供給側結構性改革下的中外糧食經營模式比較研究

◎侯繼虎

供給側結構性改革下的中外糧食經營模式比較研究

◎侯繼虎

在我國經濟發展步入新常態下，供給側結構性改革將成為促進經濟增長、創新驅動發展戰略的突破口。中國糧食的供給正處于從分散化的小農生產方式向規模化、集約化、標準化的農產品供應鏈產業化提升加速演化的拐點階段。通過考察美國、加拿大、歐盟和日本糧食經營模式，結合湖北糧農谷農聯社的生產糧食的成功實踐，提出構建一種新型 “放心糧”經營模式，促進糧食領域的供給側結構性改革，提高糧食供給的質量和有效供給，建立健全我國糧食安全保障體系。

糧食質量安全 供給側結構性改革 經營模式 “放心糧”

從1986年發生在英國的瘋牛病到國內的三鹿奶粉事件，再到 “鎘大米”，再次讓人們聚焦糧食質量安全。 “民以食為天，食以安為先”，糧食安全已經上升為國家安全戰略的重要組成部分。

一、糧食質量安全問題

盡管市場上有諸多貼著 “無公害”、 “綠色”甚至 “有機”標簽的農產品，但時有出現的糧食質量安全問題使消費者質疑這些標簽已經被濫用并且正在失去應有的公信力。糧食質量安全影響因素有：土地污染、水污染、大氣污染、農藥污染、重金屬污染、熏蒸劑與微生物污染，糧食在包裝、運輸和銷售過程中的污染等，以及相關管理法規不健全，執法力度欠缺等因素都可能導致糧食安全問題發生。

1996年11月,第二次世界糧食首腦會議通過的 《羅馬宣言》和 《行動計劃》，聯合國糧食及農業組織 （FAO）將糧食安全表述為： “只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。”[1]因此，糧食安全并不僅僅只是指數量上的充足，還涉及安全、營養等與食品質量相關的要求。“對此，概括來說，質量就是滿足消費者的預期需求。”[2]“糧食質量安全是指一個單位范疇 （國家、地區、企業或家庭）從生產或提供的糧食制品中獲得營養充足、衛生安全的食物以滿足其正常生理和心理需要。糧食質量安全包括食用品質、營養品質、衛生指標、感官品質和儲藏品質等方面。”[3]“總而言之，糧食質量安全是糧食安全的高層次要求。”[4]

二、供給側結構性改革

習近平主席在2016年1月27日中央財經領導小組第十二次會議上，提出供給側結構性改革：要求在適度擴大總需求同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系的質量和效率。2016年是中國 “十三五”規劃開局之年，在我國經濟發展步入新常態下，供給側結構性改革將成為促進經濟增長、創新驅動發展戰略的突破口。 “釋放新需求，創造新供給”已寫入中共十八屆五中全會公報，成為 “互聯網+”、 “一帶一路”、 “中國制造2025”等眾多新動能的重中之重。以供給側改革引領中國 “十三五”，以供給側結構性改革推動 “十三五”轉型升級，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要。中國糧食的供給正處于從分散化的小農生產方式向規模化、集約化、標準化的農產品供應鏈產業化提升加速演化的拐點階段，糧食的供應呈現出大規模、多環節、多層次的跨區域、跨國界的生產、流通和消費的多元特征，使得糧食質量安全問題、追溯體系及其監管機制呈現出新的特征。目前糧食供給的質量安全比數量安全擺在了更加突出的位置上。

