環境行政執法方式的生態化創新

陳殿棟

環境行政執法方式的生態化創新

陳殿棟

（山東師范大學法學院，山東濟南250014）

環境行政執法生態化是生態文明建設與環境法治在行政執法環節的具化，以“命令—服從”為主的傳統行政執法方式因其濃厚的強制色彩及靈活性的缺乏等，在環境執法中不能完全立足于環境保護的生態立場，切實維護生態權益，以致惡性執法事件、環境執法形式化等“陋習”頻頻發生。全面推進生態文明和法治政府的建設工程，首當其沖地要扭轉傳統環境執法理念、創新行政執法方式、完善環境執法措施，融合行政調解、生態約談、生態承諾、環境會商等柔性執法手段，構建剛柔并濟的環境執法機制，充分發揮行政執法在生態環境保護中的先行保障和預防作用，扭轉行政執法負面形象，全面助推綠色、和諧的小康社會的建成。

環境執法；行政執法創新；生態化；生態文明

環境法治是生態文明建設的重要組成，推進環境行政執法方式生態化創新既是環境法治下服務型政府的內在要求，也是生態文明建設的人文主義要求。“十三五”期間是我國社會整體轉型升級的關鍵時期，積極推進政府職能轉變，創新行政執法方式，推進社會法治建設綠色化、生態化發展是全面建成小康社會的重要戰略布局。

一、環境行政執法生態化的內涵

環境行政執法生態化是行政主體在環境行政執法過程中，以生態文明理念為指導，堅持可持續發展原則，革新執法理念，創新執法方式的執法趨勢。它注重行政執法環節的生態環境利益保護，重視行政執法方式和手段的生態化、創新化。環境行政執法生態化要求環境行政主體摒棄傳統“經濟效益至上”的執法理念，取而代之以和諧的生態執法理念，突出行政執法環節在生態環境保護全程中的關鍵作用，主張轉變執法理念，通過創新執法手段、改善執法環境效益等保護生態環境利益，弱化環境矛盾并起到環境糾紛分流處置的法治生態效益。

行政執法理念的生態化既是環境行政執法生態化的首要內涵，也是生態文明理念的重要組成。生態文明理念是在我國經濟社會發展轉型的關鍵階段提出的，是為協調人類居于社會關系和自然關系中利益持續化和最大化而提出的和諧發展理念。行政執法理念是貫穿行政權全程、指導行政機制運轉和行政執法制度建設的重要理念指導。我國正處于社會轉型升級的關鍵階段，推進環境行政執法生態化既是政府職能轉向服務型、法治型、節約型的重要保障，也是全面推進環境法治和生態文明建設的重要要求。

行政執法方式的生態化是架構于執法理念生態化指導下的行政機關執法方式創新升級的重要表現，是現代行政法治發展的必然趨勢。《“十三五”生態環境保護規劃》提到的“完善環境執法監督機制，推進聯合執法、區域執法、交叉執法，強化執法監督和責任追究”要求，具體到環境執法方式選擇上主要體現為在傳統剛性環境執法方式的基礎上融合新型的約談、承諾等執法手段，更加注重行政權的服務、指導、激勵等生態效果。

生態文明理念指導下的環境執法方式生態化與傳統執法方式相比，不僅是更具環境保護的生態色彩，更是凸顯了行政執法的服務性和靈活性。環境行政執法生態化是協商制民主行政的重要體現，也是剛性執法與柔性執法靈活相兼。

