對糧食責任制度的探本溯源與落實建言

◎丁聲俊

對糧食責任制度的探本溯源與落實建言

◎丁聲俊

糧食安全省長責任制是對鄧小平同志責任制思想的繼承和發展，是糧食生產和流通工作改革、創新和發展的必然要求。本文深刻剖析傳統糧食 “大鍋飯”體制與平均主義分配機制的弊端及危害，摒棄舊體制舊機制勢在必行。在此基礎上，全面闡述了鄧小平責任制思想的強大感召力量，成為我國建立健全糧食責任制的思想淵源，有力引領糧食部門試點、建立、健全，直至創建具有中國特色的 “糧食安全省長責任制”。文章重點闡述了這一基本制度的內涵和特點： “量化、細化、硬化”了各項指標， “守土有責”，必須忠于職守，認真履行；明確了省級人民政府是貫徹落實糧食安全責任制的責任主體，以及必須采取的主要措施。

鄧小平責任制思想 糧食安全責任制 貫徹落實措施

在 “亂云飛渡”中，我國糧食產業 “仍從容”地攻堅克難，創造14年連豐、糧食儲備充裕、市場供應充足的奇跡。我國糧業之所以譜寫出令全球矚目的章篇，重要原因之一是，建立了健全具有中國特色的糧食責任制度。從上世紀80年代以來，在世紀偉人鄧小平責任制思想力量的感召及改革大潮的推動下，我國糧食部門歷經數十年的試點、建立、健全，直到2015年公布實施 “糧食安全省長責任制”。這是我國糧食流通體制機制的深刻改革和創新。

一、徹底摒棄糧食 “大鍋飯”體制勢在必行

糧食，這個古老的話題，常談常新。在我國，“糧安天下”的思想源遠流長。歷代先賢哲人，提出 “足食強兵”、 “食為八政之首”、 “深挖洞，廣積糧”、 “積貯是天下之大命”等等 “糧食安全”觀。這些卓爾不群的思想，當今依然閃著現實的光芒，提示后人：糧食乃治國安邦的第一要務，任何時候不可掉以輕心。

改革開放、特別是進入新世紀以來，黨中央始終把中國人的吃飯問題視為頭等大事，把糧食安全置于 “重中之重”的地位。然而，在傳統計劃經濟時代、乃至到改革開放初期，糧食 “大鍋飯”的流通體制——即高度集中的計劃經濟體制——導致嚴重的弊端：政企不分，以政代企；企業缺乏自主權，變成行政部門的附屬品；對糧食經營活動統得過死、管得過嚴，導致 “軟懶散”現象普遍：干與不干一個樣，干好與干壞一個樣；糧食職工吃 “企業的大鍋飯”；企業吃“國家的大鍋飯”；地方吃 “中央的大鍋飯”。長期的平均主義上 “大鍋飯”，嚴重挫傷了企業和職工的積極性，企業變成缺乏生機的經濟細胞，職工變成了缺乏進取心的蕓蕓眾生。上下各方都懷著“中央不會讓人挨餓”的嚴重依賴思想，致使中央關于糧食的發展戰略、方針、政策，實際上在很大程度上只落實在 “文件”上，即 “文件搬家”，而沒有結合本地實際制定的措施和行動。致使當時產生的 “口號糧食”、 “口頭糧食”的“空對空”的風氣相當盛行。

在高度集中的糧食 “大鍋飯”體制下，國家對企業統得過多，管得過死，致使其缺乏應有的自主權；忽視商品生產、價值規律和市場的作用；糧食價格不是以市場供求為主形成，而是由行政部門決定，價格往往與價值相悖。與糧食“大鍋飯”體制相對照， “指令性”經營機制，導致經營方式單一化，分配中平均主義嚴重，抑制了企業和職工的積極性，使廣大糧食企業喪失了活力：因人設事，機構臃腫；敷衍了事，得過且過；不負責任，不守信用；公文旅行，互相推諉，以及渾渾噩噩打發日子的態度和作風蔓延。

