憲法視域下的農地“三權分置”制度研究

馬寶飛

憲法視域下的農地“三權分置”制度研究

馬寶飛

（安徽大學法學院，安徽合肥230601）

農地“三權分置”是土地制度改革的既定政策選擇，而生成“三權分置”的家庭聯產承包責任制是我國重要的經濟制度之一。既然經濟制度是我國憲法的重要內容，因此對于“三權分置”而言存在著憲法判斷的問題，而對于這一制度的憲法判斷可能會直接涉及到憲法修改層面。“三權分置”對保障權利和推進憲法本身的發展具有重要的作用，而“三權分置”制度的有效實施需要依賴于憲法層面的確認。就目前來看，對于“三權分置”制度的憲法確認并非是體現在憲法條文上，而是體現在“三權分置”制度本身的憲法邏輯上，同時從憲法的視角為“三權分置”找尋其理論和法律支持亦可有效解決目前此制度遇到的困境。

農村集體土地；土地改革；“三權分置”；憲法邏輯

2014年的中央一號文件首次在中央層面正式提出農地“三權分置”，隨后在2015年的中央一號文件里進一步深化了“三權分置”制度改革，直到2016年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的出臺為“三權分置”制度改革提供了相應的依據。農地“三權分置”與其說是一項制度改革，毋寧說是對早已在農村實踐中形成的土地經營權流轉實踐進行的制度上和法律上的回應。

一、“三權分置”理論之爭

農地的“三權分置”是在農戶長期以來的現實實踐的基礎上提出的，雖然實踐中農戶的土地經營權流轉現象已經比較普遍，并且得到經濟學界的理論支持，但是對于源于此實踐的“三權分置”制度在法學界卻存在著比較大的爭議。爭議主要體現在兩個層面上：在爭議的第一個層面上是對于是否實行“三權分置”改革本身存在支持和反對的兩種觀點。支持者陣營一方認為農地的“三權分置”制度符合法律制度體系，而且根據我國的現實情況賦予農村土地以完全的權能并不適合，并且“三權分置”在一定程度上能夠繼續保持農地的社會保障功能，這對農戶來說是不可或缺的權利保障；反對“三權分置”制度的學者認為對于產生于農地的土地承包經營權不應該承擔社會保障的功能，而應該使其擁有完整的用益物權權能，并且認為“三權分置”制度經不起法律邏輯的推敲，違反了物權法上的“一物一權”及“權利分離”理論，因此不符合民法所確立的農地權利理論和相應的法律制度體系。在爭議的第二個層面上是在支持“三權分置”。改革的學者中對于具體的“三權分置”制度存在不同的理解及認識，因而在支持者內部又形成理論上的論爭，其爭論的焦點主要是集中在土地承包經營權、土地承包權和土地經營權的來源及其關系上，其主要存在以下幾種不同的理論觀點：一種觀點認為“三權分置”中的土地承包權和土地經營權是經由土地承包經營權直接的分離而生成；另外一種觀點是在用益物權的基礎上又提出了“權利物權”的概念，認為土地經營權是生成于土地承包經營權之上的權利物權，進而把“土地經營權”物權化[1]；還有一種觀點根據農地的權利主體進行權利劃分，即在農地的權利結構上劃分為集體土地所有權、農戶的承包經營權及經營土地者的土地經營權；還有學者認為“三權分置”中的土地承包經營權因為是根據農戶的身份而享有的，其實質上是“成員權”，如此“三權”就是集體土地所有權、成員權及土地使用權[2]。

綜上不難看出，“三權分置”制度在法學界還存在著比較大的爭論，而爭論也主要集中于民法及物權法領域。而對于各種爭論都有其一定的合理性存在，因此在已有的爭論下還比較難于形成統一的共識。盡管如此，農地的“三權分置”從整體上看是符合我國國情并且是順應國家關于農村土地改革要求的一項制度，并且由于其主要來源于實踐，因此無論在制度的建構上還是在實施上都顯示出其存在的必然趨勢。而目前的理論分歧也是“三權分置”制度建構的不可缺少的因素，從不同視角對“三權分置”制度進行的研究都有助于制度本身的發展和完善。