三、國外主要發達國家糧食經營模式

（一）美國

美國是世界上農業最發達的國家之一，其中糧食生產經營模式有其自身的特點，在完善耕地保護措施的基礎上，進行規模化生產，在規模化生產經營過程中提供農業信貸和發展糧食作物保險及災害補貼制度。一是耕地保護，美國的耕地保護計劃是一個集保護土地資源與調控糧食產量為一體的措施。政府鼓勵農民長期或短期休耕一部分農地。在水土流失較為嚴重的地區，實施“土壤保護儲備計劃”。二是規模化生產。美國經濟高效的運輸條件，連接全國的信息通訊網絡，使得大規模區域化、專業化糧食生產不再受分工引起的交換成本增加的困擾。美國政府的農產品價格補貼數額與農場的糧食產量成正比，一定程度上可以加速糧食規模化生產的進程。近年來，美國農業部門通過更多地促成大規模農場的糧食生產或銷售合同，使美國大規模農場占全美糧食(包括稻谷、小麥、玉米、豆類、薯類作物，不含油料作物)銷售總額的比例，逐年穩步增加。三是農業信貸制度。美國政府專門為農場主設立了 “農場主家庭管理局”和 “農產品信貸公司”兩個農業信貸機構，為他們提供農業貸款。此外，政府的 “小企業管理局”也可以為農場主提供貸款。不僅如此，美國政府還協助農場主合作社建立了 “農業信貸體系” （農業信貸合作社），為農場主提供信貸，并和該體系優惠提供貸款資金或為該體系籌資提供擔保。四是糧食作物保險和災害補貼政策。由于糧食生產受自然風險和市場風險雙重影響，不確定因素很多，保險的貼現率比較高，在這種情況下，美國政府對從事糧食生產保險業務的機構提供了大規模的保費補貼，從而使農民能以較低的保費率普遍參加糧食生產保險。美國的糧食生產保險大致可以分為全風險保險、區域-單產保險、氣候-作物保險三種。1980年《作物保險法》規定，政府為全部保險糧食作物支付30%的保險費補貼，1990年修訂后的 《農業法》規定，凡參加作物保險的糧食作物，在遇災害時可根據農業保險的有關規定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的糧食作物，也可獲得正常產量40% 的賠償。[5]1994年，美國國會通過了《聯邦作物保險改革法》，要求農民參與聯邦政府作物保險計劃，并且增加對農民購買保險的補貼。此后，農民參與保險計劃的積極性明顯提高。聯邦政府作物保險計劃已經成為美國種糧農民的主要風險防范工具。[6]

（二）加拿大

加拿大農業發達，是世界主要糧食出口國之一。至2011年，加拿大擁有農場面積 6758.7萬hm2，占國家陸地面積7.4%左右，小麥、大麥、玉米等主要糧食作物用地3591.2萬hm2，占加拿大全國農場面積的53.1%。[7]

加拿大以合理組織糧食流通為目標，以服務農民為根本，建立了以市場經濟為主導的糧食經營模式：發揮市場機制作用，合理調控糧食流通；構建糧食生產、銷售的各種流通組織形式，把資源優勢轉變為商品優勢；建立糧食社會化服務體系，建有完備的質量保證系統和銷售服務系統；建立健全糧食質量監管體系；實現了糧食經營的產業化、組織化、市場化和集約化發展。

隨著糧食產業化的發展，加拿大已經構建了適應市場發展需要的糧食法體系。其以 《加拿大谷物法》和 《加拿大小麥局法》兩部法律為主體，包括 《農業穩定法》、 《西部谷物穩定法》、《農場改良貸款發》、 《農場信貸法》等關于糧食管理機構、糧食質量、購銷多方面的相關法律法規和政策。[8]

（三）歐盟

歐盟是世界上農業最發達的地區之一，已實現了農業專業化、區域化和農業現代化，歐盟大量出口農產品，糧食的總產量與人均產量均居世界前列。歐盟形成了具有自身特色的糧食經營模式：加強農業技術研發和創新投入，促進農業技術的推廣和轉化，推動農業和農村創新，提高農業生產力；在此基礎上加強對糧食生產能力的保護：糧食作物的價格干預 （支持）政策、糧食作物面積補貼、休耕補貼和環保補貼等措施，此外，歐盟還有農業基礎設施建設 （土地改良、興修水利等）總費用25%的補貼、提供低息貸款信貸支持、稅收優惠等各種支持政策。推行農業保險和災害補貼，使農場主只需支付很少的保費就能參加農業保險。降低糧食生產、儲藏、加工和流通等產業鏈各個環節的損耗和浪費，尤其是注重提高糧食儲備效率，降低糧食儲備費用，避免遭受自然災害時的經濟損失，確保具有足夠的儲備糧迅速恢復生產，實現食物的安全供給。改進水土等農業資源的管理，提高資源利用效率；發展資源節約型農業和生態農業，保護環境。

（四）日本

日本人多地少，除了大米供應充足以外，日本大部分農產品不能自給，依賴進口。1999年日本政府通過了 《食品、農業、農村基本法》，提出了國家糧食安全問題。日本政府采取的措施有：一是對農地實行分類管理制度，強化農業基礎設施建設，擴大農場規模。支持租賃變成平衡土地買賣，刺激小農場主擁有的小塊土地與其他農場的合并，形成規模較大的農場，有效利用土地資源。二是政府扶持政策。如生產資料購置補貼、保險補貼和自然災害補貼等。從 2007年開始，政府對農業的補貼轉變成以具備一定經營條件的骨干農戶為補貼對象。日本政府對本國的農產品實行保護政策，包括設置各類的貿易壁壘，尤其是對大米，關稅已達到406%。三是保護環境，提高農產品國際競爭力。近年來日本政府不斷加大力度支持有機農業發展，圍繞著無農藥、無化肥農產品的栽培、管理、認證、銷售、監督等環節出臺了一系列措施。四是糧食進口來源多樣化。2003年日本進口農產品來源地多達208個國家和地區，其中包括一些太平洋、大西洋上的小島。[9]