“剛柔并濟”是環境行政執法方式生態化的首要表現。傳統環境執法方式存在的過分“剛性”，是導致行政主體在傳統環境事件中環境治理和生態救濟失利的根本原因。剛性執法措施所獨家的執法絕對地位，往往使行政機關在環境執法過程中，基于行政政績考核，略過生態環境利益的保護需要，僅僅考慮行為的合法性，忽視行為的生態合理性。生態化的行政執法方式強調弱化傳統行政執法的“剛硬性”，提升生態環境保護的決策地位，采取剛柔并濟的方式，兼顧傳統剛性行政執法在環境政策和制度推行方面的優勢，同時發揮新型職能政府在環境保護過程中的環境利益協商性，其本質是一種行政權力在環境行政保護領域部分弱化的表現，并不以行政權的完全強制力作為執法依據和保障，通常采取說服、誘導、協商等方式引導相對人積極主動的為生態環境保護行為或不為生態環境破壞行為。

“協商式”是服務型政府執法方式的重要體現。傳統的剛性環境行政執法行為因其單方性、強制性及不可協商性等往往會出現行政權在生態環境開發保護階段的“絕對優勢”地位。這也是我國生態環境問題中行政責任“居高不下”的重要原因之一。執法生態化是服務型政府建設的重要內涵之一。政府機關俯下身子，切實考慮相對人的生態處境，行政雙方基于一相對平等地位就環境生態保護問題達成一致合意，形成生態保護合力是協商式的執法方式的重要創新。環境行政執法生態化注重行政主體和行政相對人（尤其是環境利益相關主體）之間的意思協商，強調在公平正當的基礎上，雙方或多方之間就某一生態環境保護或環境資源開發事項展開交流互通，并最終達成生態共識，形成一種良好的、理性的互動關系。

生態化更是環境執法民主化的根本要求，是民主參與原則在行政執法制度構建上的適用。生態化要求行政機關在生態環境問題上開展“民主對話”和“生態對話”，行政機關和相對人處于一個相對平等的平臺上開展對話交流，并將生態環境問題作為行動決策的重要對話內容，給予相對人辯解和行政機關陳述決定正當性的機會。行政執法生態化主要利用調解、承諾、會商、回訪等方式的靈活配合來實現行政目的。行政機關在執法過程中可以使具體情況靈活選擇適用不同的新型執法方式以及其組合，“剛柔”并濟的執法手段互相配合，有利于更好地實現行政既定的目標。

二、傳統環境執法方式的生態困境

在當前我國全面建成小康社會、推進環境法治、建設生態文明的新形勢下，以“命令-強制”為主要模式的傳統行政執法方式弊端逐漸顯露。行政執法單位作為公權力的代表，因傳統“權力至上”、“大權在握”的優越感，釣魚執法、越權執法、暴力執法等消極執法事件頻發，充分暴露出了剛性對抗理念指導下的行政執法方式的弊端。因此，實現從野蠻執法到文明執法，從懲罰式到說理式的執法方式的轉變，必須要重新審視舊的行政執法理念，進而更新樹立全新的生態化的執法理念。

（一）生態化的法律規范不健全

“權從法出，依法行政”是法治政府最為根本的核心要求。盡管我國已經初步形成了一個體系較為健全的多層次環境法律體系，但受制于經濟建設與生態文明建設的步調的差距，環境法律體系仍然不可避免地存在立法空白、規定不明確、規范沖突等不完善的地方，尤其表現為生態性的法律法規的匱乏。所謂“制良法，達善治”，立法上的不完善，是造成環保職能配置不當、權力運行機制失靈等執法困境的根源性原因[1]。生態文明理念是一種和諧發展理念，法律的生態化是生態文明理念在法治建設中的重要體現和具體應用，即要求在立法、執法、司法等法律法規運行的全過程中要吸納融合生態文明理念，積極推動法治的生態化以及生態環境保護的法律化，以期最終實現人、自然、社會三者間的和諧相處和持續發展。改革開放至今，環境法治的發展已經初步形成了以《憲法》為基礎，以《環境保護法》為主體，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環境保護單行法及其他環境相關法律、法規、部門規章為組成的法律體系，但細觀環境執法環節，大量的生態環境事件仍面臨著生態性環境立法缺失、生態保護性法律法規空白、法律規定缺乏細化的操作性等執法難題，這無疑制約著生態環境保護的發展進程。

