長株潭城市群治理能力提升的路徑選擇

吳 博

長株潭城市群治理能力提升的路徑選擇

吳 博

(湖南師范大學(xué)研究生院,湖南長沙410081)

長株潭城市群成立二十多年來,該區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展都取得了巨大進(jìn)步,治理能力也得到一定程度的提升,但仍面臨諸多挑戰(zhàn),需要多管齊下,進(jìn)一步提升治理能力,主要是轉(zhuǎn)變城市群治理理念,提高城市群法治水平,完善城市群治理機(jī)制,開展跨區(qū)域合作治理,提高公務(wù)員素質(zhì).

長株潭城市群;治理能力;提升路徑

長株潭城市群成立二十多年來,該區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展都取得了巨大進(jìn)步,治理能力也得到一定程度的提升,但仍面臨諸多挑戰(zhàn),需要多管齊下,進(jìn)一步提升治理能力.

一、轉(zhuǎn)變城市群治理理念

長株潭城市群中有三個(gè)不同行政區(qū)劃,除了省會長沙,株洲、湘潭的發(fā)展水平和長沙相比均有較大差距.因此,在城市群治理過程中,三個(gè)地方政府出現(xiàn)觀念上的差異就難以避免,轉(zhuǎn)變治理理念對長株潭城市群的治理能力提升至關(guān)重要.

首先要強(qiáng)化服務(wù)理念.服務(wù)型城市群是當(dāng)前城市群建設(shè)目標(biāo)之一,要將優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給社會大眾.長株潭城市群治理能力提升過程中,服務(wù)理念和意識和過去相比已有一定提高,服務(wù)性城市群的建設(shè)途徑也在積極探索,只注重管理不注重服務(wù)的治理模式也在逐步改變.長株潭城市群在政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,對行政管理體制和行政審批制度進(jìn)行改革,并取得一定成效,但仍存在諸多問題,比如,“官本位”思想觀念仍然存在,部分官員一直認(rèn)為做好管理工作就完成了他們的本職工作.“管”字依然是城市群內(nèi)政府的核心治理思想.所以,城市群的治理理念必須進(jìn)行轉(zhuǎn)變,特別是要轉(zhuǎn)變政府職能,調(diào)整工作重心到市場監(jiān)管和為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面.行政管理制度要不斷革新,行政審批制度的改革也要進(jìn)行開展,從而構(gòu)建服務(wù)性的管理體制.[1]35當(dāng)前,信息化技術(shù)十分發(fā)達(dá),互聯(lián)網(wǎng)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展蓬勃.長株潭城市群在治理過程中需要加快電子政府建設(shè),同時(shí)完善政務(wù)公開制度,使得政府工作透明度增加,減少行政成本,為社會提供更好的公共服務(wù),從而提升城市群治理能力.

其次要強(qiáng)化競合理念.對于城市群內(nèi)各地方政府而言,競爭與合作都是有積極作用的,只不過單純的競爭或合作才存在負(fù)面影響,不利于城市群治理能力的提升.在外部,長株潭城市群三個(gè)地方政府要形成合力,從而利用整體實(shí)力與其他城市群或地區(qū)進(jìn)行競爭;在內(nèi)部,長株潭三城市也要相互競爭,但不完全是單純的競爭賽跑,而是展現(xiàn)己方城市的優(yōu)勢,從而對特色產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)展與合作.具體表現(xiàn)在長株潭三市地理位置成三角形分布,交通便利,且政府合作頻繁產(chǎn)業(yè)互補(bǔ),有一定的合作基礎(chǔ),三市要繼續(xù)加強(qiáng)合作,加強(qiáng)資源共享,實(shí)現(xiàn)利益均衡,最終通過競合理念提升長株潭治理能力.

二、提高城市群法治水平

我國對法治政府建設(shè)一直十分重視,在立法、執(zhí)法、法治監(jiān)督等方面都取得了重大進(jìn)展.特別是黨的十八大以來,我國增加了對法治建設(shè)的力度,立法和執(zhí)法相關(guān)工作都平穩(wěn)有序推進(jìn).當(dāng)前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期,城市群的治理也面臨新的挑戰(zhàn),城市群內(nèi)部的一些矛盾亟待解決,因此必須加快法治建設(shè).在市場經(jīng)濟(jì)條件下,為了區(qū)域內(nèi)更好開展合作,湖南省需進(jìn)一步完善長株潭城市群區(qū)域相關(guān)法律法規(guī),為長株潭城市群治理能力提升提供法律制度保障.