二、“三權分置”的內涵及三權關系

（一）“三權分置”內涵

1.憲法規范中農村土地制度的歷史變遷

土地制度改革是與憲法的修改密不可分的，幾乎每一次的憲法修改都會涉及到土地制度方面的變革。起臨時憲法作用的《共同綱領》首次在憲法層面確立了我國農村土地制度的內容，此時所確立的是一種有限度的土地私有制，在一定程度上也只是起到臨時過渡的作用。“五四憲法”是我國第一部真正意義上的憲法，在農村土地的制度上基本上繼承了《共同綱領》的有關制度，但在一定程度上體現出了公有制的跡象，因此這個時期土地制度呈現出公、私混合的土地所有制形態。“七五憲法”和“七八憲法”在農村土地制度上完成了過渡時期的狀況進而實現了全面公有的土地所有制，農村土地的經營形式是以合作社的形式進行的。“八二憲法”在農村土地的制度上承襲了“七五憲法”、“七八憲法”，規定農村土地歸集體所有，同時也首次規定了城市土地歸國家所有，從而在憲法層面上確立了城鄉二元的土地所有制度。從《共同綱領》到“八二憲法”，其中的每一次憲法修改都是進行全面的修改，而土地制度始終都是修改的主要內容之一。在這之后的四次憲法修改中改變了之前憲法頻繁全面修改的狀況，而是采取了以憲法修正案的方式對憲法中需要修改的內容進行修改。1993年憲法修正案對農村土地制度中經營方式進行了修改，確認了家庭聯產承包責任制的憲法地位。1999年、2004年憲法修正案進一步深化了家庭聯產承包責任制的實現形式，規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。從歷次憲法的修改中可以看出農村土地制度改革的變遷軌跡總體上呈現出農民與土地之間的漸次分離的趨勢，而農民產生于土地的權利也顯得越來越稀薄。

2.“三權分置”內涵分析

從上述可以看出，我國自實行家庭聯產承包責任制之后就產生了“二權分離”的現象，即集體土地所有權和土地承包經營權的分離。在改革的初期，“二權分離”對于擴大生產力、增加農民收入起到了重要的推動作用。隨著改革的深入發展及城鄉二元格局逐步被打破，農村土地流轉現象越發普遍，土地承包權與經營權分離在農村土地的流轉實踐中已被廣泛默認。“三權分置”制度正是基于歷史和實踐而提出的，因此對于“三權分置”的內涵理解要以其發展的歷史脈絡以及農村的實踐需要為前提。2016年10月出臺的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中對“三權分置”的內涵表述為“將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行”。從這一政策性的描述中可見對于“三權分置”制度本身而言其具有豐富的內涵，其需要理論加以確定的方面是紛繁復雜的。可以說對“三權分置”的內涵理解涉及到農村土地的改革方向、制度的建構和憲法的解釋等方面，因此，對于“三權分置”的內涵界定不僅需要符合土地改革的需要和趨勢，同時更需要內在理論的支撐。基于以上考慮，本文認為“三權分置”是指以集體土地所有權為前提的在土地承包經營權基礎上實現土地經營權的自由流轉及保障土地承包權的制度。其中“三權”指的是生成于農村土地之上的集體所有權、土地承包經營權及經營權，而“分置”指的是這三種不同的權利分別由不同的民事主體所享有。目前，我國對于第三種權利即土地經營權尚未落實在基本法的層面上。因此，對于這一權利的認識是協調“三權關系”的重點。

（二）“三權”關系

已如前述，“三權分置”的三權分別是集體土地所有權、農戶的承包權及土地經營權。其中集體土地所有權是前提，農戶的承包權是基礎，土地經營權是關鍵。可以看出，集體土地所有權是土地承包權、土地經營權的根源所在[3]。因此，應進一步明確“集體經濟組織”的相關內容，避免所有權處于被虛置的狀態。“三權分置”制度的目的是在保障農戶土地權利的情況下實現農業的規模化經營及發展現代農業。盡管制度設計的初衷都是帶以良好的目的，但是制度固有弊端的必然性卻同樣是不可避免的，“三權分置”制度固有的弊端主要體現在其制度本身的三種權利的共存狀態上。在實踐中“三權分置”中的三權關系會面臨著權利之間的沖突與不協調的問題，因此在三權關系的權利協調上應為其找尋足夠的理論支撐及法律確認。“三權分置”中的“三權”沖突主要體現在集體土地所有權與農戶承包權之間的沖突以及農戶承包權與土地經營權之間的沖突上。

集體土地所有權與農戶的承包權的沖突主要表現在兩個方面：一是集體土地所有權對農戶承包權的侵犯。這種侵犯主要是由于權利行使主體的不同及集體土地所有權的代行主體模糊導致。二是農戶的承包權對集體土地所有權的擴張。這種權利的擴張主要是由于在農村土地改革中要求保持農戶承包關系的長久不變，因此由于承包期的無限延長而導致集體土地所有權在一定程度上被虛置，而承包權在權利的屬性上異化成“相當所有權”。農戶的承包經營權與土地經營權的沖突主要體現在土地經營權的分離導致承包權的權利保障功能受到一定程度的沖擊以及承包權與經營權的利益平衡方面。

盡管“三權”之間的關系是充滿矛盾與沖突的，但是“三權分置”的制度設計本身就是在一方面對集體土地所有權、農戶的承包權和土地經營權的權利協調。

三、“三權分置”經濟制度憲法規范的權利保障功能

眾所周知，憲法是寫滿權利的保障書，權利保障是憲法的重要任務。經濟制度的憲法規范是現代憲法的重要內容，“三權分置”作為經濟制度的憲法規范的重要內容之一充分體現了其權利保障的功能。這種權利保障主要體現在農戶的社會保障權、財產權及平等權等方面。