四、中國糧食經營模式的研究

湯標中 （1992）結合廣東省對糧食購銷管理體制從計劃經濟向市場經濟轉變進行了詳細的論述，指出全省糧食企業樹立了以市場經濟的觀念，從過去產品經濟的產供銷逆向轉向市場經濟供產銷順向的思維軌道上來，改變了過去農民種什么就收購什么、供應什么的做法。現在是以市場需要來引導農民種什么、我們收什么、供應什么。只有這樣，才能把糧食計劃經濟模式轉到社會主義市場經營模式上來。[10]

束旭強、徐琪 （2015）提出打造糧食經營新模式，從七個方面加以論述：信息比經驗更重要、客戶比資產更重要、模式比節奏更重要、趨勢比成本更重要、風控比利潤更重要、系統比環節更重要、平臺比個體更重要。[11]

朱芒生 （2016）指出，江蘇東臺市糧食局堅持適應新形勢，從傳統的經營模式中走出來，面對職業農民隊伍，不斷創新農業產業鏈組織形式和利益聯接機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多地分享產業鏈增值收益。[12]

以上研究雖也有關于糧食經營模式的相關論述，但是也只是提出了思路，如何將這種經營模式建構出來并且落實到糧食的生產經營中卻沒有可操作的路徑。目前對于通過糧食經營模式來保障糧食質量安全的研究成果較為缺乏。

五、啟示：新型 “放心糧”經營模式的構建

筆者在考察美國、加拿大、歐盟和日本糧食經營模式的基礎上，分析了我國糧食經營模式的特點，針對目前進行的供給側結構性改革，結合湖北糧農谷農聯社的生產糧食的成功實踐，提出構建一種新型 “放心糧”經營模式，以此促進糧食領域的供給側結構性改革，提高糧食供給的質量和有效供給，建立健全我國糧食安全保障體系。

（一）新型 “放心糧”的界定：合格、合規、溯源

所謂 “合格”。指糧食生產所采用的所有農資（種子、農藥、肥料）全部要達到或高于國家標準，同時保證作業區水系也要達到國家規定的要求，土壤無重金屬和殘留超標。

所謂 “合規”。指農產品生產全過程采用的農藝流程 （例如植保）、工藝流程 （例如工廠化育秧，大米加工）、以及管理流程 （例如倉儲管理，銷售管理），全部符合國家、行業、企業的相關規范規定。

所謂 “溯源”。是指所有參與農產品生產的各行為主體 （包括農資商，糧農，倉儲商、加工商，經銷商等）的質量責任得到標識，并能始終保全這些標識和可以溯源追責。

（二）湖北糧農谷農聯社新型 “放心糧”生產實踐

湖北糧農谷種養殖農民專業合作社聯社 （簡稱聯合社）以專業化和規模化生產、供應新型“放心糧”為最終目標，經過四年來的艱苦探索和經營實踐，聯合社目前已初具規模，頗見成效。聯合社建有湖北省江漢平原新型 “放心糧”經營模式示范展示區，該項目展示區的水稻種植類業態，主要包括再生稻 （也稱野生稻）、蝦稻連作生態稻、黑秈稻、黃花粘，以及其他優質特色水稻種植。四年來，聯合社在理事長劉應文的帶領下，在領辦大型育秧工廠、土地集約化流轉以及全程機械化作業方面進行了大膽的實踐創新，并初步探索出了全新糧食生產經營模式。

（三）模式呈現

1．四個體系

本創新模式突破對糧食安全籠統地分析，緊緊圍繞供給側結構性改革背景下加快農業現代化進程中實現糧食質量安全這一中心命題展開，突破 “自上而下”的傳統的糧食生產經營模式，嘗試從消費者角度出發，以消費者需求為中心，以現實問題為導向，以市場為主導，政府相關職能部門參與，生產供給出令消費者真正放心的糧食。具體包括建立以下四個體系：組建新型的糧食生產經營主體聯盟體系；糧食生產的每道工序實現工業化、機械化標準流程管理體系；糧食質量真正可回溯的質量標識體系；杜絕 （減少）中間環節的糧食營銷體系。