進(jìn)行立法建設(shè)十分重要,立法能使長株潭城市群內(nèi)各地方政府的職責(zé)范圍明確,并使權(quán)力行使程序擁有法律依據(jù),使地方政府及公務(wù)員行為更為規(guī)范.當(dāng)城市群各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)都建設(shè)完善了,才能使城市群在治理時(shí)有法可依.同時(shí),地方政府及公務(wù)員的法治觀念和執(zhí)法能力需要進(jìn)一步增強(qiáng).通過對公務(wù)員的法治教育,使他們具有法律意識,從而提升他們的法律素養(yǎng)和相關(guān)素質(zhì),才能做到高效高質(zhì)量的執(zhí)法,推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程.

執(zhí)法監(jiān)督工作方面當(dāng)前有很大的提升空間,執(zhí)法和監(jiān)督?jīng)]有進(jìn)行拆分監(jiān)督很難切實(shí)有效的進(jìn)行.所以對執(zhí)法工作內(nèi)部和外部的監(jiān)督都要加強(qiáng).內(nèi)部監(jiān)督主要是上級對下級的監(jiān)督,如審計(jì)機(jī)關(guān)等部門的監(jiān)督等.外部監(jiān)督主要指社會方面的監(jiān)督,如公眾,媒體等方面的監(jiān)督.同時(shí)要建立嚴(yán)格有效的行政問責(zé)制度,以法律法規(guī)的形式進(jìn)行頒布.對于執(zhí)法工作中有違法行為的公務(wù)員,都要嚴(yán)格進(jìn)行問責(zé)追究.如果問責(zé)不到位,就很有可能使政府公信力降低,同時(shí)使得城市群治理能力下降.所以長株潭城市群需要加強(qiáng)法治建設(shè),在法律允許的條件下行使權(quán)力,對違法行為進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé),才能使得城市群治理更加有效.

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,長株潭城市群內(nèi)各地方政府的合作需要法律制度相關(guān)規(guī)范.為加強(qiáng)長株潭城市群府際合作,提升治理能力,湖南省應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)長株潭城市群治理與合作的法律法規(guī),使得區(qū)域相關(guān)法律法規(guī)體系更加完善,為長株潭城市群治理能力提升建設(shè)更完善的法律制度及法治環(huán)境.長株潭城市群內(nèi)各城市依然存在地方保護(hù)主義,其原因一方面是利益因素,另外一方面就是三城市地方政府的行政規(guī)章不統(tǒng)一.所以,規(guī)范統(tǒng)一各地方的行政規(guī)章,同步三城市的法律法規(guī)制度,是十分必要的.所以,首先要從相關(guān)行政法規(guī)的角度對三市當(dāng)前的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一,并且要盡早制定三市統(tǒng)一的行政規(guī)章,比如在規(guī)劃發(fā)展方面的行政規(guī)章要進(jìn)行統(tǒng)一,使得長株潭城市群協(xié)調(diào)發(fā)展,在項(xiàng)目建設(shè)方面要進(jìn)行區(qū)分,避免重復(fù)建設(shè)及惡意競爭的出現(xiàn),且在管理方面建立契約.