雖然從改革開放以后，糧食部門進行了多項改革、并取得明顯成效。但是，糧食 “大鍋飯”體制和 “指令性”經營機制，還未有根本性突破和實質性轉變。在糧食領域存在的 “無責擔當、無人擔責”的痼疾仍然嚴重：在體制上，政企不分，陳舊化；在機制上，排斥市場，僵硬化；在分配上，吃大鍋飯，平均化；在經營上，坐地購銷，單一化。這樣的糧食體制和機制，導致產生了 “三老” （“老人、老糧、老賬”）、中央財政不堪重負的 “包袱”。這種無人負責體制和機制，到了 “非改不可、不改不可、刻不容緩” 的地步。

二、對糧食責任制度思想淵源的探究

最早把改革的鋒芒直指誘發 “無人負責”的“大鍋飯”體制者，是世紀偉人鄧小平。早在1962年，鄧小平在 《怎樣恢復農業生產》一文中就提出： “實行 ‘包產到戶’、 ‘責任到田’ ‘五統一’等等。以各種形式的 ‘包產到戶’，……這是一個很大的問題。……大家出主意，最后找出一個辦法來。” （《鄧小平文選》第一卷，232頁）1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民冒天下之大不韙、把耕地 “包產到戶”，到次年小崗村獲得大豐收。然而，批評小崗村 “包產到戶”、甚至以批判的語言 “上綱上線”的聲音不絕于耳。在此乍寒乍暖、改革大潮還如地火奔涌的前夜，1980年5月，鄧小平有針對性地公開肯定了小崗村 “大包干”的做法，贊揚說：農村搞家庭聯產承包這個發明權是農民的，農村改革中的好多東西都是基層創造出來的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導，并明確指出農村改革勢在必行。隨后不久，在中共中央關于農村工作的文件中明確肯定：包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制。以這項新制度堅定地付諸實施為契機，啟航了中國三十多年來的、摧枯拉朽的改革開放，突破了 “一大二公”的農村經濟體制的桎梏，創建和發展了改變億萬農民命運的 “聯產承包責任制”。從此，具有中國特色的農村責任制度不斷穩固和完善，冉冉升起在世界東方的地平線上。

鄧小平建立 “責任制”的思想遠不止于此。他在多次講話中一次比一次更明確地闡釋他的責任制思想。重溫和領會鄧小平關于責任制思想的真諦可知，系于這位世紀偉人心中的，是從上到下地建立崗位責任制度。他曾反復語重心長地告誡：在任何一個組織中，進行任何復雜的工作，不僅需要分工負責，而且需要有人負總責。他甚至以犀利的語言、嚴肅地警告， “無人負責”是一種 “災難”，要小心 “犯歷史性大錯誤”。他《在全國科學大會開幕式上的講話》中明確提出：

“要有分工負責，要從上到下建立崗位責任制”、“這樣，工作才能有秩序，有效率，才能職責分清，賞罰分明，不致拖延推諉，互相妨礙。” （《鄧小平文選》第二卷，97--98頁）鄧小平還進一步闡述道： “要鼓實勁，要切實解決問題，要踏踏實實地工作。一句話，就是要落在實處。追求表面文章，不講實際效果、實際效率、實際速度、實際質量、實際成本的形式主義必須制止。說空話、說大話、說假話的惡習必須杜絕。” （同上，99—100頁）在1978年全國科學大會之后， 相關科技人員研究工作的 “技術責任制”，研究機構的 “所長負責制”，以及 “職、權、責”相統一、而落腳于 “責”的主張等首倡命題，都付諸實施。實際上，這里所說的“所長負責制”亦即廣義的專家負責制，也是科學管理責任制。鄧小平很希望通過加強責任制來促進一種新風氣的產生：即通過加強責任制，通過賞罰嚴明，在各條戰線上形成你追我趕、爭當先進、奮發向上的風氣。

