最高人民法院巡回法庭制度構建探究

林曉青

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

最高人民法院巡回法庭制度構建探究

林曉青

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

為了優化司法職權配置，克服地方保護主義，推動法院實現審判權和執行權相分離，十八屆四中全會正式提出最高人民法院設立巡回法庭的改革措施，用以逐步推進司法獨立和司法公正。文章將展現巡回法庭改革措施的提出過程，闡述巡回法庭的功能，分析最高人民法院巡回法庭在審級設置、案件分工等方面存在的問題，并借鑒我國巡回法庭在試點中突出的亮點，以及美國聯邦巡回上訴法院在推動司法獨立措施中的部分經驗，提出最高人民法院巡回法庭的制度構建。

最高人民法院；巡回法庭；司法公正；制度構建

一、最高人民法院巡回法庭概述

(一)最高人民法院巡回法庭的提出

在十八屆四中全會正式提出最高人民法院設立巡回法庭之前，學術界和實務界就已經有學者提出了這方面的建議。2001年，王利明教授在《司法改革研究》一書中，就曾提出最高人民法院設立巡回法庭的想法。2003年，河南省高級人民法院院長李道民在“兩會”上也曾提出最高人民法院設立巡回法庭的建議。2010年，最高人民法院印發《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》，以推動巡回審判的實施來達到司法為民、司法便民的目的。2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式提出設立最高人民法院巡回法庭，以優化司法職權配置，推動審判權和執行權相分離，最終實現司法獨立和司法公正的目標，提高司法公信力。最高人民法院設立巡回法庭是司法體制改革的一大手筆，是司法體制的一個重大變化。

(二)最高人民法院巡回法庭的功能

設立最高人民法院巡回法庭有利于審判機關重心下移，就地解決糾紛、方便當事人訴訟；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。[1]

1.克服地方保護主義，維護司法獨立

由于我國法院是按照行政區劃設置的，所以政府機關利用其權力干預司法、妨礙司法獨立的情況時有發生。為了實現司法體制改革，克服地方保護主義，最高人民法院突破審級界限設立巡回法庭。一個巡回法庭分管幾個省，這樣可以打破司法地方化的問題，有效地防止和克服地方保護主義，保證司法獨立，同時也體現了司法統一原理的要求。只有消除了司法的地方保護主義，政府機關不再干預司法權的行使，才能使各司法機關保持司法獨立的立場。

2.確保法律統一適用，維護國家法制統一

由于我國省份較多，東西部司法發展情況差別較大，相同的案件、類似的情節，在不同的省份、不同的法院，判決結果相差甚大；相同的法律條文，相同的司法解釋在不同的法院也有同案不同判的結果。通過設立最高人民法院巡回法庭，在其所管轄多個省內統一判案的標準，確保法律的統一適用，減少同案不同判情況的發生。巡回法庭在其管轄的各省份內統一判案標準，可以有效限制地方法院濫用自由裁量權，縮小不同地區之間判決結果的差異，維護國家法制統一。[2]

第二巡回法庭庭長胡云騰曾表示將會建立一個主審法官會議，以統一法律的適用。主審法官會議是指聚集法院內所有的主審法官共同討論在審判中遇到的疑難問題和法律適用方面存在的問題，一起總結和交流他們的審判經驗，互相學習，互相督促，統一巡回法庭所管轄區域內的法律適用。[3]

3.有助于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋

我國最高人民法院的主要功能是維護法制統一、制定公共政策和司法解釋，其本職工作是處理各種復雜、宏觀的政治和法律問題，而不是具體案件的審判。理論上，最高人民法院的法官平均每人審理的案件數量應該較少，但在實踐中卻并非如此，案件審理的壓力也越來越大，導致最高人民法院的法官無法用更多的時間制定司法解釋和構建宏觀的司法政策。這使最高人民法院不能發揮其主要功能，不能作為引領國家司法的風向標。設立巡回法庭，可以使其將具體案件的審判重心下移，將具體案件的審理從最高人民法院本部分流至各巡回法庭，使本部能夠有充足的時間，集中精力制定司法解釋、司法政策等。

4.司法為民，司法便民

設立巡回法庭的運行使得最高人民法院更“接地氣”。根據《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》第6條的規定，當事人不必千里迢迢奔波到北京上訴，這不僅減少了當事人的訴訟負擔，也方便了人民群眾訴訟，有利于維護人民群眾的訴訟利益，減少案件審理期限過長的現象，體現了司法的高效便捷原則；同時還可以避免司法過程中出現的滯留久、環節多、交流障礙等問題，體現了司法公開的原則。[4]此外，訴訟服務中心的設立還可以為當事人提供訴訟咨詢和立案登記等服務，解答人民群眾的疑問，當事人可以通過巡回法庭將案件有關的文件等材料轉交給最高人民法院本部，這更是司法為民、便民的體現。