三、完善城市群治理機(jī)制

區(qū)域規(guī)劃作為長株潭城市群治理的重要部分,一直以來缺少統(tǒng)一管理的主體,成為影響長株潭城市群治理能力提升的重要原因.區(qū)域規(guī)劃主體可以多元化,但需要建立在區(qū)域內(nèi)各地方政府相互信任的前提上,通過主題合作,解決區(qū)域內(nèi)存在的問題.而只依靠政府來進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃,是難以協(xié)調(diào)好各方利益的.從治理理論的角度來說,就是對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行架構(gòu),以框架的形式進(jìn)行規(guī)劃,由各主體對區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合作治理,從而滿足各主體的利益需求.當(dāng)然這是建立在各主體平等合作的基礎(chǔ)之上,這種區(qū)域規(guī)劃多元治理機(jī)制有顯著的特點(diǎn),在規(guī)劃主體上,多元化治理機(jī)制使各方產(chǎn)生動力,在目標(biāo)規(guī)劃上有共同利益,在制定規(guī)劃中,多元化協(xié)商合作有利于對規(guī)劃進(jìn)行實(shí)際運(yùn)行,在規(guī)劃反饋方面,多元化治理機(jī)制通過分析反饋建議能夠進(jìn)行調(diào)整和完善.區(qū)域規(guī)劃多元化治理機(jī)制有很多方面的優(yōu)點(diǎn),一方面它通過各級政府、社會組織、企業(yè)等組織建設(shè)了規(guī)劃主體.主體之間的互動使得規(guī)劃主體更加完整.同時(shí)區(qū)域規(guī)劃的目的是讓區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局更加合理化,先前提到的規(guī)劃主體在這時(shí)通過相互合作,構(gòu)成了緊密的合作關(guān)系.區(qū)域規(guī)劃主體多元化能使得規(guī)劃實(shí)施更有成效.在實(shí)施中,規(guī)劃主體政府、社會組織及企業(yè)參與監(jiān)督,對規(guī)劃的實(shí)施產(chǎn)生良好的作用.在區(qū)域規(guī)劃中,反饋機(jī)制在政策優(yōu)化過程中顯得十分重要,政府得到反饋后能對規(guī)劃的效果進(jìn)行評估,而且能通過規(guī)劃主體的相互協(xié)商,將溝通結(jié)果落實(shí)到優(yōu)化方案中來實(shí)施.

在城市群治理的不同公共問題上,要進(jìn)行不同的協(xié)商方式.在城市群規(guī)劃以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大問題上,城市群內(nèi)部無法順利解決的,可以請示上級部門進(jìn)行指導(dǎo)安排.在社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等常規(guī)工作方面,長株潭城市群內(nèi)各地方政府之間可以進(jìn)行協(xié)商,探討出解決方案.在城市群發(fā)展思路、發(fā)展方案評估等問題上可以引入社會組織進(jìn)行解決.為提升城市群治理過程中處理公共問題的能力,建立協(xié)商機(jī)制是非常必要的.建立城市群內(nèi)各地方政府的協(xié)商機(jī)制,有利于各地方的利益協(xié)調(diào)及合作.城市群各地方政府通過定期的會議進(jìn)行相互間溝通,利于相互間的多方合作.各地方政府定期的交流與協(xié)商,還能對新的問題進(jìn)行探討,對已有的協(xié)議根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整.

針對長株潭政策規(guī)劃存在的問題,需要改革和完善長株潭城市群的決策機(jī)制,從地方政府決策及公眾參與等方面加快推進(jìn)政府決策民主化、法制化、科學(xué)化.確立長株潭城市群決策機(jī)制的指導(dǎo)思想是科學(xué)化、民主化和法制化.要特別重視智庫作用的發(fā)揮,使其參與到有關(guān)決策的政策規(guī)劃中來,從而完善民主的決策參與和監(jiān)督機(jī)制.凡涉及民計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重大問題決策,從決策醞釀到?jīng)Q策確定和執(zhí)行,整個(gè)過程都要有公民的參與,自覺接受社會監(jiān)督.[2]53-56從當(dāng)前發(fā)展來看,長株潭城市群在交通一體化、公共建設(shè)一體化、信息服務(wù)和社會管理一體化等方面還有很大的服務(wù)空間.要使交通、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)和社會管理等方面資源都能三市共享.[3]

四、加強(qiáng)區(qū)域治理組織建設(shè)

