性別配額制的基層實踐、存在問題及優化戰略
——以黑龍江省2014年村級組織換屆選舉為例

閔 杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱 150001)

性別配額制的基層實踐、存在問題及優化戰略
——以黑龍江省2014年村級組織換屆選舉為例

閔 杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱 150001)

黑龍江省性別配額制在基層民主實踐中發揮了不可替代的作用，為黑龍江省農村婦女政治賦權提供了制度保障和文化環境。然而，性別配額制的制定和執行過程中存在著層級相對較低、剛性約束不足、影響效力有限的現象，為此，應進一步強化主體意識和使命意識，將表述嚴謹、論證充分、切實可行的性別配額制納入行政效力更高的法律、法規政策文件中，并強化對鄉鎮和農村的政策宣傳引導，以爭取更多利益相關方對性別配額制的支持。

性別配額制；基層實踐；婦女參政

一、研究背景

婦女參與公共事務管理和決策是婦女的基本人權，是衡量婦女社會地位的核心指標之一，也是衡量一個國家或地區政治民主和社會進步的重要標志。尊重和保障婦女政治權利是履行聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》、落實我國“男女平等”憲法原則的現實需要，是完善基層民主政治制度的重要舉措，是各級政府部門和婦聯組織的基本職責所在。

2011年，聯合國婦女署、全國婦聯開展“推動中國婦女參政”項目，選取黑龍江、山西、湖南作為試點省份。在五年的項目周期內，我省婦女參政的制度環境有所改善，婦女參選技能有所提高，婦女在決策參與層面和管理參與層面都取得了較大進展。在農村婦女參與村務管理方面，項目實施過程中致力于農村婦女經濟賦權建設，力爭以經濟賦權促政治賦權；與此同時，政府部門及婦女組織制定、出臺更有利于農村婦女參選參政的制度措施，為農村婦女參選參政提供政策支持。盡管目前我省農村婦女參政意識、參政能力、參政水平都有所提升，但農村婦女當選層次仍然不高，在村民層面，甚至基層政策執行層面，仍存在對性別配額制的誤讀和排斥情緒。

黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉工作于2014年11月啟動，2015年7月結束。通過對換屆選舉政策中性別配額制的執行結果進行研究，以此評估性別配額制在我省基層的實踐路徑及存在問題，為進一步優化性別配額制提供研究依據。

1.研究目的。了解我省農村換屆選舉政策中性別配額指標落實情況；政策執行者、基層鄉鎮干部及村民對性別配額政策的知曉情況和態度看法；探討有利于農村婦女當選的性別配額制制定、執行環節存在的障礙及改進策略。

2.研究范圍。主要包括：寧安市渤海鎮大三家子村、東京城鎮于家村；綏棱縣雙岔河鎮民主村、克音河鄉西林村；尚志市長壽鄉永慶村、慶陽鎮平陽村。其中，前四村為“推動中國婦女參政”項目試點，后兩村為非試點。調查對象為三縣(市)組織部門、民政部門、婦聯組織；試點村的村“兩委”負責人、村“兩委”女委員、村民代表、婦女候選人、普通村民。

3.研究方法。定性與定量相結合：設計訪談提綱，在項目縣(市)召開政策制定者、執行者焦點組討論會；在項目縣舉行女候選人換屆選舉經驗交流會。圍繞村民對換屆選舉政策中性別配額制的知曉率及認同度設計調查問卷，在6個村發放調查問卷330份，回收有效問卷313份，問卷有效率為94.8%。被訪者平均年齡為44.5歲，57.5%為女性，42.5%為男性；受教育程度：“小學以下”為15.7%、“初中”為66.5%、“高中/中專”為14.1%、“大專及以上”為3.9%；受訪者家庭純收入均值為3.6萬元。

二、研究主要發現

(一)農村婦女性別配額制基本現狀

國家、政府是公共管理的主體，而公共政策是政府進行公共管理包括推動性別平等與婦女發展的主要手段[1]，農村婦女政治賦權有賴于以性別平等為價值取向的政策推動和制度創新。村“兩委”換屆政策的制定是推動農村婦女參選參政工作的基礎，是政府部門、婦女組織推動婦女參政的必要手段，更是進一步執行和落實工作的指南和依據。2014年11月，黑龍江省委組織部、省民政廳、省婦聯下發《關于在全省村黨組織和村委會換屆選舉中做好婦女參選參政工作的通知》(黑婦聯字[2014]9號，以下簡稱“9號文件”)，提出2014年全省村級組織換屆選舉性別配額工作目標：村民代表中女性比例達到三分之一以上；村委會成員中至少有1名女性；婦代會主任100%進村委會，是黨員的要進黨組織；村“兩委”女性成員比例要力爭達到25%以上；村級組織女性正職比例達到5%以上。