（二）缺乏良性的互動溝通

傳統行政執法方式下，行政主體因“公權在手”不愿俯下身子同行政相對人“平等”談話，傾聽當事人的環保意見、切身考慮相對人的生態處境，難以在相互信任、相互尊重的基礎上達成環境執法合意。傳統行政執法方式中也存在著諸如行政指導、行政合同等柔性色彩的行政執法方式，但卻因行政主義的“公權追逐”和“經濟效益考核”等失去原有的協商意味，淪為剛性執法方式的“幌子”。剛性行政執法既是推行環境政策、落實環境政策的一大利器，也是導致環境保護和污染治理中“地方保護”濃墨重彩、“經濟效益一邊倒”等環境行政治理與行政保護失衡現狀的重要原因。不同于剛性行政執法方式，柔性行政執法側重于強調生態化的保障，主張通過協商、承諾等市場柔性手段，避免剛性執法的弊端，積極鼓動行政主體、市場經濟主體及環境利益相關主體間達成良性互動效益，取得環境保護最佳效果。在缺乏良性溝通的情況下，環境行政執法面臨的生態風險將會持續加大，造成環境行政復議、環境行政訴訟、環境公益訴訟及環境信訪部門壓力也不斷增加，甚至會造成嚴重的惡性生態破壞事件、環境群體糾紛事件層出不窮，這不僅嚴重損害了環境公共利益，也大大降低了行政機關的環境保護公信力，致使社會生態安全遭受到極大的威脅與挑戰。

（三）執法成本高、執法效益低下

在長期的行政執法實踐中，我國逐漸形成了“一事一立法，一法一設權，一權一建隊”[2]的行政執法體制，現行“環保部門統一監管，有關部門分工負責”的環境監督管理體制，致使環境執法呈現出分散化趨勢，環境執法權不獨立、不完善，缺乏和諧有效的協調、溝通機制。由于環境行政職權劃分混亂，致使權責不明的多頭執法、多層執法事件頻頻出現，加大了環境行政成本，降低了生態環境保護效率，甚至出現環境執法真空地帶，行政生態公信力受到嚴峻挑戰。傳統行政執法方式注重權力的運用與控制，在權力理念的引導下，以剛性為主的行政執法方式偏重權力，倚重強制，從而越發顯露出其與現代民主行政、公共行政以及人權保障和生態文明建設的不相適應性[3]，環境執法成本投入與生態環境行政保護失效矛盾加劇。

三、傳統環境執法生態困境的核心原因

傳統環境執法的生態困境是一大社會難題，是我國經濟發展和轉型期多種因素復合而成的社會現象。它有關于經濟社會的發展布局，也有關于法治社會的健全問題；它既是我國生態保護發展緩慢的結果，也是我國環境執法尚不健全的歷史遺留問題。僅就環境執法環節而言，行政機關的執法手段與執法能力是導致環境執法生態困境的直接原因之一。

環境執法能力直接體現為環境執法行為，執法行為不足將直接釀成失利的執法效果，從而引發一些生態環境問題。綜合而言，傳統執法方式的三大弊端造成了執法生態困境：一是缺失預防性的執法措施。傳統的執法方式多是集中于生態環境事件發生后的行為設計，較少涉及到在環境問題發生前的預防手段；二是事發后的溝通協作機制匱乏。環境問題往往涉及多方利益主體，其解決辦法也是需要各方專家共同協商而成；三是環境事件發生后往往伴隨著修復和治理問題，并非僅僅涉及傳統行政處罰等方式。生態環境保護是一個動態化的管理過程，在這過程中傳統行政方式不能滿足其生態保護需求，以致使大量出現環境執法空白、環境執法效果慘淡甚至惡化、環境糾紛矛盾難以平息解決等重大難題。因此，創新執法方式，健全環境管理過程中的生態化保護措施，則顯得尤為必要。