經濟立憲是現代憲法發展的重要推動力[4]，現代憲法中基本上都有對經濟制度的憲法規范。然而在之前對于經濟制度是否應入憲存在著爭論，即使現在仍然有學者有對經濟制度入憲會產生憲法易修的擔憂。然而但凡制度必然存在著相應的弊端，而這種必然的弊端又可分為最初的弊端和發展的弊端，制度設計的最開始的根據是讓最初的弊端不會影響整個制度的目的及實施。經濟制度本身所具有的靈活性、政策性會在很大程度上讓我們看到其不適宜于在憲法中出現的方面，但是不能因此就否定其能夠作為憲法重要內容的方面。在某種情況下這種存在的可能性甚至可能會成為最適合一國的特有制度。以美國為例，美國的憲法自從通過以來就不曾在憲法中對具體的經濟制度進行憲法上的確認。可見對于某種制度設計而言，其是沒有國界之分的。同樣的，這也不是唯一的制度設計選擇，當我們看到一國制度運行良好，并不能肯定這項制度就會在另一國家同樣地運行良好。當我們在移植或者借鑒某一制度的時候，看到制度本身如何的帶來治理的良好效果的時候往往會蒙蔽我們的雙眼而忽略其所適用的環境因素的作用，移植或借鑒的基礎是具有同樣的民情。因此，對于是否在憲法中規定具體的經濟制度是根據國情及民情而定。從歷史的經驗及現實狀況來看，我國在憲法中規定具體的經濟制度是適合我國情況的選擇，而且經濟制度的憲法規范某種程度上對憲法的發展具有重要的推動作用。當前的“三權分置”制度可以說是對憲法中家庭聯產承包責任制的深化和發展，而且從其制度建構及所具有的權利保障功能上看符合憲法邏輯。

已如前述，“三權分置”制度的權利保障功能主要體現在社會保障、財產權及平等權方面。“三權分置”改革的初衷就在于在有效保障農戶的土地承包權基礎上實現土地經營權的有效流轉。對于農戶來說，土地是其社會生活的根本保障，在一定程度上農地承載著重要的社會保障功能。城鄉的二元體制使得城市和農村之間存在很大的差異。在社會保障方面，城市的社會保障較于農村而言是更加完全與豐富的，對于農村而言土地就是其最重要的社會保障。因此，對農戶的土地承包經營權的保障就至關重要，而“三權分置”改革正是在保障農戶承包權長久不變的前提下開展的，而對于土地經營權的有效流轉而言有助于增加農戶的收入，并且有助于農地產權制度的發展，這些也體現了對農戶財產權的保護。“三權分置制度”是農村土地改革的重要方向，而農村土地改革本身事關農村的整體發展，進而有助于縮小城鄉二元體制帶來的差距，并且逐步實現城鄉一體化的建設目標。不言而喻，“三權分置”制度所具有的權利保障功能是毋庸置疑的。

四、結語

“三權分置”制度是農村土地改革的基本方向，盡管存在種種理論爭議，但是其制度發展方向是順應改革要求并且符合國情的。因此，為其從憲法層面找尋制度的理論支撐會在一定程度上調解“三權分置”存在的理論之爭并且完善“三權分置”理論本身。“三權分置”的憲法邏輯在一定程度上可以克服其制度本身遇到的困境，這也是由憲法的根本法地位決定的。在法治國家里任何法律的制定都不能跳脫出人民的意志，而憲法是人民意志的最高表現形式，具有最高的權威性。但凡一項制度上升到憲法的層面之后其對于其他層級的法律理論約束就會相對減弱，相應的就需要對相關理論進行重塑。不難發現，作為經濟制度的憲法規范的重要內容的“三權分置”制度無論是在理論上還是在實踐中都存在其發展的必然趨勢性。

[1]孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016（7）：145-163.

[2]高飛.農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊[J].法學研究，2016（3）：3-19.

[3]張占斌，鄭洪廣.“三權分置”背景下“三權”的權利屬性及權能構造問題研究[J].西南大學學報（社會科學版），2017（1）：29-37.

[4]李曉新，王永杰.論中國經濟制度的憲法規范[J].學海，2011（3）：13-17.

Study on the System of“Three Divisions”in Farm land from the Perspective of Constitution

MA Bao-fei
（Law School of AnhuiUniversity，Hehei，Anhui230601）

The“three-power division”of agricultural land is the established policy choice of land system reform，and the responsibility system of household contract responsibility is one of the important economic systems of our country.Since the economic system is the constitution of our country important content，so for the“three power split”in terms of the existence of constitutional judgments，and for this system of constitutional judgmentsmay directly relate to the constitutional amendment level.“Three-power split”plays an important role in safeguarding the rights and promoting the development of the constitution itself，and the effective implementation of the system of“three-power separation”needs to be determined by the constitutional level.For the present time，the constitutional confirmation of the“three-power split”system is not embodied in the constitutional provisions，but in the constitutional logic of the“three-power separation system”itself，and from the perspective of the Constitution，the split to find its theoretical and legal support can also effectively solve the current difficulties encountered in this system.

rural collective land；land reform；“three-power split”；constitutional logic

D922.4

A

1671－9743（2017）03－0081－03

2017-03-09

馬寶飛，1991年生，女，安徽亳州人，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。