二、最高人民法院巡回法庭存在的問題

(一)巡回法庭的審級關系不適當

根據此次設立巡回法庭的政策規定，巡回法庭與最高人民法院屬于相同的審級，行使相同的終審管轄權，巡回法庭作出的判決、裁定和決定是最高人民法院的判決、裁定和決定。因此，巡回法庭與最高人民法院之間不是上下級關系，也不存在審判級別高低的關系，巡回法庭是最高人民法院的延伸，其判決效力一樣是終審判決。然而，這樣的規定并不利于巡回法庭更好地發揮功能。

首先，如果巡回法庭與最高人民法院屬于相同的審級，那么二者職能相同，就是把最高人民法院本部的案件分一部分給巡回法庭審理。如此一來，巡回法庭與最高人民法院相比并沒有太大區別，唯一不同的就是巡回法庭設在外地，審理“跨行政區域的重大行政與民商事案件”。這樣看來，巡回法庭有些像最高人民法院的復制品。

其次，根據前文所述，巡回法庭的功能之一是確保法律統一適用，維護國家法制統一。如果巡回法庭與最高人民法院享有一樣的終審管轄權，具有相同的統一法律適用的職能，但是巡回法庭卻又設在外地，這不利于二者之間對法律問題進行交流。如果各有自己的看法而不能及時得到統一，反而不利于促進法律的正確、統一實施。所以，對關于巡回法庭的審級關系的規定有必要作出進一步的完善。

(二)巡回法庭與最高人民法院的案件分工不科學

依照我國法律規定，最高人民法院審理全國范圍內有重大影響的案件和最高人民法院認為應當由其審理的案件。《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》第3條，共用了11項來明確規定巡回法庭的受案范圍；第4條把知識產權、涉外商事、海事海商、死刑復核、國家賠償、執行案件和最高人民檢察院抗訴的案件劃歸最高人民法院本部審理。

該規定的第3條雖然大篇幅列舉了最高人民法院巡回法庭審理的案件，其實經過歸納只有重大的行政與民商事案件、刑事申訴案件、涉港澳臺民商事案件、司法協助案件這幾類，實踐中從最高人民法院劃歸到巡回法庭審理的案件并不多，并沒有起到很好的案件分流作用。第4條雖然很短，卻囊括了最高人民法院的多數案件。這樣的規定在現實中可能會造成巡回法庭審理案件過少，不能起到很好的案件分流作用，也不能很好的減少最高人民法院本部的案件審理壓力，這樣的案件分工不甚合理。

(三)巡回法庭制度構建缺乏具體的規定

最高人民法院設立巡回法庭是在2014年10月的十八屆四中全會上新提出的司法改革措施，對制度構建的一些細節方面缺乏詳盡的規定。除了2015年1月5日最高人民法院頒布的《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》較為具體外，對于巡回法庭的制度構建只有一些原則性的抽象規定。例如，對于巡回法庭的區域設置還沒有統一的規定，只規定了第一、第二巡回法庭的管轄區域；對巡回法庭法官的遴選與管理也沒有出臺相應的規定；在巡回法庭的基本設計方面，如何使之前的法院在審理中出現的問題在巡回法庭中得到改善都缺乏相應的規定。

三、國內外巡回法庭制度經驗借鑒

(一)我國最高人民法院巡回法庭試點經驗借鑒

十八屆四中全會提出最高人民法院設立巡回法庭后一個多月，中央全面深化改革領導小組以深圳和沈陽作為試點。在深圳設立第一巡回法庭，分管廣東、廣西、海南三省；沈陽設第二巡回法庭，分管遼寧、吉林、黑龍江三省。兩個巡回法庭自設立以來都已開始審理案件，其中有一些創新的做法為巡回法庭制度構建積累了經驗。

1.機構設置

巡回法庭在試點中設庭長1名，副庭長2名，廉政監察員1名，主審法官8名。為了減少法官與當地政府在長期的工作中形成各種不正當的利益關系，克服地方保護主義，保證司法公正，巡回法庭的審理法官實行輪換制，從最高人民法院的業務庭選出派駐巡回法庭的法官，主審法官每兩年輪換一次。這樣的機構設置較為合理，不會造成審判人員的閑置，也不會造成法官與當地官員形成不正當的利益關系，從而保證案件審理的公平、公正。