長株潭城市群治理能力提升不僅需要健康的外部環(huán)境,還需要建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供保障.當(dāng)前長株潭城市群是由湖南省“兩型辦”進(jìn)行協(xié)調(diào)管理,但其作用的發(fā)揮比較有限,需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)引導(dǎo).從國外的相關(guān)治理經(jīng)驗(yàn)來看,長株潭城市群要實(shí)現(xiàn)治理能力提升,必須在省市政府、社會組織等多個(gè)層面上建立制度性的管理機(jī)構(gòu),能夠進(jìn)行多層次的剛性協(xié)調(diào)與互動.[4]46當(dāng)前,長株潭城市群內(nèi)各地方政府通過管理委員會的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)管理,還需要確定管理委員會的高行政級別配置,把省直部門的相關(guān)職能中的屬于長株潭城市群治理范圍的內(nèi)容整合到更高級的部門當(dāng)中,從而增強(qiáng)委員會的治理能力,有效推進(jìn)長株潭三市政府的協(xié)調(diào)合作.同時(shí)還要對長株潭三市的職能進(jìn)行科學(xué)劃分.充分考慮三個(gè)地方政府的基本利益,把省、城市群、長株潭三市的主要利益統(tǒng)一起來,并以此為基礎(chǔ)建立更加健全科學(xué)的管理協(xié)調(diào)制度體系.

長株潭城市群的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在職責(zé)定位與管理權(quán)限上應(yīng)該具備以下幾個(gè)特征:一是級別權(quán)威在長株潭三市政府之上,不是之前的長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)工委、管委會那樣的廳級部門,而且不是像長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)工委、管委會那樣一個(gè)以協(xié)調(diào)為主的機(jī)構(gòu),它應(yīng)當(dāng)具有實(shí)權(quán)管理的職能,負(fù)責(zé)解決好長株潭城三市單個(gè)地方政府難以解決的問題,能促進(jìn)良性競爭與合作發(fā)展.可以由主管財(cái)政、規(guī)劃等方面的副部級領(lǐng)導(dǎo)干部兼任該機(jī)構(gòu)的實(shí)際負(fù)責(zé)人;二是該機(jī)構(gòu)旨在謀求長株潭三市與城市群的共同性利益,并解決好平衡分配的問題;三是該機(jī)構(gòu)必須具有一定的強(qiáng)制執(zhí)行手段,必要時(shí)可以運(yùn)用行政強(qiáng)制力進(jìn)行協(xié)調(diào)管理.在具體職責(zé)方面,該綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:對長株潭城市群目前不合理的規(guī)劃方案進(jìn)行協(xié)調(diào)處理,在總體協(xié)調(diào)之后制定新的規(guī)劃方案;與立法機(jī)關(guān)相互合作,加快城市群法治建設(shè).并具體負(fù)責(zé)有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行,政策的落實(shí)以及其他規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施;負(fù)責(zé)對長株潭的合作事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理并予以約束規(guī)范;對長株潭城市群發(fā)展的專項(xiàng)資金及相關(guān)資源進(jìn)行合理分配及監(jiān)督,并參與重大跨界項(xiàng)目的建設(shè)工作;負(fù)責(zé)對長株潭三市政府的治理合作進(jìn)行監(jiān)督與考核等等,從而提升長株潭城市群治理能力.

五、提高公務(wù)員素質(zhì)

公務(wù)員在城市群治理中具有不可替代的作用.城市群治理能力是政府體制與政府工作人員相互作用的結(jié)果,公務(wù)員是城市群治理的主體.[5]5-8城市群要想實(shí)現(xiàn)其職能,就必須通過公務(wù)員來具體執(zhí)行和實(shí)施.同時(shí),城市群的治理能力還和公務(wù)員的個(gè)人能力和個(gè)人品質(zhì)息息相關(guān).我國實(shí)施公務(wù)員制度這么多年,公務(wù)員的個(gè)人能力和個(gè)人品質(zhì)都有比較大的進(jìn)步,但是依然存在一些不足的地方.首先,個(gè)別公務(wù)員個(gè)人能力低下,職業(yè)素質(zhì)不高,沒有為人民服務(wù)的覺悟.特別是在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的情形較多.其次,公務(wù)員個(gè)人學(xué)習(xí)能力不足以應(yīng)對當(dāng)前日新月異的社會發(fā)展.最后,還存在一些極少數(shù)的公務(wù)員法律知識缺乏或知法不守法,對自己的行為管制能力不強(qiáng).由此可見,提升公務(wù)員整體個(gè)人能力和個(gè)人品質(zhì)對完善政府治理是很有必要的.

