行政機關負責人出庭應訴制度探析

焦敘成

(揚州大學，江蘇 揚州 225009)

行政機關負責人出庭應訴制度探析

焦敘成

(揚州大學，江蘇 揚州 225009)

2015年5月1日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》正式將行政機關負責人出庭應訴制度規定于法律之中，被譽為新法修改的亮點之一。此制度的實施對于解決行政糾紛、提高司法機關的公信力和威權力，以及構建法治政府無疑大有裨益。但新法實施一年多來，該制度在實踐中出現的各種困境以及制度發展前景，仍然是理論和實務界值得關注的問題。

行政訴訟法；行政機關負責人；出庭應訴

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。”按照中共中央的總部署，全面推進改革以及實現國家治理體系和治理能力的現代化，使得各項制度有法可依，新修改后的《行政訴訟法》(以下簡稱新行訴法)第3條第3款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”至此，這一制度以法律形式確定下來，成為行政機關普遍遵循的法律規范，為破除審判難問題確立制度保障。

一、行政機關負責人出庭應訴制度的法理基礎和歷史脈絡

(一)法理基礎

我國行政訴訟制度起步晚于西方國家，實施之初就面臨著解決因社會加速轉型而產生的大量行政糾紛的任務。1989年《行政訴訟法》明確規定行政訴訟的目的是：監督和維護行政機關依法行使職權。一方面，監督行政機關的行政行為，保障公民、法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的應有之義，也是民主法治社會的必然追求；另一方面，維護行政機關作為發展經濟、促進社會和諧穩定的火車頭地位，正所謂“司法權必須依賴于行政權，并且與行政權合作，以完成社會控制任務。”[1]然而，這一情況正在發生轉變。隨著行政機關負責人出庭應訴制度以法律形式被確認，司法機關的監督保障職能正在逐步強化，行政權與司法權的分野趨勢顯現出來。“法院行使司法權的目的，一是糾正行政機關違法行使行政權的行為，保證國家權力的合法有效行使，從而實現國家維護公共利益的目的；二是糾正違法行使行政權的行為以保障行政相對人的合法權益。皆是以監督、糾正行政權為核心的。因此，將行政執法過程中的行政法律關系主體轉化為訴訟主體從而使司法權通過行政案件的審理最終轉換成為對行政的監督，才是行政訴訟的本質。”[2](P188-193)無論行政機關治理社會的任務有多繁重，司法機關都必須以法律作為自己的出發點和歸宿，行政訴訟的本質不能改變。

(二)歷史脈絡

行政機關負責人出庭應訴制度并不是新行訴法的制度創新，其根植于我國憲法規定的行政首長負責制，并遵循自下而上生長的路徑。1999年8月，陜西省合陽縣人民政府和人民法院聯合下發《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，首次以司法建議的形式提出行政機關負責人出庭應訴制度。這一“創舉”隨即產生巨大反響，其他地區紛紛效仿。例如，2003年前后，南京市下關區、南通市海安縣、蘇州市吳江縣等地黨委或政府率先建立起行政機關負責人出庭應訴制度，得到江蘇省高級人民法院的充分肯定和大力推廣。隨后，該制度在江蘇全省范圍內全面推行，并將其作為深入推進法治江蘇建設的一項重要舉措，取得了明顯的成效。[3]

在新行訴法草案進行二、三審的過程中，此制度得到很多全國人大常委會委員的垂青，其制度價值不斷被接受。有關學者充分肯定這種“中國問題—中國經驗”的求解路徑所具有的價值，[4]認為這“是一條極具中國特色的規定，要求行政機關負責人應當出庭應訴，這在世界上恐怕也是唯一的規定。行政負責人出庭應訴，將有利于解決行政爭議”。[5]與此同時，如何更好地完善這一制度，避免流于形式，仍需要理論和實務層面更多的智慧和努力。

二、行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義

作為新行訴法總則中的強行性規范，該制度一經設立，便在行政審判實踐中變得舉足輕重，被譽為“執政為民的試金石”“法治政府建設的風向標”“社會矛盾化解的大智慧”和“政府自身建設的好抓手”。[6]該制度在保障行政相對人合法權益，提升司法機關的公信力和威權力，以及構建法治政府方面意義重大。

(一)有利于保障行政相對人的合法權益，促進行政爭議的解決

行政訴訟作為行政糾紛解決的最后防線，寄托著行政相對人的極大期望，而行政機關出庭應訴制度就是對實踐中審判難問題的有力回應。首先，在形式層面解決了“民告官不見官”這一行政審判的窘迫境地，切實增強了行政相對人通過法庭辯論和法庭陳述表達訴求的信念，對行政訴訟公平正義等理念原則的認同，以及通過合法途徑解決糾紛的信心；其次，在一定程度上實現主體在形式意義上的平等。行政機關“作為龐大行政資源的掌控者、行政爭議預防的責任者和被訴行政行為的知情者，其負責人親自出庭應訴展現了行政機關放下身段尋求問題解決的態度和誠意，切實了解行政相對人的需求，傾聽群眾的聲音，從而為行政爭議的實質性化解提供了可能。”[6]

