西方政府機構改革對我國農業機構改革的啟示
——懷化市農業機構改革初探

黃薪宇

（1.湖南農業大學，湖南長沙410128；2.懷化市農業委員會，湖南懷化418000）

西方政府機構改革對我國農業機構改革的啟示
——懷化市農業機構改革初探

黃薪宇1，2

（1.湖南農業大學，湖南長沙410128；2.懷化市農業委員會，湖南懷化418000）

2013年3月10日，國務院發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開啟了新一輪的大部制改革。在此背景下，農業機構改革也如火如荼地開展起來。通過分析西方政府改革，指出了懷化市農業機構改革中存在的問題并引發了對農業機構改革的思考，提出了合理配置資源、徹底轉變職能、完善配套措施以及健全行政監督體制的建議。

大部制改革；西方政府改革；農業機構改革；政府職能轉變

隨著社會不斷發展進步，舊的政府機構體制已不能適應時代發展需要，世界各國相繼進行政府機構改革。為促進我市農業發展，完善我市農業政府職能，應在借鑒西方政府機構改革的基礎上，對我市農業機構改革進行探索研究。

一、大部制改革的內涵與特征

（一）大部制改革的本質內涵

自1982年以來，我國先后經歷了六次政府機構改革，在十七大報告中提出的“大部制”改革思路，是在立足我國基本國情和社會經濟發展狀況的前提下設計出來的。大部制改革的含義包涵兩方面的內容，首先，它是一種客觀存在，由政府部門設定，部門數量少并且權力范圍較大；其次，它是一個機構重組以及同級別部門進行整合的過程。通俗地來說，就是將那些業務相似、職能相近，管轄范圍相同的部門機構經過重組、整合，合并成一個較大的政府組織機構，從而能夠避免政府機構在運行過程中出現的政出多門、多頭管理、職能混亂等情況發生，目的是降低政府行政成本、提高政府行政效率，有利于統籌管理，避免政出多門。進行大部制改革，還有利于整合政府公共資源，對政府機構工作人員進行統一管理，全面協調，從而為全社會提供更好的公共服務，履行應盡的義務。

（二）本輪大部制改革的特征

1.轉變政府職能。調整和轉變政府職能是大部制改革的重中之重。過去的政府機構改革過分強調政府在行政事務中所起的作用，認為政府應當從微觀到宏觀全面管控社會，充當一個“事無巨細”的保姆角色，而如今的這樣的政府已無法適應復雜多變的社會經濟變化。本輪大部制改革要求在政府管理中引入市場機制、競爭機制，充分發揮市場在資源配置中的作用；同時調動社會組織和普通百姓積極性，讓他們參與到政府事務中來，了解群眾需求，從而使政府真正地提高執政水平和服務能力，更好地來服務人民、造福社會。

2.明確權力職責。大部制改革要求明確各個部門的權力和職責并進行合理分工，將相同或類似的權力和職責劃給同一個部門來承擔，把業務相同、職能相近的幾個部門進行整合，合并為一個部門，統一履行職能。不斷完善各部門間的人力資源體制、配合協調機制以及監督監管機制，有效解決部門職責交叉和關系不順的問題，避免政出多門和多頭管理現象發生。

3.完善法律制度。政府改革要想取得成效，鞏固成果，就必須用完善的法律制度來保障。過去的政府機構改革由于缺少明確的法律約束，即使是改革完成后也有很多政策、計劃沒有落實，導致機構設置不合理現象依然存在。此次改革要求在政府部門的整體層面上對其予以監督，完善法律法規，建立健全協調機制、管理機制以及監督機制，要求在部門內部建立決策權與執行權相分離的體制，設立專門的執行、決策和監督機構，使決策、執行和監督三權制衡，以保證改革順利完成。

二、西方各國政府機構改革得失分析及對我國農業機構改革的啟示

（一）從西方政府機構改革中獲得的經驗

1.精簡機構。美國是現代管理科學的搖籃，里根政府大范圍地精簡政府機構并且縮減公共服務的范圍，將私人部門的管理方法引入公共部門管理之中，以提高政府效率。克林頓政府通過精簡機構、裁撤冗員、放松管制等措施來創造一個少花錢、多辦事、能提供大服務的小政府。