四、生態化的環境執法方式創新

環境執法生態化要求創新環境行政執法方式，立足于生態環境利益考量，多元化執法形式，做出最小生態損害的環境執法決策。傳統環境執法方式缺乏預防性的生態措施，執法手段多居于環境破壞事發后，環境執法成本相對較高；而且傳統環境執法手段缺乏長效協作機制，面對生態環境難題，多數行政機關往往發生“生態執法扯皮、推讓”等現象。創新環境執法的生態化路徑，“剛柔并濟”地設置環境執法措施，促使環境行為主體選擇低碳循環的生產方式，達到生態環境保護效益與社會經濟持續效益“雙贏”的效果。

（一）以人性化調解，息化環境執法沖突

人性化的調解制度是解決生態環境糾紛的首要選擇，是服務型政府的重要職能手段。塑造服務型政府是構建社會主義和諧社會、小康社會和法治國家的重要前提。在社會主義國度中，政府的權力來源于人民群眾的賦予，政府承擔著“以人為本、為人民服務”的重要職責。行政調解作為政府行政工作的一項職能手段，是政府部門貫徹“以人為本”，解決糾紛、平息矛盾，體現“服務性”的重要職責。生態化的行政調解應當以“人性化”作為主導，站在人民群眾最根本的生態利益上解決和處理問題。一方面，現代行政是法治行政，其核心是要在法治社會下構建一種以人為本的和諧社會，是遵循憲法和法律的一大基本原則，也是構建和諧社會主義的根本基石；另一方面，“人性化”充分體現了行政調解中的自愿性特點，即尊重當事人的意愿有利于促進政府的具體環境保護方案的有效實施。可見“人性化”主導的行政調解既有利于推行環境保護具體政策和方案，也有利于增強政府的環保公信力和親和力，樹立環保型的綠色服務型政府形象。

相較于其他的糾紛解決機制，行政調解在環境糾紛處置方面有著獨特的優勢。從規范層面上講，我國尚未出臺專門的行政調解法，相關調解規定也是散見于其他部門法規中，且多數規定較為原則化，缺乏細致的可操作性程序設計，這也造成調解在糾紛處理中“虛設”的尷尬處境。基于現行行政調解規定的分散性，筆者建議應盡快推動相關行政調解實施條例的制定，尤其是涉及生態環境利益的特殊調解程序，就調解機關的權責、調解的程序及監督制約機制等作出細化規定，完善人性化的調解制度設計。另外在生態環境糾紛的處理中，行政主體要充分認識到基層環境行政調解工作的重要性，發揮基層行政調解組織在環境矛盾息化、局部環境利益保護中的主要作用，及時了解群眾生態訴求和矛盾糾紛情況，將損害控制在合理范圍內，并積極引導群眾通過多元化的渠道，理性處理環境糾紛，依法維護生態環境利益，從而推進行政調解工作邁向更高的臺階。

（二）以生態約談方式，提升環境執法效益

生態約談也稱環境行政約談，本質上是行政約談制度在環境管理領域的具體應用。近年來，在法治政府理念和生態文明理念的倡導下，生態約談制度作為政府機關的一項服務職能得以創立和實施，革新了傳統的“服從-命令”式的執法模式。生態約談即由行政主體在環境管理中，通過法制軌道對行政相對人處以警示、教育、建議等方式，在該處置期間行政機關暫時擱置強制力或拘束力的手段，以此換取相對主體的環境保護積極性和主動性，進而獲得相對人對環境執法的認可和遵行。行政約談最早于2003年應用在稅務征收領域，并在日后的理論研究和實踐適用中不斷發展，也愈發體現了其處理糾紛的優勢和生態保護的獨特價值，切實推進了法治政府與服務型政府理念的發展，是具有生態化的柔性行政執法措施的典型代表。作為一種新型的行政執法監督制度，其產生不僅是當今形勢所需，更依賴于理論層面上所具有的深厚基礎，如：新公共管理理論、行政民主以及平衡論等理論保障。生態約談制度的存在價值在于行政機關可以借助不具強制色彩的柔性手段（如勸導、協助、建議）來達到環境執法所期許的生態保護目的，這正是政府職能由“管理型”向“服務型”轉變、政府監管模式從“剛性為主”向“剛柔相濟”轉變的體現。