第一,要嚴(yán)格公務(wù)員的選拔程序.公務(wù)員的選拔必須嚴(yán)格遵循逢進(jìn)必考的原則.要對選拔要求、流程和考試科目等制定詳盡的細(xì)則.面試時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行親屬回避程序,面試流程以及面試題目的設(shè)計(jì)都必須合理規(guī)范,并做好保密工作,只有這樣才能選拔出最合適的公務(wù)員.

第二,加大剛?cè)肼毠珓?wù)員的培訓(xùn)力度.在原有的崗位培訓(xùn)基礎(chǔ)之上,應(yīng)該適當(dāng)豐富培訓(xùn)種類,促進(jìn)培訓(xùn)的多元化,滿足不同崗位公務(wù)員的不同需要,還可對剛?cè)肼毠珓?wù)員進(jìn)行輪崗,短期內(nèi)讓其嘗試不同崗位的工作,強(qiáng)化個(gè)人工作能力和綜合素質(zhì).還要有針對性的對其崗位工作能力進(jìn)行單獨(dú)的訓(xùn)練,并組織培訓(xùn)考核,仔細(xì)分析考核結(jié)果,為其以后的職場之路提供可靠的數(shù)據(jù)支持.

第三,完善公務(wù)員終身學(xué)習(xí)體系,建立健全公務(wù)員的終身培訓(xùn)機(jī)制.要特別注重公務(wù)員的道德建設(shè),將其納入公務(wù)員的考核機(jī)制.強(qiáng)化公務(wù)員為人民服務(wù)的意識,樹立社會主義核心價(jià)值觀,正確使用人民賦予的權(quán)力,引領(lǐng)正確的社會風(fēng)氣,才能不斷提高自身的道德素質(zhì),為人民群眾服務(wù).

第四,進(jìn)一步完善公務(wù)員績效考核機(jī)制.目前,我國公務(wù)員的績效考核機(jī)制重點(diǎn)考察公務(wù)員的德、能、勤、紀(jì)四個(gè)方面,總的來看,考評要求過于寬泛,需要進(jìn)一步細(xì)化.在原有的定量考核與定性考核基礎(chǔ)之上,針對不同崗位要建立更加科學(xué)的績效考核機(jī)制,要加大社會公眾對公務(wù)員的考核評分,探索社會公眾參與公務(wù)員考核的途徑,把這一權(quán)重項(xiàng)作為其績效考核一個(gè)重要的參考指標(biāo),以此促進(jìn)公務(wù)員不斷增強(qiáng)服務(wù)意識.

[1]李興成．中國地方政府提升治理能力研究[D]．重慶:重慶大學(xué),2013．

[2]劉柳珍．論社會管理中的公眾參與[J]．求實(shí),2011(8)．

[3]張劍飛．長株潭將進(jìn)一步理順體制機(jī)制[N]．瀟湘晨報(bào), 2011-11-22(A5)．

[4]陳強(qiáng)彥．長株潭城市群經(jīng)濟(jì)一體化下的府際合作研究[D]．湘潭:湘潭大學(xué),2013．

[5]本刊評論員．規(guī)劃信息[J]．城市規(guī)劃,2006(6)．

(編校 左葛生)

On Path Choice of -overnance Capacity Promotion of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration

WU Bo
(-raduate School of Hunan Normal University,Changsha Hunan 410081,China)

In the past 20 years since the establishment of the Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration,the political, economic and social development of this region has made great progress and the governance capacity has been improved to a certain extent．However,there are still many challenges．To further enhance the governance capacity,mainly is to change the concept of urban agglomeration governance,to improve the level of urban agglomeration and the urban agglomeration mechanism,to carry out cross-regional cooperation governance,to improve the quality of civil servants．

Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration;governance capacity;promotion path

C939

A

1673-0313(2017)04-0128-04

2017-06-18

湖南省教育廳項(xiàng)目“從收入分配差距調(diào)整的視角看我國政府治理能力的建設(shè)”(編號17C0265)階段性成果.

吳博(1991—),湖南長沙人,碩士生,主要從事公共管理研究.