2.監督機制

為了加強對巡回法庭的監督，防止司法腐敗，分別在第一、第二巡回法庭設立了專職廉政監察員，對巡回法庭的日常工作進行監督，維護巡回法庭公正廉潔的形象。巡回法庭受理的案件統一納入最高人民法院審理信息綜合管理平臺，以便最高人民法院進行管理。巡回法庭受理的案件、案件的審理過程、判決書和裁定書等法律文書向當事人和社會公開，接受社會公眾輿論的監督，促使巡回法庭辦案更加公開、透明。巡回法庭的法官實行辦案質量終身負責制，根據十八屆四中全會的指示，巡回法庭按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的原則，實行主審法官、合議庭辦案責任制，防止內部和外部人員通過各種手段干擾辦案。筆者認為，在巡回法庭試點中，其機構設置、運行機制、監督機制，審判程序在促進司法獨立、司法公正中發揮了很好的效用，可以在巡回法庭制度構建中應進一步推廣和深化。

(二)美國聯邦巡回上訴法院的經驗借鑒

美國的司法部門由聯邦法院系統和州法院系統構成，他們既平行又相互交叉。聯邦法院系統有三個等級——聯邦最高法院、聯邦巡回法院、聯邦地區法院。[5]聯邦巡回法院又稱上訴法院，其在實現司法獨立、司法公正過程中有很多經驗值得借鑒。

1.案件管轄歸屬

從案件的管轄范圍來看，美國的聯邦巡回上訴法庭突破了地域管轄的限制，在決定案件的管轄歸屬時，不是由案件的地域來決定案件的管轄，而是以案件的事實類型進行管轄。美國有51個州，但是只設立了13個司法區，這體現了美國的巡回上訴法院不按行政區劃設置的特點。我國在十八屆四中全會就已經提出了突破審級的界限，跨區設立巡回法庭的改革措施，在對巡回法庭的案件歸屬進行劃分時，可以借鑒美國的經驗。

2.聯邦巡回上訴法院的案件審理機制

美國法院的案件主要由一線法官進行審理，在確定案件的審理法官時，由法院隨機分配三位法官組成審判委員會，以保證對案件的公正審理。案件的判決意見有分歧時，以少數服從多數來決定案件的判決。在聯邦巡回上訴法院的法官對判決意見作出討論并達成一致時，由審判委員會其中一位法官撰寫判決書，并將判決書對外公布。

3.聯邦巡回上訴法院的經費管理制度

聯邦巡回上訴法院的經費由聯邦司法會議討論后，根據聯邦巡回上訴法院的規模、審理案件的數量、法官的人數和歷年的經費使用情況作出預算報告，報國會批準后，由聯邦財政系統進行撥付。法官的薪酬以及退休金都由國家財政統一支付，這樣的薪酬制度保證了法官的收入來源，也使得其資金來源更加公開和透明，這可以使法官保持中立的立場，不受行政權力的干涉和其他物質利益的誘惑。

縱觀美國聯邦巡回上訴法院制度，其案件管轄范圍突破了地域管轄的限制，我國巡回法庭的區域設置也是要突破審級的界限，跨區審理案件，但在區域設置上還沒有確切的方案，在這方面可以借鑒美國的層級設計特點。美國聯邦巡回上訴法院的日常運行、經費管理制度特別是法官的薪酬制度保證了法院不受行政權力的影響，我國可以在這方面借鑒美國的做法，以保證巡回法庭的獨立、公正，最終實現司法的獨立、公正。

四、最高人民法院巡回法庭的制度構建

根據前文對最高人民法院巡回法庭存在問題的分析和對國內外經驗的借鑒，筆者對最高人民法院巡回法庭的制度構建提出幾點建議：

(一)巡回法庭的基本設計

1.巡回法庭的區域設置

對于巡回法庭的設置，可以借鑒美國巡回上訴法院不受行政區劃的限制的做法，這也符合十八屆四中全會提出“跨區設立巡回法庭”的改革措施的最終目的——保證司法的獨立和公正，擺脫地方政府的影響，將司法區劃和行政區劃相區分?？偨Y巡回法庭在深圳、沈陽試點的經驗，對于巡回法庭的區域設置需要仔細的規劃。首先，在設立地點的選擇上，應選擇能夠與司法獨立、優化司法職權配置的目標相符合的地點，巡回法庭所管轄的區域最好與未來可能會設立跨省高級法院管轄的區域相一致，以避免將來重新劃分審判區。設立地點應選擇交通便利的地區，這可以方便當事人訴訟。其次，對于巡回法庭設立的數量，應該考慮其所審理的案件數量、巡回法庭所管轄的區域的面積，以及所需要的人員配備。目前，對于巡回法庭的設立最普遍的觀點是設置六大巡回區，分別在華東、華北、華中、西南、東北、西北設置巡回法庭跨區審理重大的行政和民商事案件。