2.引入競爭。英國政府改革提倡采用更多的商業管理技術來促進機構運轉，提升機構行政效率，同時還引進了競爭機制，并且樹立了顧客至上的觀念。他們將整個政府分為若干個分機構，這些分機構都是在主管部門的指導下運轉。各個公共部門之間、公共部門與私人部門之間通過公開招投標、比較服務水準的方式來決定誰才有資格為社會提供公共物品和服務，促進了各部門之間的良性競爭，提高了政府整體形象，提升了政府行政效率。

3.“整體政府”。新西蘭實施了“整體政府”的改革戰略。總的來說，“整體政府”改革包含了三個方面：一是實行“議行分離”，即政策建議與政策執行機構相分離，專門設立執行政策的機構。二是運用商業管理技術，將政府管理職能商業化；三是改變政府人力資源的管理政策。1990年國家黨執政后的政府改革，因為其改革的持續性、徹底性以及取得的成效而被世界許多國家推崇[1]。

（二）從西方政府機構改革中吸取的教訓

1.企業化政府的弊端。西方政府改革中提倡引入商業管理技術、私人部門管理方法，同時引入競爭機制，這種企業化政府模式使政府失去了制度性約束，打破了行政、立法與司法三者之間的平衡，違背了機會平等和公眾監督的原則。

2.權力分立的弊端。權力分立是將權力分割成若干部分，分別為多個部門或管理人員所掌握。這樣的方式雖然能夠增加政府工作的民主自由性，明確權力職責，但也帶來了分散主義、本位主義等不良影響。分權使政府運行中出現政出多門、多頭管理，遇到復雜事件時，部門之間“踢皮球”、相互推卸責任，同時還增加了大量不必要的公共開支。

3.私有化進程的弊端。西方政府改革私有化進程實質是讓政府的財產轉移到了與政府關系密切的關系戶中，違背了公正公平原則，打擊了公眾參與的積極性，妨礙了政治導向。政府私有化還使政府將大量項目推給市場和私人，自己卻推卸責任，袖手旁觀，這與建立服務型政府的大潮流嚴重不符。

（三）西方政府機構改革對我國農業機構改革的啟示

1.引入多元化管理模式。我國農業機構改革應當在以政府為主導的基礎之上，引入多種模式，例如企業政府模式、自由市場模式、私有部門管理模式、市場競爭機制等，將企業管理和私有部門管理中成功有效的經驗方法運用到政府中來，豐富政府管理內涵，通過市場競爭，自由選擇，合理有效配置資源，提高政府運行效率，保證機構改革順利完成。

2.完善法律法規。私人化管理以及權力分立極易造成機構改革中的分配不均和監管缺位現象發生。應當針對每一個細小的環節，每一個存在部門，有計劃、有目的地建立起符合農業發展要求的法律法規。建立健全與農業機構改革配套的協調機制、管理機制、運行法規及監督機制，保證改革后的政府能夠被加以約束，公平公正，規范政治導向，真正做到有法可依，有法必依。

3.建立服務型政府。進一步調整和明確各涉農部門的職責分工，有效解決部門職責交叉和關系不順的問題。樹立起以人為本、為人民服務的意識，了解群眾需求，調動公眾參與，最大限度地為農業生產提供公共產品，創造公共價值，實現公共利益，讓改革后的農業部門向服務型政府轉變。

三、懷化市農業機構改革實踐

為積極響應我國機構改革的號召，各地農業機構改革也如火如荼地進行。懷化市于2015年上半年開始農業機構改革，2016年3月改革基本完成。根據《中共懷化市委懷化市人民政府關于懷化市人民政府機構設置的通知》設立懷化市農業委員會，為市人民政府工作部門，加掛市委農村工作辦公室牌子。

（一）懷化市農業機構改革概況

1.人員編制

市農業委員會機關行政編制為38名，事業編制158名。其中：主任1名，副主任4名，市委農村工作辦公室副主任1名，紀檢組長1名，總農藝師1名；正科級領導職數15名，副科級領導職數1名。

2.機構改革內容

按照具體職能，懷化市農口系統機構單位進行拆分、重組、合并。撤銷市鄉鎮企業局（市農業產業化局）、市農科教統籌領導小組辦公室、市政府蔬菜辦公室，原核定的事業編制和領導職數一并核銷；將市畜牧水產局、市農業機械化管理局設為市農業委員會管理的事業單位；將市農村經營管理處更名為市農村經營服務站，為市農業委員會管理的副處級事業單位；將原市委農村工作部（市政府農村工作辦公室）、原市農業局、原市鄉鎮企業局（市農業產業化局）、原市政府蔬菜辦公室管理的事業單位劃入市農業委員會管理；將原市商務局承擔的市生豬定點屠宰管理職責劃入市農業委員會。