1.性別配額制的目標達成度較高，政策實施效果較明顯。此次研究發現，性別配額制是從形式平等(機會平等)邁向事實平等(結果平等)的重大觀念轉變和政策轉向，在當前乃至今后一段時期內，將對我省農村婦女參政意識提高、能動性增強，以及從制度層面保障農村婦女得以進入政治生活起到積極的促進作用。

據省民政廳統計結果顯示，我省村“兩委”換屆選舉婦女各項當選比例較上屆均有所提高。截至2015年4月，全省共有8 910個行政村完成村級組織換屆選舉，占行政村總數的99.4%。換屆后，100%的行政村村委會有女性成員，產生村“兩委”女正職486人，占行政村總數的5.5%(見表1)。

表1 2011年及2014年黑龍江省村“兩委”換屆選舉婦女當選比例(單位：%)

數據顯示，縣際對比而言，“推動中國婦女參政”項目縣各項指標優于非項目縣，而非項目縣則由于基礎相對薄弱，呈現出“后發展優勢”，提升迅速(見表2)。

表2 2014年評估項目縣(市)村“兩委”換屆選舉婦女當選比例①(單位：%)

2.性別配額目標實施取得較好的社會效益。(1)村民層面，男村民對婦女參選參政的態度仍然保守。其中，認同“參與村‘兩委’換屆選舉是女性的政治權利”的男村民僅為60.9%；認同“女性再能干也不如男性”的比例為6.8%，高于女性村民1.8個百分點；認同“家人如果不支持，女性很難參選”的男村民比例為19.5%，高于女村民4.5個百分點；認為女性參與村“兩委”競選是“這個女人的丈夫真熊，管不住自己的女人讓她拋頭露面”的男村民比例為2.3%，高于女性0.6個百分點。在是否贊同性別保護政策上，男村民的態度也較女村民消極。贊同“本次換屆村民代表中女性比例達到三分之一以上”、贊同“村婦代會主任100%進村委會，是黨員的要進黨組織”、贊同“村‘兩委’女性成員比例要力爭達到25%以上”、贊同“村級組織女性正職比例達到5%以上”的男村民比例分別低于女村民5.7、3.0、1.4和3.0個百分點。(2)村級組織層面，村“兩委”成員對性別配額的認同率低于村民整體。出于節約行政成本等考慮，目前全國范圍內都鼓勵村“兩委”班子成員“交叉任職”，這一政策導向使得有限的村“兩委”職數成為稀缺的政治資源，換屆選舉過程中職位競爭激烈。另一方面，由于村黨組織在先，村委會在后的換屆選舉時間順序，以及新當選的村黨組織書記依法被推選為村選舉委員會主任，主持村委會換屆選舉工作，出于“注重從黨員中推薦提名村民委員會委員候選人”的工作要求，以及村“兩委”便于開展工作的角度，各村在換屆過程中都盡量保證“兩委”班子成員的人員調整盡可能小，而在婦代會主任成為村委會成員后，農村婦女在其他職位再難突破，加之女黨員(尤其是年輕女黨員)比例過低，“婦女就少了一條重要的制度渠道來保證她們在村民選舉中走得更遠”。[2]調查顯示，村“兩委”委員身份的受訪者對性別配額的支持度低于受訪整體水平。贊同“村民代表中女性比例達到三分之一以上”、贊同“村委會成員中至少有1名女性”、贊同“村‘兩委’女性成員比例要力爭達到25%以上”、贊同“村級組織女性正職比例達到5%以上”的村“兩委”委員的比例分別低于全體受訪村民6.3、1.0、7.0和5.6個百分點。由此可見，農村地區先進性別文化構建任重道遠，農村婦女突破傳統文化桎梏實現政治賦權仍困難重重。(3)鄉鎮層面，多數黨政領導對配額制表示贊同和支持。三地座談中發現，鄉鎮一級黨政領導在主觀態度上都較為積極，而在婦女參政各項指標推進相對緩慢的鄉鎮，領導們也都認識到了癥結所在：更多源于村“兩委”，而非鄉鎮。這也是寧安市渤海鎮的試點村大三家子村始終未能出現女村官(甚至村黨組織也沒有婦女委員)，而本鎮其他27個行政村中出現了5位女村官正職的原因所在。