從更深的層面上探究鄧小平責任制思想的時代背景和價值導向。世紀偉人鄧小平最早把思想和改革的鋒芒直指 “無人負責”的經濟體制和機制，首倡建立責任制度，構成了具有中國特色的、內涵豐富的責任制思想，具有明顯的理論特質和實踐要求：一是人本觀。即以 “人”為中心，切實提高人的責任感和主人翁感。二是制度觀。即包括建立責任制的制度含義、制度功能、制度建設及體制改革等。三是實踐觀。即堅持馬克思主義哲學的基本觀點，從解決經濟社會環境面臨的新情況和新問題出發、采取建立健全責任制的措施，具有準確的針對性。四是發展觀。即依據客觀環境的變化，健全完善責任制的內容，擴延責任制的邊界，把社會主義現代化建設的重大 “責任”命題，置入當今 “制度文明建設”的深刻改革中。

在鄧小平責任制思想力量和責任制改革威力的推動下，我國責任制的建設不斷推進和深化：從農村 “家庭聯產承包責任制”到 “責任主體”；從 “法律責任”到 “責任倫理”；從 “責任風暴”到 “責任意識”；從 “問責制”到 “責任追究”。在這一過程中，鄧小平的責任觀與制度觀有機結合起來，把責任制建設擴大到政治、經濟和社會建設的各個領域，包括國民經濟的重要部門糧食行業。概括起來說，鄧小平最早發動的責任制改革具有深刻的時代內涵，不僅包括改革開放初期的家庭聯產承包責任制，也包括黨政干部監督管理責任制與現代化建設的科學管理責任制。這是具有我國特色的、內涵豐富的責任制思想，是鄧小平理論的重要構成部分,是當代中國進行責任制改革和建設的思想淵源。

三、創建糧食責任制度是一個改革創新過程

回顧我國糧食流通改革的歷史，始終以體制改革為主題，以結構改革為主線，以機制轉換為主攻，以建立和加強責任制為主旨。自改革開放30多年來，在鄧小平 “責任制”思想力量的強烈感召和鼓舞下，一場革故鼎新的建立健全 “責任制”的熱潮方興未艾：從農業農村引伸到城市、乃至全國各個行業和各個領域，把一系列 “責任制”的改革推到前臺。從工業、商業、糧食和供銷合作系統，到科技、服務行業等領域，各種責任制改革蓬勃推進，各種形式的經營責任制如雨后春筍般生長起來，形成了整個80年代我國經濟體制改革的一條風景線。

（一）糧食責任制度的探索和創新

從上世紀80年代初開始，我國糧食系統先后采取了一系列旨在建立和健全糧食責任制的改革措施： （1）1981年，我國實行國有糧食企業責任制改革試點，意圖打破傳統的平均主義的分配機制，建立 “責權利”相結合的崗位責任制。（2）1982年，對各省區市實行糧食 “一定三年”的管理辦法，即 “糧食征購、銷售、調撥包干一定三年”。 （3）1984年，實行糧食價格 “雙軌制”，即實行糧食合同定購一部分與市場收購一部分糧食，俗稱 “死一塊”、 “活一塊”。 （4）在1986年，國家對 “一定三年”措施進行了調整，以更適應糧食生產和市場銷售變化的形勢。 （5）1987年，在全國普遍推廣國有糧食企業責任制，以增強國有糧食企業自我激勵、自我發展、自我約束的機制。 （6）1994年，國有糧食企業普遍實施現代企業制度改革，以徹底政企分開，促使糧食企業真正成為 “自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的微觀主體。 （7）1995年，國務院做出明確決定，實施 “米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。實施 “米袋子”省長負責制，是把中央和地方糧食事權分開的重大改革。其主旨在于進一步打破地方吃中央 “大鍋飯”的體制，實現中央統一領導、地方分級負責的糧食管理體制。以此為契機，在全國實現了省、自治區、直轄市政府主要領導承擔的 “米袋子”負責制度。這項重大改革措施，既是對此前各項改革的總結和發展，又是對糧食責任制度的進一步探索和創新，實質上就是實施 《糧食安全省長責任制》的初始階段。此后，國務院在多屆的全國人大會上的多次 《政府工作報告》中、都一再重申和強調要堅持 “米袋子”省長負責制。