3.主要職責方面

合并以后的懷化市農業委員會將具有更加廣泛的職能，同時也將承擔更加重大的責任。懷化市農業委員會的主要職責有：綜合協調全市農業、農村工作，指導農村發展和改革工作；組織全市農業科技創新和農業產業化技術體系建設；指導糧油、蔬菜、畜禽產品等主要農產品生產，引導農業產業結構調整和產品質量改善，指導農業標準化、規模化生產；進行農業開發和新農村建設；進行農產品質量安全監管、農產品質量安全風險評估，負責畜禽屠宰的監督管理；對農作物種子市場進行監督檢查，開展生產實驗和新品種展示示范工作，組織實施種子質量糾紛田間現場鑒定；提供農業信息服務，負責采集發布與農業生產相關的信息，開展農業統計工作，對農業技術進行宣傳推廣；進行農業農村人才隊伍建設，承擔新型職業農民培訓任務，指導農業教育和農業職業技能開發工作；承擔農業系列中級職稱審定工作；參與組織開展農業貿易促進和有關經濟、技術交流與合作，配合協調有關農產品出口事項，實行對外農業援助。

4.內設科室

根據合并后農業委員會的職責，市農業委員會設立了15個行政科室，分別是：辦公室、綜合調研科、人事科、法規科、新農村建設和縣域經濟發展科、科技教育科、農產品質量安全監管科、農業產業化指導科、糧油作物和種子管理科、經濟作物科、發展計劃與財務科以及行政審批服務科，機關黨委、監察室、離退休人員管理服務科。

（二）存在的主要問題及原因分析

懷化市農業機構改革總體進行得比較順利，按照“改革、發展、穩定”的要求，經過全體干部職工的共同努力，圓滿地完成了任務，達到了預期的目的。此次改革順應我國大部制改革的潮流，有效地將農口系統各單位各部門進行拆分、整合，并對員工進行了合理的安置。然而，在取得一定成效的同時，也存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：

1.人力資源管理體制不合理。懷化農業委員會作為一個政府領導下的行政部門，雖具有行政職能，但也包含了4個直屬二級單位以及多個事業站。在此次改革方案中，僅有38個行政編制（其中17名處級領導），卻設置了15個科室，這就意味著以每個科室有2名行政編制工作人員來算，至少也得需要30個行政編制人員。然而，根據各科室實際需要，多個科室均安排了三名甚至四名工作人員，遠遠超出了預期。為了解決這個問題，單位出臺了跟班學習制度，規定從各二級機構及事業站必須抽調一名工作人員到機關科室上班，時間為半年。這個制度能夠保證機關科室有足夠的人力開展工作，可是，畢竟借調人員在機關科室上班時限只有半年，并且對于他們來說大都是從未接觸過的新工作，工作起來會比較吃力，同時，借調人員不存在級別晉升的問題，在機關科室工作好壞對于需要評職稱的借調人員來說幾乎沒有任何影響，這也會導致他們工作缺乏積極主動性，專業技能不強，工作效率低，難以有創新等。

2.財政支持力度不夠。農業機構進行大刀闊斧的改革必然需要動用大量的人力物力及財力，這需要大量的財政資金，來為單位員工創造一個良好的工作條件和工作環境。懷化市部分農業機構在年代已久的原有老區內辦公，電腦、桌椅、打印機等基本設備出現不同程度的損壞，有些未得到及時修理，閑置一旁，無法發揮效用，造成了浪費，也會影響到職工的工作效率。對于農業部門來說，一些直屬的二級機構需要進行專業性較強的技術工作。例如，種子管理站需要對雜交水稻和玉米等種子進行水分、發芽率、凈度、真實性以及轉基因檢測，檢測合格的種子才被允許在市場上銷售，這關系到農產品用種安全和老百姓糧食安全，因此對檢測的精度要求極高，必須以專業的設備作為保障；農產品質量安全檢測中心需要對蔬菜等農產品進行農藥殘留檢測，還要進行對農產品中重金屬和微生物方面的檢測，承擔農業部門或有關部門制定的產品質量監督抽查檢驗、優質產品的評選和復查檢驗，這些檢驗不僅關系到本單位的工作開展，關系到農業科研成果的發展，更是直接關系到老百姓的食品安全和健康問題。如果相關檢測部門的專業設備因為老化損壞出現問題，檢測出來的數據準確度、精度無法得到保證，造成測試結果出現偏差，將會讓不合格的農產品在市場上流通，造成不良影響。