(二)農村婦女性別配額制存在的問題

1.性別配額制積極政策的層級相對較低、剛性約束不足、影響效力有待增強。推動農村婦女參選參政是一項長期艱巨的戰略性任務，性別配額政策只有與上位法、同位法以及不同部門的政策保持高度一致性，形成從制定到執行，乃至監督、評估等各個環節的銜接配套的制度體系，才能可持續地發揮保障婦女參選參政的作用。盡管9號文件在農村婦女當選量的規定性和質的規定性方面都提出了具體要求，但由于文件層級不高、約束性不強、影響效力有限而在各級政府部門和婦聯組織自上而下執行的過程中呈現出弱化傾向和乏力態勢，即執行過程中市、縣、鄉任何一級不夠重視，都將直接影響所在地區農村婦女的當選比例；另一方面，約束力較高的政策中對婦女參政僅作原則性規定，表述相對寬泛，也為地方相關部門選擇性執行性別配額政策留下了彈性空間。

2.性別配額制度設計有待精準、完善。首先，性別配額政策在具體指標設定方面，表述有待精準。當前，全國范圍內村“兩委”委員交叉任職情況較為普遍，我省亦在制定性別配額政策時整體提出“村‘兩委’女性成員比例力爭達到25%”的目標。這一相對籠統的規定有兩個弊端：第一，目標落實主體不明確導致地方執行裁量空間較大，認為村級黨組織和村民委員會中只要有一項能達到25%就算達到要求；第二，混合統計中存在重復計算，使得婦女當選比例虛高，各部門易產生盲目樂觀情緒。2014年換屆統計數據也驗證了這一事實：盡管村委會中女委員比例達到25.4%，但村黨組織中女委員比例僅為12.9%，“村兩委女性成員比例力爭達到25%”的目標由于村黨組織中女委員比例過低而未能達成。其次，性別配額有待進一步細化政策要求。“定位選舉”在推動農村婦女合法進入村委會過程中起到了不可替代的作用，但如果缺少對村委會女委員崗位的具體要求和詳細規定，則容易使村民對參選婦女的代表性和參政能力產生質疑，不利于村莊性別平等文化營造，也不利于當選的女委員開展工作。

3.“定位選舉”一定程度上強化了農村婦女政治賦權的路徑依賴。黑龍江省村委會女委員崗位“定位選舉”的試點工作始于2005年，于2011年全省推廣。客觀來看，“定位選舉”在推進基層民主、促進婦女政治賦權方面取得立竿見影的收效。然而其局限性也日漸顯現：“定位選舉”執行過程中被強化，甚至是固化，造成婦女競選的崗位和職務被限定，參政路徑窄化。以人口中等的行政村(“兩委”職數為5人)為例，婦女可憑個人意愿自由競爭村委會任何一個職位，但“定位選舉”的執行客觀上形成了保障少數(1位)婦女政治權利的同時，將多數婦女拒于村委會之外的局面，不僅形成了新的性別刻板印象，而且以發展的眼光看，也為進入村“兩委”的女委員謀求更進一步的發展帶來困境。

4.性別配額制在一定程度上弱化了推動農村婦女參政的能動性。參政領域的性別配額是相對于以兩性人口比例為參照的性別平等理想狀態而言的，在政府部門的推動下相對容易實現，而各地在制定性別配額制時，往往結合本省已有的基礎，制定容易“夠得著”的最低目標，以保證和鼓勵各部門的工作積極性，這也正是性別配額政策本身難以克服的弊端。9號文件作為性別配額制的具體范本，也不能免除其自身的局限性，即“村委會成員中至少有1名女性”的制度設計初衷往往在執行后形成有且僅有1名女性的結果。尤其是在鼓勵“交叉任職”、村“兩委”職數減少的情況下，在競爭更加激烈的換屆選舉過程中，“至少有1名女性”的目標要求使多數村莊甚至鄉鎮一級政府認為，只要有1名婦女委員就達到目標，而刻意無視其同時也是計生委員、婦代會主任，如果是黨員的話，還是村支委委員的“多重身份”，在其他職位繼續助推婦女當選的能動性大大減弱。另一方面，在基礎相對薄弱、政策推動相對緩慢的縣市或鄉鎮也可以以比例定得“過高”，本地存在具體困難，如人口流動性大、所轄村莊適齡婦女候選人太少為由，選擇性執行目標中的具體要求，甚至拒絕執行。