2.巡回法庭法官的遴選與管理

美國巡回上訴法院的法官采取終身任職制，其選任與晉升由總統提名并由參議院確認，這樣的法官遴選制度并不適合我國。我國第一、第二巡回法庭法官的遴選是由第十二屆全國人大常委會第十二次會議通過表決選出的，因此，現階段巡回法庭法官的遴選方式是由最高人民法院提名，由全國人民代表大會通過，在閉會期間由全國人大常委會通過的。

巡回法庭法官的選任在未來的制度構建中可以采取“全國遴選”與“高薪高職”相配合的模式。[6]在全國范圍內選舉優秀的法官擔任巡回法庭的主審法官，利用“高薪高職”這樣的雙重優待，讓巡回法庭的法官格外珍惜這樣的榮譽，不輕易去違反司法公正。對于巡回法庭法官的管理，可以借鑒第一、第二巡回法庭的試點經驗實行輪換制，主審法官兩年輪換一次，以減少法官與當地政府在長期的工作中形成各種利益關系，克服地方保護主義，保證司法公正。

3.巡回法庭法官的案件審理機制

美國聯邦巡回上訴法院的案件主要由一線法官進行審理，每個案件由法院隨機分配三位法官組成審判委員會，對案件進行審理。[7]我國巡回法庭的案件審理機制可以借鑒美國的做法，隨機分配三個法官組成合議庭審理案件，這樣還可以增強所有法官的交流與合作。案件多采取“多數決”，判決意見由其中一位法官進行撰寫，在所有法官討論之后，方可對外公布。除此之外，巡回法庭在試點中實行的主審法官、合議庭辦案責任制，收到了很好的效果。在未來構建中，應繼續貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負責”的原則，增強法院判案的責任意識，在判案時不受內部人員和外部人員的干涉；延用“誰審理誰負責”的案件責任機制，庭長或副庭長不簽發自己未參與審判案件的裁判文書，通過這樣的方式來確定案件的責任人。

4.巡回法庭的經費管理制度

為了“去地方化”，中央全面深化改革小組發布了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，提出了省級以下法院人財物統一管理體制，作為打破司法地方化的措施。但是這次改革只針對基層人民法院和中級人民法院，省級高院的司法地方化問題還未解決。有學者擔心省級以下的法院人財物統一管理會逐漸形成法院系統強化行政化的趨勢。因此，對于巡回法庭的經費管理制度的構建，不應受到政府的干預，要防止巡回法庭強化行政化。

我國巡回法庭的經費管理制度可以借鑒美國的做法，由中央根據法院的情況作出預算，統一撥付，以保證法官資金收入的公開、透明，使法官保持中立的立場，不受行政權力的干涉和其他物質利益的誘惑。

5.巡回法庭的監督機制

如前文所述，巡回法庭在試點中，其治理結構的改革措施在促進司法獨立、司法公正中發揮了很好的效用，在巡回法庭的制度構建中值得進一步推廣和使用。筆者認為，巡回法庭在試點中的機構設置、運行機制、審判程序都可以繼續延用，但在監督機制上應進一步深化。

在監督機制上，首先，要加強對巡回法庭自身的監督，可以采用設立專職廉政監察員負責巡回法庭日常工作的監督方式，同時實行辦案質量終身負責制，防止內部和外部人員通過各種手段干擾辦案。其次，要加強最高人民法院巡回法庭對省級人民法院的監督。巡回法庭在未來構建中應建立一定的案件通報機制，遏制某些下級人民法院因為害怕巡回法庭的監督，通過降低其受理案件的級別管轄的方式來規避最高人民法院巡回法庭的監督。案件通報機制是指當下級法院受理了跨區的民事和行政案件之后，立即向巡回法庭通報，如果巡回法庭認為該案件足夠重大應該由自己審理可以上提該案件的管轄權，也可以將有可能受到當地政府干涉的跨行政區劃的案件提至中級人民法院或省級人民法院甚至巡回法庭審理，以保障巡回法庭對此類案件的初審、二審或再審管轄權。[8]同時，應該賦予當事人請求巡回法庭審理案件的權利，如果當事人認為他的跨行政區劃的案件在省級法院審理可能會存在地方保護的問題而影響案件的公正審理，可以申請由巡回法庭進行審理，巡回法庭接到申請后，由其決定是否提級管轄。這樣可以有效防止下級人民法院規避巡回法庭監督，發揮巡回法庭監督省級人民法院司法公正的功能