3.改革中相關配套機制不全的問題。農業機構改革涉及組織機構、領導層級、協調機制、管理機制、監督機制等多方面的問題，關系到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項復雜的系統工程。農業機構整合后出現了一個普遍存在的問題，那就是原來多個部門管理的事務和權力現在就一個大部門來行使，對權力的監督也就更加困難。建立健全決策權、監督權、執行權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制勢在必行。這些問題的解決就必須要有相關完善的配套措施作保障，需要科學的管理體制、運行法規和監督機制，如何完善大部制改革中相關配套問題也是不容忽視的一個重要環節和任務。

（三）對我市農業機構改革提出的建議

西方政府改革以轉變傳統觀念為基礎，在信息化時代，強調信息高速高效運轉，那種傳統的等級分明的官僚行政體制已經不能適應當今社會發展需要，簡政放權，放松管制，引入市場管理方法和競爭機制成為新的管理理念；其次，從西方政府改革中可以看到各國均出臺了相關法律制度來保證改革的順利進行。如果沒有完善的法律和配套機制，政府任由管理者的意愿來進行運轉和資源分配，那將無法保證人民百姓能享受到應有的權利，“全心全意為人民服務”的宗旨也將成為一句空話；同時，還要徹底轉變政府職能，西方政府改革在不斷探索職能轉變的過程中經歷過困惑與障礙，但努力讓政府轉變成最大限度為社會提供資源和公共產品的服務型政府的方向始終未改變。在政府管理中，高瞻遠矚，實現政企分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。結合西方政府改革對我國機構改革的啟示，對我市農業機構改革提出以下幾點建議：

1.合理設置機構、優化配置資源。市農口單位現設的行政科室，應當在參照上級農委設置格局的基礎上，總體保留過去幾個單位“大輪廓”，同時，也應順應當前農業農村工作形勢的新變化，實現上下對口、機構減少、理順職能的目標，讓全市上下“大農業”工作格局能初步形成。對資源進行優化配置，加大統籌城鄉力度。機構改革以后，應將每年的涉農項目資金，交由農委統籌管理、使用，這樣能有效解決多頭審批、條塊分割造成的資源分散、重復建設等問題，能夠根據全市農業農村工作情況，統籌安排，集中使用，使有限的財政資金發揮最大效用，將錢花在刀刃上。

2.徹底轉變職能，增強服務能力。我市農業機構改革應當結合大部制改革，進一步調整和明確各涉農部門的職責分工，建立健全部門間協調配合機制、科學的管理體制、運行法規以及監督機制，有效解決部門職責交叉和關系不順的問題。在各部門職能沒有交叉的情況下，將各科室的職責落實到位，特別是對于增加和加強的職能，要對相關科室制定詳細的落實措施，相互之間職責合理順暢，避免出現職責脫節和失衡的問題。同時，還應樹立起服務意識，最大限度地為農業生產提供公共產品，創造公共價值，實現公共利益，讓改革后的農委逐步向服務型政府轉變[2]。

3.結合事業單位改革，完善配套措施。農業機構改革不是簡單的精簡機構和裁減人員，而是政府內部職能的整合。一是要加快推進事業單位分類改革，創新提供公共產品的機制，并重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用。二是要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位來承擔。健全鄉鎮農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量監管等公共服務機構，明確公益性定位，設立公共服務崗位。事業單位全體干部職工應堅守崗位、遵守紀律、盡職盡責，正確對待事業單位改革大局，確保改革順利推進。

4.健全和完善行政監督體制。農業機構改革后組建的農業委員會權利更加集中，因此，對其有效約束和監督也就顯得尤為重要。一方面要在政府部門的整體層面上對其予以監督，也要在部門內部建立決策權與執行權相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。另一方面，通過各種活動，增強黨員干部的廉潔自律意識。要依據各自工作職權以及涉及人事權、財權的崗位職權，查找崗位風險、業務流程風險、按照規定的程序、環節、要素找準廉政風險點并制定好廉政風險防控措施。

[1]陳振明，公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2003：107-110.

[2]鄧少波，李增強.西方大部制改革對我國政府機構改革的啟示研究[J].湘潮，2009（2）：26.

D630.1

A

1671－9743（2017）04－0055－04

2017-03-20

黃薪宇，1990年生，男，侗族，湖南邵陽人，科員，碩士研究生，研究方向：行政管理。