（二）糧食責任制度是應對新常態的舉措

我國從1995年開始實施 “米袋子”省長負責制，大量的實踐結果證明：這項新制度，對保障市場供應、穩定市場價格、合理分配中央和地方糧食事權、強化地方政府責任，發揮了重要作用。在新形勢下，無疑應繼續堅持、進一步完善這一制度。

然而，從1995年開始實施 “米袋子”省長負責制到今天，已過去了20多年。我國糧食產銷格局和流通體制發生了巨大變遷，糧食 “供給側”結構和 “需求側”結構、特別是 “供給側”結構面臨著復雜的新矛盾、新挑戰：經濟結構戰略性調整加速推進，糧食貿易國際化趨向擴大，糧食購銷市場化程度不斷加深；糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩同在；糧食生產量提高、庫存量提高和進口量提高等 “三高”并存；國際糧食資源的適度利用與沖擊國內市場矛盾凸顯。糧食的多重深層次矛盾的交織和疊加，給我國糧食產業經濟帶來了嚴峻挑戰：一是資源約束壓力越來越加重，但部分地方還出現耕地 “撂荒”現象；二是糧食供給總量充足，但優質谷物供應不能滿足需求；三是出現了匪夷所思的 “勞力荒”，糧食生產后繼乏人；四是嚴重自然災害頻發重發，導致災區農業糧食生產損失巨大；五是國際糧食市場波動即不確定性，對國內市場造成嚴重影響、甚至沖擊；六是農業糧食 “供給側”結構與 “需求側”結構脫節，糧食質量和效益不能滿足消費者期望；七是一些地方產生放松糧食生產的傾向，諸如忽視糧食生產和流通， “邊緣化”、 “削弱化”、甚至 “空心化”糧食管理機構，以及有的地方、有些人產生或仍然存在依賴中央、依賴進口糧的思想。這些新矛盾、新問題，既反映了進一步深化糧食產銷格局和流通體制改革的必要性，也表明進一步健全完善糧食 “米袋子”省長負責者的必要性。

新問題和新挑戰，引起學術界與行政部門的關注和高度重視，紛紛提出加強地方糧食責任制的意見和主張，國務院及時采取重大對策措施。2014年12月，國務院頒布文件、實施 《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》 （以下簡稱 《糧食安全省長責任制》）。與之相配套，2015年11月，國務院辦公廳頒布實施 《糧食安全省長責任制考核辦法》 （以下簡稱 《考核辦法》）。《糧食安全省長責任制》和 《考核辦法》都是國務院關于糧食安全首次頒布實施的文件，是深化糧食改革和加強糧食責任制度建設的重大舉措。

（三） 《糧食安全省長責任制》是糧食的基本制度

那么，為什么要升級、尤其非要強調省級政府的糧食主體責任呢？它具有客觀的大背景。“糧食安全省長責任制”是個相對概念,是相對于前述的各省吃中央糧食大鍋飯而言的。現在合理分配中央和省級政府的糧食事權、強調省級政府作為責任主體的角色、對糧食安全問題負責是應有的職責。其原因主要有四點：。一是由糧食產銷格局根本轉變使然。全國糧食已由 “南糧北調”轉變為 “北糧南運”，一些經濟發達省份、糧食產能下降過猛，自給率過低。二是有些省一級政府對糧食安全未盡到責任使然。例如：有的地方政府未能發揮與其財力相適應的職能對農業的投入不落實、不愿承擔扶持農業技術推廣的責任,地方政府保護耕地不力、甚至亂占濫用浪費耕地。三是由中央與地方的財力分配格局使然。政府對糧食問題負責,無論是負擔生產之責，還是負擔市場之責,都要以財力為基礎。迄今，我國財政體制在進行多次改革之后，中央與地方之間的財力分配形成了新格局，必然決定糧食事權的劃分。四是由我國歷來的傳統做法使然。我國一直以來都是以省為單位安排糧食總量和品種平衡的，全國糧食供需平衡也是建立在各省平衡的基礎之上的。

