察權的配置方式和警察權的運行程序進行控制，防止警察權的濫用。其次，法律制定機關通過制定法律明確警察權運行相關程序。對程序的明確能夠規范行政執法活動，同時，按行政程序辦事方便社會各界以及司法機關的監督，進行司法審查也更加高效。最后，通過制定法律加大對于濫用警察權行為懲罰力度。現與警察權相關的法律法規對其權力濫用的處罰力度仍然不夠，沒有起到威懾效果。

因此，警察權的立法控制對于警察權的規制發揮著至關重要的作用，但是由于警察權的立法仍然存在諸多缺陷，立法機關應當加緊立法的腳步，建立完善的警察法體系。

（二）警察權的司法控制

司法對警察權的規制主要表現在司法審查和制定司法解釋上，警務機構作為該權力的行使機關應當受到司法審查監督。司法審查能夠有效保障行政相對人的合法權益免受行政機關的侵害，對于因警察權不當行使而遭到損害的行政相關人亦能很好保護其合法權益。與立法控制相比，司法審查更加注重具體個案，能夠在司法程序中實現個案正義。

第一，完善司法審查對警察權的監督，切實保障行政相關人的法益實現人權障。司法對警察權的監督不僅有利于實現對警察權的制約，而且有利于減少警察權的濫用，從而達到維護社會穩定的目標。我國司法審查仍不完善，主要法律條文體現于《行政訴訟法》但仍然不夠具體有待完善。

第二，通過制定司法解釋實現對警察權的監督控制約。司法機關制定有關警察權的司法解釋不但可以彌補立法缺陷，而且有利于指導警察權行使的，減少警察權的濫用。

（三）警察權行使主體的自我約束

警察權行使主體的自我約束即是將對警察權規制從警務機關內部做起，其關注點是警察的素質、責任意識。因此，警察機關內部應當制定相關規則，規范警察的工作，同時應當注重警察責任意識的養成，提高警察的整體素質，達到“服務型警察”的標準。

同時，由于自由裁量權的存在為警察權力尋租提供了可能，所以，對于自由裁量權進行具體規范，可將每種違法行為分成幾個層級，并為每個層級制定相應的處罰準則，從而避免隨意裁量。警務人員在執法活動中也應嚴格遵守法律規定，同時要學法、懂法、守法、用法，加強法律知識學習，加強法律修養，增強法律意識，全面提高自我素質，爭做“服務型警察”。

五、結論

為了維護國家安全和社會和諧安定以及行政相對人的法益，警察權的存在有其必要性。但警察權作為國家權力的組成部分，其具有強制性這一特點，為了適應社會發展需要，亦具有擴張性，加之法律的滯后性，以及體制機制的不健全，更會導致警察權濫用的后果。因而，對警察權進行法律上的規范制約是必然的，更要從內外兩方面進行控制規范。

注釋：

袁瀛寰.淺談警察權的濫用及控制.法制與社會.2008（18）.140-141.

陳延濤.憲政視野下的警察權屬性.法制與經濟.2011（11）.146-147+149.