2．三大環節

生產環節是新型 “放心糧”經營模式核心內容。產前環節包括生產要素的采購和分配，生產要素以農資、水系、農機、勞動者、土地、資金以及農藝技術等為主，在分配環節，形成農資的“聯購分供”模式。產中環節包括種植作業的管理、種植植保管理、收割與倉儲加工等，都嚴格執行不混雜標識記錄并保全前面所有農序、工序形成的質量標識。產后環節主要是營銷管理及種植訂單信息反饋。新型 “放心糧”經營模式示范展示區項目進行的規模化種糧生產經營，使得用市場銷售訂單指導糧食種植計劃的 “以銷定產”式規模化訂單農業真正成為可能。

質量溯源環節是生產經營環節的重要創新。目前，各類現行的種糧經營體系模式因為收儲和加工環節不得不高度混雜等原因而做不到真正的溯源。本文打造的新型 “放心糧”模式探索出了真正的質量標識溯源體系，使糧食質量責任落到實處。這一質量溯源體系針對一定規模化經營的糧農采取二維碼數據庫技術，為生產經營者提供質量數據采集標識的手段；并通過互聯網進行信息互通，可使消費者在 “放心糧”公眾信息平臺上隨時查閱糧食生產每道農序、工序的質量記錄信息。

政府監管及產業配套環節。糧食生產經營需要政府部門共同參與，并由政府主導，制定相關的行業管控標準。新型 “放心糧”的生產經營模式打造出了生產者全產業鏈經營模式與生產者——消費者監管質量的自治式溯源模式，這一模式降低了政府監管的成本，使政府監管從 “全能監管”的難狀態回歸到 “裁判監管”的效率狀態，并使政府之監管從 “管制”職能發展到 “監管——服務”的綜合職能。在 “監管——服務”的綜合職能中，政府可針對糧食生產全產業鏈展開頂層制度設計，對新型 “放心糧”經營模式進行宏觀指導。這一過程是通過農業資產融資 （包括評估）體系的配套 （農業資產評估的社會化體系、農業相關資產融資的制度配套等）、生產者技能的培訓等手段，保證種糧經營體系的規模化擴大再生產。

如圖1所示，新型 “放心糧”經營體系應該由生產種植模塊、標識溯源模塊、政策監管模塊、產業配套模塊等子系統構成，需要全社會的共同參與和齊抓共管。

[1]World Food Summit，Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action[C]//Rome，November 13-17，1996．原文：World Food Summit，Plan of Action，Paragraph 1：Food security exists when all people at all times have physical and economics access to sufficient，safe and nutrition food to meet their dietary and food preference for an active and healthy life.

[2]COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES． Green Paperon AgriculturalProductQuality:Products standards，Farming requirements and Quality Schemes[R]．COM (2008)641final，Brussels，2008:4．

[3]馬鶯、崔杰．糧食質量安全學[M]．北京：科學出版社，2010．

[4]曾曉昀．糧食質量安全：中國《糧食法》安全價值之實現[J]．學術論壇，2016（6）：79-83．

[5]平凡．美國及歐共體的農業保護政策[J]．糧食問題研究，2004（2）：35-37．

[6]FUGLIE，KEITHO，PAULW．HEISEY，JOHNL．KING．Research investmentsand marketstructure in the food processing，agricultural Input，and biofuel industries worldwide [R]．ERR-130．U．S．Dept．of Agriculture．2011-12．

[7]世界經濟年鑒（2010/2011）[M]．北京：經濟科學出版社，2011.

[8]穆中杰．加拿大糧食法體系及其借鑒[J]．世界農業，2013（10）：69-72．

[9]崔亞平．日本糧食安全保障機制給我們的啟示[J]．農業經濟，2007（12）：80-81．

[10]湯標中．糧食經營從計劃經濟轉向市場經濟模式的實踐[J]．商業經濟文薈，1992（6）：21-25．

[11]束旭強、徐琪．順應糧食行業“新常態”打造糧食經營“新模式”[J]．現代食品，2015（16）：1-3．

[12]朱芒生．創新糧食經營模式 促進農民增收[J]．中國糧食經濟，2016（7）：43-44．

（作者單位:淮陰工學院）

侯繼虎 (1974—)，男，淮陰工學院副教授，蘇北發展研究院農村發展研究所所長，華中科技大學博士研究生，研究方向：農業經濟，E-mail:hjh2073@163.com。

蘇北發展研究院2016年度應用研究重點課題 “供給側結構性改革背景下新型 ‘放心糧’經營模式研究”，課題編號：SFY16A13