《糧食安全省長責任制》和 《考核辦法》，這兩個文件是 《米袋子》省長負責制的升級版。通過對比可知， 《糧食安全省長責任制》和 《責任制考核辦法》，更全面、更系統、更具體地規定了各省級人民政府作為責任主體維護國家糧食安全的事權：一是強化糧食安全意識和責任；二是鞏固和提高糧食生產能力；三是切實保護種糧積極性；四是管好地方糧食儲備；五是提高糧食流通能力；六是促進糧食產業健康發展；七是保障區域糧食市場基本穩定；八是強化糧食質量安全治理；九是大力推進節糧減損和健康消費；十是強化保障措施和監督考核。

這些規定全面涵蓋了各省 （市、區）人民政府必須切實承擔的保障本地區糧食安全的主體責任，覆蓋了糧食再生產的各個領域：不僅要抓好糧食生產，而且必須重視糧食流通、儲備；不僅要抓好國企改革、宏觀調控、市場監管，而且必須重視節糧減損、城鄉居民科學合理消費；不僅要保障糧食數量安全，而且更要保障糧食質量安全，即民眾關心的 “舌尖上的安全”；不僅要擴大糧食產能，而且要注重生態環境保護，加強糧食質量安全治理，確保糧食優質產能、即 “健康產能”穩定增長；不僅注重發揮市場配置資源的決定性作用，還不可忽視積極發揮政府的宏觀調控作用；不僅要著力發展糧食生產和糧食流通，而且要科學引導城鄉居民合理消費，采取 “科學膳食”模式，讓居民吃得飽、吃得好、吃出節儉、吃出康健。相較于實行多年的 “米袋子”省長負責制，《糧食安全省長責任制》的范圍更廣，內容更多，要求更高，體現了維護國家糧食安全的新要求，提出了 “量化、細化、硬化”的要求，可資考核。各省級政府作為責任主體， “守土有責”，必須忠于職守，認真履行。

四、守土有責，任重如山，勇于承擔

《糧食安全省長責任制》和 《考核辦法》相互配套，構成了確保國家糧食安全的基本制度，為 “依法治糧”提供了法治武器和堅強保障，是 “糧安天下”的護身符。作為責任主體的各省級人民政府，必須與中央保持高度一致，把思想認識統一到中央的戰略決策的高度，忠于職責，勇于擔當。

（一）堅守 “紅線”和 “底線”

經濟學的一個無異議的基本假定是資源的稀缺性。我國的一項基本國情是耕地、淡水等要素資源的稀缺性和約束性。各省級人民政府必須把優化配置資源、充分利用資源和有效節約資源作為基本方針，貫徹農業糧食產業發展的始終，特別是要始終堅守 “兩條紅線”和 “四條底線”。

1.所謂 “兩條紅線”是指：堅守耕地保護“紅線”和基本農田 “紅線”。按照國家規劃，強化以節約促保護、以建設促保護、以激勵促保護，堅守18億畝耕地紅線。同時，全國劃定基本農田保護區面積17.2014億畝，其中基本農田面積16.315億畝。對于永久基本農田，要確保劃得準、建得好、守得住，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，確保數量不減，質量不降。對于違規用地的違法行為，必嚴肅查處，重典問責。

2.所謂 “四條底線”是指：一是堅守糧食、主要是谷物供給總量的安全底線。以保障谷物基本自給，口糧絕對安全。二是堅守糧食供給質量的安全底線。即提供優質、安全、符合品質質量標準的糧食產品，保證消費者吃得飽、吃得好、吃出健康。三是堅守農民的增收底線。通過價格體系的完善、科技創新和管理創新、探索產業化和融合化發展，以及擴大適度規模經營等新途徑，促進農民收入穩定增長，以提高他們對改革成果的獲得感。四是堅守市場基本穩定的底線。市場穩，民心安，社會定。糧食是特殊商品，糧價是百價之基，對保障市場穩定具有舉足輕重的作用，因此必須保證糧食市場供求基本穩定，保證糧食市場價格基本穩定。