目前，環境約談制度在我國尚處于本土化的完善階段，制度的推行面臨的突出問題便是制度的法制化，即缺乏統一適用的法律層面的規范性文件作為制度的實施依據。環境約談的法律依據主要為地方性立法，散見于省級行政執法部門制定的規范性文件以及個別中央行政管理部門規定的規范性文件中，法律依據凌亂、效力層次低，且各地區規定差異分化，極易出現濫用行政權、損害被約談者權益和生態環境利益的情形，故而對環境約談作實體性與程序性的立法便顯得尤為必要。一方面，修訂相關環境行政法律法規，增加約談制度的具體內容，提升制度的法定性和權威性；另一方面，應將約談制度的法律規定作統一的規章形式規范，并隨著環境法治的發展需要視情況專門立法。

（三）以企業承諾方式，落實環境執法效益

涉案企業生態承諾制度是從行政承諾制度中發展而來的，其思想根源可追溯于西方的現代人文思想和社會契約思想，以及我國孔孟時期的早期儒家文化中的信諾制度。涉案企業生態承諾是指環境行政執法機關在環境行政管理過程中，依法履行行政職責，要求生態環境事件的涉案企業依法向行政機關做出的面向全社會公開的、旨在督促環境涉案企業主動整改違法違規行為、開展生態環境保護的生產行為，促進行政機關嚴格依法辦事、提高生態執法效益的承諾行為。實踐中通常表現為：承諾在規定期限內完成環境整改行為、污染修復行為、損害賠償行為、自覺接受民眾監督等。生態承諾是新時期行政改革所重點倡導的柔性執法方式，因其特有的靈活性、任意性、雙方性、法律性、授益性、公開性等特征，有助于促進完善政府服務體系、加強行政監督、緩和與群眾的關系度。

實踐中，涉案企業承諾制度的運行存在諸多問題：①過分強調涉案企業的履行承諾義務，忽視企業權利，容易造成“有責推定”的思想；②缺乏相應的程序規范；③缺乏涉案企業的履諾監管，致使大量企業存在諾而不行的現象；④部分涉案企業容易產生與行政機關的抵觸情緒等。針對制度運行存在的問題，筆者建議可采取以下四個完善舉措：①明確涉案企業在承諾制度運行中的權利與義務的關系，如自由權、自主權、接受寬緩處罰權等權利以及自覺履行承諾、自覺接受監督、積極進行整改、接受行政處罰等義務。②規范涉案企業承諾程序，界定制度的主體范圍、承諾的范圍，增加對涉案企業承諾履行的監督。③針對企業諾而不行的嚴重問題，相關行政職能部門應加強聯動意識、建立聯動機制。④設立救濟程序，保障涉案企業得到行政優惠的合法權益。涉案企業可以通過訴訟以及行政調解、行政仲裁、行政復議等非訴途徑依法保護自己的合法權益。

（四）以環境會商方式，保障環境執法效益

環境會商制度作為行政執法方式創新轉變中的一大亮點，其內涵是指行政機關在環境執法過程中，打破原有的“各掃門前雪”局面，尤其是在面臨各種新型或者疑難環境案件、環境公益案件時，在依靠自身專業辦案經驗、所存詳實技術資料以及所訓高素質辦案人員的基礎上，綜合專家學者、其他行政機關部門或普通群眾等力量，對所涉案件的性質、法律適用以及實踐技術操作過程中的問題進行共同的會商研究，以便做出科學規范的解決方案，更好地提高辦案質量，高效履行政府環境保護職責。