三、優化策略

1.各級政府部門應積極履行“男女平等”基本國策，將性別配額目標納入行政效力更高的法律、法規、政策文件中。首先，每逢換屆之年，在出臺的換屆選舉工作意見中一方面要納入村民女代表、村支部女委員、村委會女委員、村支部女正職、村委會女正職的最低比例要求；另一方面，在鼓勵“交叉任職”的基礎上，進一步鼓勵婦女“一肩挑”，這一做法可以在不增加村“兩委”職數的條件下，較快提升女村委會主任比例；其次，鼓勵民政部門和組織部門積極謀劃、主動作為。1999年和2001年，民政部、中組部分別出臺《關于努力保證農村婦女在村委會成員中有適當名額的意見》(民發[1999]14號)和《關于進一步做好培養選拔女干部、發展女黨員工作的意見》(中組發[2001]7號)，我省相關部門或可據此提出符合本省實際的、有利于農村婦女當選的保護性政策。

2.政策制定環節應科學論證，嚴謹表述，與時俱進。(1)完善“定位選舉”。應對村委會女委員“定位選舉”的職位要求、任職資格、選舉程序提出具體明確的要求，真正將村民認可、能力突出、有參政意愿的婦女選拔出來，以消除村民和村級組織中對女委員發揮代表婦女權益的能力和實際作用的質疑。(2)拆分部分統計指標。建議與全國統計口徑對接，與《黑龍江婦女發展規劃(2011-2015)》表述相協調，將村“兩委”女委員比例和村“兩委”婦女正職比例拆分為“村委會女委員比例”“村黨組織女委員比例”以及“村黨組織婦女正職比例”和“村委會婦女正職比例”四個指標，并以“至少一名以上婦女”代替“至少有一名婦女”的表述。(3)增加相關指標。建議增加“農村女黨員”“村級黨組織婦女候選人”“村委會婦女候選人”以及“村選舉委員會婦女成員”四項比例指標。

3.將性別配額的執行重心下移，強化對鄉鎮及農村的政策引導。鄉鎮是國家的基層行政建制，且處于農村社會中，直接面對農村，擔負著具體指導和規范村委會選舉的功能，是村委會選舉的重要立法或建制主體之一。[3]鄉鎮在推動農村婦女參政的過程中作用十分關鍵，而村民手中的投票權將最終決定婦女參政水平，因而要強化對鄉鎮和農村的政策倡導，營造性別平等文化氛圍，鼓勵和支持鄉鎮換屆選舉方案、農村村委會選舉制度以及村規民約中體現婦女當選比例的條款。

注釋：

①數據來源：截至2015年4月各縣(市)上報省婦聯“2014年村級組織換屆女性進村‘兩委’有關數據統計表”。括號內為與上一屆相比增長的百分點。

[1]韓廉,韓自韻.95世婦會以來中國以公共政策促性別平等的新進展[J].湖南師范大學社會科學學報，2011，(6).

[2]祖德·豪厄爾.師鳳蓮.中國婦女的政治參與:為誰而選舉[J].當代世界與社會主義，2008，(1).

[3]李莉,盧福營.性別平等視野下的女村委專職專選——以浙江C鎮第八屆村委會選舉為個案[A].中國社會學年會·中國社會變遷與女性發展論壇論文集[C].2009.

責任編輯：李新紅

Gender Quotas System：the Primary-level Practice，Problems，and Optimum Strategies——A Case Study on 2014 Village-level General Election in Heilongjiang Province

MIN Jie

(Women’s Institute of Heilongjiang Province，Harbin 150001，China)

The gender quotas system plays an important role in the case of primary-level democratic practice in Heilongjiang province，which provides a system protection and cultural environment for rural women’s political participation. However，there are some shortcomings such as low level，inadequate powerful constraint，and limited effect. It is argued to strengthen the subject awareness and sense of mission. The gender quotas system should be included in higher level laws and regulations with definite ad clear expressions and feasible methodologies. It is also suggested to enhance policy advertisement in counties，towns，and villages to win more support for interest related parties.

gender quotas system；primary-level practice；women’s political participation

2016-10-09

閔 杰(1983-)，女，黑龍江富錦人，助理研究員，碩士，主要從事社會性別與公共政策研究。

1004—5856(2017)08—0043—04

C913.68

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.010