（二）辯證處理政府和市場的關系

貫徹落實 《糧食安全省長責任制》，是一個關系深化糧食改革與健康發展的系統工程，必須辯證處理 “五大關系”：一是政府和市場的關系。以正確運用 “兩手”，各展其長，相互促進，相得益彰，合理配置資源。二是國內糧食市場和國外糧食市場的關系。在堅持以國內市場為主、把飯碗端在自己手里的前提下，敢于和善于運用 “兩個市場、兩種資源”，在更廣闊的范圍內配置資源。三是糧食數量和糧食質量的關系。糧食安全是量與質的統一。在保障優質谷物產能穩定增長的同時，要把更大的功夫下在提高產品質量上，以符合 “優質、多樣、營養、保健、安全、方便”的消費趨勢。四是糧食主產區和主銷區的關系。以解開長期存在的、主產區與主銷區的矛盾是一個難解 “老大難”問題。 “糧食大縣”是 “財政窮縣”、甚至長期淪為貧困縣而不能擺脫。要通過深化改革、科技創新和合理配置資源，解決這一難題。五是糧食生產和消費的關系。要以市場需求、合理食物結構為導向，引導農業糧食生產、普及“科學膳食”，改善營養、減少浪費、提高民眾健康水平。

下面，著重對辯證處理政府與市場關系進行簡述。妥善處理這對矛盾是深化全面改革的核心問題。實質上，它就是正確運用 “看得見的手”和 “看不見的手”等兩種機制優化資源配置。在現代市場經濟體系中，政府是宏觀管理和宏觀調控主體，市場是配置資源的基礎手段。兩者緊密關聯、相互交織、相互促進。現代市場經濟的一般規律表明，市場是配置資源的最有效率的形式，以盡可能少的資源投入、獲得盡可能大的效益，有效提高資源的配置效率。政府則創造公平公正競爭環境，防止市場失靈、保障市場健康運行。這里要指出的是，必須明確政府與市場的邊界。市場經濟的主體是企業，政府的職能主要是為市場主體服務，通過保護市場主體的合法權益，維護公平公正的市場競爭秩序，激發社會成員創造財富的積極性。各級政府必須真正做到有所為、有所不為。總之，處理好市場和政府的關系，目的就是要促使它們在資源配置中各揚其長、各自發揮優勢：使市場 “在資源配置中起決定性作用”；同時 “更好發揮政府作用”。

（三）穩中推進 “供給側”結構性改革

貫徹落實 “穩中求進”的工作總基調，一個必要步驟就是穩中推進以 “供給側”為主線的農業糧食 “兩側”結構性改革。目前我國大力推進的供給側結構性改革，是調整經濟結構和轉變發展方式的治本良策，絕不是如有的人以為的是西方供給學派的翻版。它是旨在通過對生產方式中物質技術結構和社會關系結構等兩方面進行優化配置，以更好地理順再生產過程中生產、分配、交換和消費四個環節的關系，或者說是對農業糧食產品鏈、產業鏈、供應鏈和價值鏈進行優化組合，以促進 “供給側”結構與 “需求側”結構相互適應，更好地實現擴大再生產的目的。