(二)巡回法庭的審級

對于巡回法庭的審級，多數學者認為巡回法庭與最高人民法院屬于相同的審級，行使相同的終審管轄權，但是這樣的審級設置并不能充分發揮巡回法庭的功能。關于巡回法庭的審級關系，顧永忠認為，巡回法庭不應當與最高人民法院屬于相同的審級，而應當是一級獨立的審判機構，具有自己特定范圍的審判管轄權。[2]筆者同意此觀點，認為應把巡回法庭的審級定位于獨立的審級，對巡回法庭的審級應該定位于類似于高級人民法院的審判管轄權。但是兩者有一定的區別，在受案范圍上也不一致，最高人民法院巡回法庭在某種程度上兼具有最高人民法院的部分職能。因此可以說，巡回法庭的審級是界于最高人民法院與高級人民法院之間的獨立的審級。

(三)巡回法庭與最高人民法院的案件分工

在巡回法庭的制度構建上，最高人民法院可以把知識產權、海事商事、執行案件中一些事實爭議不大的一審或者二審案件交由巡回法庭審理。同時，巡回法庭在審理過程對案件所涉及的法律適用有較大爭議，或者該案件在全國范圍內具有典型的指導意義的，可以移交最高人民法院本部審理。[6]再者，有三類案件不劃歸巡回法庭審理：涉外案件關乎國家利益，較為重大而且需要有專業的國際法律知識和較高的外文水平的案件，宜保留在本部審理；國家賠償案件需要由最高人民法院進行統一賠償標準，也適合留在本部審理；最高人民檢察院抗訴的案件適合與其屬于同一級別的最高人民法院審理，這樣才不會出現上級壓制下級的情況。

除此之外，筆者認為，應當延用《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》中關于最高人民法院享有受案的裁量權的規定。最高人民法院認為，巡回法庭審理的案件中具有統一法律適用的案件或者在全國范圍內具有指導意義的案件，可以通過上提管轄權的方式進行審理，以確保法律的統一適用，維護國家的法制統一。

[1]冀祥德.司法改革重大舉措研究[J].社會主義論壇，2015，(2).

[2]顧永忠.最高人民法院設立巡回法庭之我見[J].法律科學(西北政法大學學報)，2015，(2).

[3]縱博.最高人民法院巡回法庭的設立背景、功能及設計構想[J].法律科學(西北政法大學學報)，2015，(2).

[4]陳一丹.司法改革下建立跨部門涉案財物集中管理信息平臺研究[J].哈爾濱學院學報，2016，(11).

[5]蔡元臻.美國聯邦巡回上訴法院特色機制及對我國的借鑒[J].科技與法律，2015，(1).

[6]方斯遠.最高人民法院巡回法庭的制度建構[J].法律科學(西北政法大學學報)，2015，(2).

[7]閻達.美國聯邦巡回上訴法院對我國設置知識產權法院的啟示[J].東南大學學報(哲學社會科學版)，2014，(1).

[8]王鳳山.我國巡回審判制度及最高法院設立巡回法庭相關問題之建議[J].中國律師，2014，(12).

責任編輯：魏樂嬌

The Research of System Construction About the Circuit Court of the Supreme Court

LIN Xiao-qing

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

In order to optimize the distribution of judicial powers，overcome regional protectionism，and separate judicial authority and the right of execution，the 4thplenary session of 18thCPC Central Committee formally put forward the reform measures that the Supreme Court should set up circuit court. The process of proposing this reform is described. The function of the circuit court is explained. The problems of trials level settings and case division are analyzed. The system construction for the circuit of the supreme court is proposed by considering the highlight in the experiment and the experiences of CAFC.

the Supreme Court；the Circuit court；legal justices；system construction

2016-11-12

林曉青(1992-)，女，福建德化人，碩士研究生，主要從事司法制度、民商法學研究。

1004—5856(2017)08—0074—05

D926.2

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.017