環境會商制度在實際運行操作中也會遇到一些障礙，如疑難案件的確認問題、案件取證難題以及執行難等。綜合審視當前會商制度的實施狀況，完善會商制度在環境管理領域應從以下幾個角度操作：①嚴格規范環境會商制度的實際操作流程，包括環境會商案件制度的適用范圍和適用程序兩個方面，依據環境行政管理事件的性質、影響程度等細化會商案件范圍，并具體設置會商程序，包括會商前的準備程序、會商中各方主體的交流溝通聽證等程序以及最終會商結果的決定程序。②構建完善的環境信息交流平臺，拓寬生態環境信息采集來源渠道和增強環境信息的公開透明度。主要是通過建立相應的生態信息庫、環境情報庫，全方位、多渠道的整合各類環境事件信息，及時獲取、全面考慮、多方協作處理。③建設良性聯動互通機制。環境會商制度的目的，旨在發生重大生態環境破壞事件、新型疑難環境案件時，相關行政機關、生態環境研究所、環境專家學者在客觀調研事件實情、充分交流案件信息的基礎上，形成統一意見、統一行動的合力，從而提高環境執法效率，切實維護好人民群眾息息相關的生態權益。對此，可建立由地方政府牽頭、多方主體參與、多元信息溝通的環保聯動機制，如通過機關部門內部的交叉協商，實現資源的共享；或簽訂部門間的會商協議，增進部門間執法工作的協調有序等。

四、結語

環境行政執法作為生態保護、環境管理的一項基礎性、全局性的工作，直接關系著環境法治和生態文明建設的工作成效。在全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢下，堅持法治生態化建設的意義重大而深遠。在環境依法行政的框架內，創新環境執法方式，落實生態文明建設的行政手段法制化，全面提升行政執法能力和生態化水平，對于提高環境執法效率、完善行政執法機制具有重要理論和實踐意義。本文在依托于生態文明理念，針對傳統行政執法方式的剛性弊端和生態化困境，勇于拓展創新，提出新型的生態化的環境執法方式，突出強調人性化行政調解、生態約談、涉案企業生態承諾、環境會商四項柔性執法方式在環境執法和生態建設中的重要作用，探求生態文明理念指導下的以生態環境保護效益為中心的執法手段創新，推進環境行政執法生態化。

[1]李愛年，劉翱.環境執法生態化：生態文明建設的執法機制創新[J].湖南師范大學社會科學學報，2016（3）：80-88.

[2]邱新.行政權運行機制研究——交通大部制改革的視角[J].中山大學研究生學刊（社會科學版），2008（3）.

[3]楊解君.中國行政法的變革之道：契約理念的確立及其展開[M].北京：清華大學出版社，2011.

Ecological Innovation of Environmental Adm inistrative Enforcement

CHEN Dian-dong
（Law School，Shandong Normal University，Jinan，Shandong 250014）

The environmental administrative law enforcement is the materialization of the construction of ecological civilization and the environment law enforcement in the administrative link.The traditional administrative law enforcement is based on“orderobey”due to the mandatory strong color and is lack of flexibility，which cannot be entirely based on the ecological position of environmental protection and earnestly safeguard the ecological interests to cause the frequency ofmalignantevent，law enforcement，environmental law enforcement formalization and other forms of bad habits.It is necessary to comprehensively promote the construction of ecological civilization and the law government.It is important to reverse the traditional environmental law enforcement idea，innovate the administrative law enforcement，improve the environmental law enforcement measures，integrate the administrative mediation，ecological interviews，ecology commitment and etc.soft ways and set consultation and flexiblemeans of environmental law enforcement，give full play to the protection and prevention effect of the ecological environment，reverse the negative image of administrative enforcement.We should comprehensively build and promote green and harmoniouswell-off society.

environmental law enforcement；administrative law enforcement innovation；ecology；ecological civilization

D922.6

A

1671－9743（2017）03－0087－04

2017-03-12

陳殿棟，1993年生，男，山西稷山人，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。