農業糧食 “供給側”結構與 “需求側”結構之間是辯證統一的關系，是 “源與流”的關系：源在先，流在后，無源則無流。換言之，生產是基礎，流通是關鍵，當前必須采取如下措施：其一，從源頭抓起，緊緊抓住主攻方向。即以 “供給側”結構改革為主線，以減少無效供給、擴大有效供給、提高供給結構對需求結構的適應性為主攻方向，以提高農業糧食產品的供給質量、廣辟農民增收致富門路為目的。其二，要全面把握農業糧食 “供給側”結構性改革的科學要義。農糧 “供給側”結構性改革不同于一般意義上的結構調整和改革，涵蓋內容豐富、意義深刻：必須更加注重綠色發展，提高農業糧食供給質量和效率；必須更加注重調整完善生產關系，深化土地“三權分置”改革，適度擴大規模經營，提高農民收益和生產積極性；必須更加注重科技創新，提高農業糧食全要素生產率，增強農業糧食新動能和優質產能；必須更加注重保護生態環境、優化自然要素稟賦，走上可持續發展道路。其三，要大力補上農業糧食 “供給側”結構方面的短板，特別要要切實加強對于土地、勞力、環境等要素的治理：包括加強職業培訓，提高勞動者素質；有效治理面源污染、對生態脆弱和生態保護區域，以及支持重金屬污染嚴重、進行生態修復和治理，提高農業糧食 “健康產能”。另外，必須采取多種切實措施精準扶貧脫貧，使 “老、少、邊、窮”地區舊貌變新顏。其四，推進玉米收儲制度改革。其主要措施包括：實施 “市場收購 ＋補貼”的玉米收購制度的重大改革；在建立 “合理庫存”前提下，采取多種形式盡快把過量庫存玉米消減下去；采取 “釜底抽薪”辦法，嚴格控制玉米、及飼料替代品進口，包括嚴格控制轉基因玉米、高粱、木薯干等進口量；以市場和民生需求為導向，因地制宜擴大雜糧、豆類、薯類，以及木本糧油的種植和生產；縮減低質糧食、低質過剩玉米的產能；提升農產品加工業檔次及各種主食方便食品的花色品種。

（四）加快糧食流通產業轉型升級

貫徹落實 《糧食安全省長責任制》是治國理政、保障民生和保障經濟安全的重大舉措，已上升為一項重要國策。糧食流通作為連接生產和消費的中介環節，在市場經濟條件下具有更突出的地位和作用，對于引導糧食產銷經營、促進糧食結構調整、推動糧食消費升級具有不可替代的效能。特別是在糧食流通歷經深化改革、建立健全新體制新機制之后，以股份制為主要形式的混合所有制經濟在流通領域普遍成長，成為承擔不同職能的不同角色：既是供給者，又是需求者，還是經營者、把糧食由低端平衡推向高端平衡的市場力量。

在新常態下貫徹落實 《糧食安全省長責任制》，既對糧食流通行業提出了更高的要求，又是其轉型升級的機遇。各地要以此為難得契機，致力于實現 “十化”： （1）以科技創新加強物質技術基礎，特別是要以 “大眾創業、萬眾創新”為動力，促進糧食流通產業現代化； （2）以電子、生物技術裝備為基礎，促進糧食收購和儲備智能化； （3）以電腦、網絡技術為基礎，采取 “互聯網＋糧食”交易形式，促進糧食流通網絡化；（4）以轉變資源配置方式為基礎，促進產品鏈、產業鏈、供應鏈和價值鏈等各類資源整合化；（5）以創新糧食組織經營方式為基礎，積極探索發展混合所有制經濟，促進農村 “一、二、三產業”相互結合、促進農業糧食發展融合化； （6）以整合各種倉儲、運輸等各種設施和 “四散”運輸方式，促進糧食物流系統化； （7）以現代營養學和生理學為基礎，普及 “低碳生活”方式，促進糧食消費科學化； （8）以擴大服務內容、改善服務方式為基礎，促進糧食服務綜合化；（9）以簡政放權、創新管理制度、監管方式為基礎，促進糧食管理信息化； （10）以建立健全法律法規體系為基礎，確保生產者、經營者、消費者，特別是生產者等各方面的合法權益，促進糧食法制化。

（五）加強組織建設，健全精干機構

在方針、政策、法規制定之后，組織建設就成為落實的關鍵。對于落實糧食安全省長責任制這樣一項重要制度而言，首先要做到組織機構落實，建立健全精干效能的行政管理機構。其中，要培育、造就一支高素質復合型糧食人才隊伍，特別要加強糧食執法監督隊伍建設，不斷充實懂法、尊法、守法、用法、法規意識強、堅持公正公平文明執法的專業力量。這是由糧食的基本屬性決定的。糧食既是一種商品，但又是一種特殊商品，即人人都需要分享的一種 “生存權利”——這也是確保糧食安全的題中應有之意。為此，必須發揮好 “兩只手”的作用，在充分發揮市場配置資源決定性作用的同時，政府也必須有所作為，使二者相輔相成、相互補充、相得益彰。

糧食行政管理機構要堅持 “政企分開”，其職責正在于以 《糧食安全省長責任制》為法治武器，對全社會實施 “依法治糧”：一是科學 “立法、立規”。當前要加快糧食法的立法進程，構建和健全與全面推進 “法治管糧”相適應的完善的法律法規體系。二是執法 “必嚴、必究”。即以法律法規為準繩，對全社會糧食流通進行全面監督和監管，加強糧食執法監督隊伍建設，著力推進依法管糧，加快建立和完善全市糧食經營企業誠信評價體系堅決打擊囤積居奇、哄抬糧價、以次充好、摻雜使假、計量作弊等擾亂糧食市場秩序行為。對違法違規行為做到有法必依、執法必嚴、違法必究。三是轉變 “機制、機理”。即加大由管理國有糧食企業為主向管理全社會糧食流通轉變，由以行政管理手段為主向以法律、經濟手段為主轉變，堅持切實做到 “不缺位、不越位、不錯位”等 “三不”。四是強化 “信用、信義”。重點是加快糧食信用能力和信義氛圍建設，建立完善全國統一的糧食信用體系，弘揚誠信，力戒失信。與此相應，要加快建立和完善糧食經營誠信評價體系，堅決打擊形形色色的擾亂糧食市場秩序的違法亂紀行為。五是嚴格 “追責、問責”。要嚴格對責任主體進行客觀、公正、科學考核，對成績突出的給予表揚，對不合格的予以通報批評、責令整改并追究責任，重大情況及時向中央報告。

結語

本文從理論與實際的結合上對糧食責任制度進行了 “探本溯源”，客觀探討了我國糧食責任制度的建立、健全、直到制定實施 《糧食安全省長責任制》。文章從剖析糧食 “大鍋飯”舊體制和平均主義分配機制的弊端和危害切入，提出徹底摒棄舊體制舊機制勢在必需。正是適應這種時代的需要，世紀偉人鄧小平的責任制思想應運而生。他的 “責任制觀”與 “現代文明制度”相結合，形成的責任制思想的鋒芒直指傳統的 “大鍋飯”體制和平均主義分配機制，有力推動了以建立健全各種形式的責任制的改革熱潮。我國糧食行業數十年來進行了 “經營責任制”、 “一定三年”、 “現代企業制度”、 “米袋子”省長負責制等一系列探索、改革和創新措施，取得了重大突破和成效。在此基礎上，糧食部門與時俱進、于2015年制定實施了首個以國務院文件形式頒布的《糧食安全省長責任制》。這項糧食的基本制度具有更豐富的內涵、更深刻的時代意義： （1）明確了省級政府是責任主體，守土有責，任重如山，必須忠于職能，履行職責； （2）升級了糧食安全責任制的職責范圍和要求， “量化、細化、硬化”了考核指標，可茲 “實對實”考核，避免“空對空”。 （3）提高了保障糧食安全的責任意識，把思想認識統一到中央的戰略決策的高度，確保國家糧食安全，確保谷物基本自給，確保口糧絕對安全，確保糧食質量安全，要堅持把保障國家糧食安全作為我國農業現代化的首要任務。《糧食安全省長責任制》是一項確保糧食安全的“護身符”。

1.國家糧食局主編.中國糧食發展報告 （2016）.中國社會出版社.2016年11月.

2.白美清主編.中國糧食改革開放三十年.中國財政經濟出版社.2009年9月.

3.白美清主編.糧食安全：國計民生的永恒之塔——關于國家糧食安全課題系列研究報告。經濟科學出版社. 2013年9月.

4.丁聲俊.以 “供給側”為重點推進糧食 “兩側”結構改革的思考.中州學刊.2016年第3期.

5.肖春陽.國有糧食企業發展.經濟管理出版社.2012年8月.

（作者為中國人民大學中國合作社研究院首席研究員，享受國務院突出貢獻政府津貼專家）