(二)有利于提升司法機關的公信力和權威力

長期以來，我國司法機關的人財物一直受制于地方政府，獨立審判受到掣肘，尤其是在“民告官”的行政訴訟領域，很多時候都處于被動的局面，根本無法進行正常的審判活動。行政機關負責人出庭應訴制度的立法精神和原旨，就是司法機關在公正和中立的前提下就原告和被告的行政爭議作出合法的裁判。這一制度的確立具有重大的宣示價值，并在一定程度上破除了行政審判中的外部限制，增強了司法機關的公信力。筆者認為，行政機關出庭應訴制度雖然是向司法機關獨立權威審判模式邁出的一小步，同時也是中國法治建設邁出的希望之步。

隨著新行訴法對行政機關出庭應訴制度的宣示和確立，改變了之前這一制度由地方政府推進而導致的不同地方實踐狀況和制度效果不統一的局面，完成這一制度“從行政主導到司法主導的質的飛躍”。[7]新行訴法第66條第2款規定，人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，可以將被告拒不到庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。此條通過明確負責人因違反出庭應訴義務所應當承擔的不利法律后果，彰顯了司法機關對這一制度的主導特性。如果沒有控制和制約機制，仍由行政機關主導實施和監督，權力的濫用將是不可避免的，有必要“以性惡論為邏輯前提，通過理想制度的設計與構建從而達到預防與制約權力的目的”。[8]

(三)有利于增強政府機關依法行政的理念，構建法治政府

《決定》提出：“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來；把法治建設成效納入政績考核指標體系；相同條件下優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部”；“自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的法治理念”等要求。筆者認為，增強行政機關依法行政的理念，首先要轉變行政機關負責人的思維和工作方式，通過從幕后指揮協調到臺前直面爭議的身份轉化，樹立行政機關負責人解決問題的法治思維，并貫徹到今后的行政事務管理中，進而形成引領效應，提高全體干部的法律知識水平和對法治的信仰。法治政府主要是指國家行政權行使的法治化，[9]通過對行政機關負責人出庭應訴制度的推進實施，使得領導干部在司法機關的主導下更加客觀的分析行政權運用過程中的“非法治化”現象，推進政府事權的法律化，堅持政府在法治軌道上開展工作，加快建設守法誠信的法治政府。

三、行政機關負責人出庭應訴制度的實踐困境

實踐中，行政機關負責人出庭制度的實施不可避免地存在一系列問題，主要表現在：

第一，現代行政法治理念的缺失。首先，中國經歷了長達幾千年的封建社會，某些觀念和文化影響根深蒂固，如“刑不上大夫”等傳統法律原則在漫長的歷史歲月中得到了普遍的遵循，這也就導致了某些行政機關首長沒有樹立“法律面前人人平等”這一現代法治觀念；其次，現代行政訴訟一個非常重要的價值就是尊重和保障人權，這就造成很多領導干部不愿意出庭或者選擇性的應訴，尤其是在涉及征地、拆遷和環境保護等矛盾激烈的案件中，怕輸了官司丟了臉面，尊重和傾聽行政相對人的訴求更是無從談起；最后，部分行政機關負責人存在畸形的政績觀，將出庭應訴率當作自己政績的“面子工程”，并沒有把行政訴訟當作糾正自身在行政管理過程中出現錯誤的手段和保障相對人合法權益的“達摩克里斯之劍”。

第二，行政機關存在的困局。首先，隨著經濟社會的不斷發展，行政機關運用國家權力對社會事務管理的對象也日益廣泛，行政事務愈發龐雜，而且在立案登記制實施后，行政訴訟案件的大幅增長已是既成事實，①這就給行政機關負責人出庭應訴制度實施的實效性帶來挑戰；其次，即使行政機關負責人參與到庭審之中，由于其缺乏系統的法律學習、實際訴訟能力不足，往往造成出庭應訴不能達到預期的效果，無法實現其制度價值。從這個角度講，委托精通法律的代理人出庭應訴，行政機關首長履行好自己的法定職責，似乎能更好地體現對行政相對人的尊重；最后，行政機關負責人是否出庭應訴與是否敢于承擔責任、履行司法判決不能簡單等同。

第三，行政相對人的認識誤區。隨著新行訴法的實施和行政機關負責人出庭應訴的制度化，行政相對人在行政訴訟中要見到行政機關負責人的訴訟心理必然強烈，即使行政機關負責人符合法定事由不能出庭也不例外。在廣東格林柯爾創始人顧雛軍訴中國證監會行政案件中，行政相對人及其律師當庭要求證監會主要負責人出庭應訴。[10]由于行政相對人對于行政機關負責人不出庭意見較大，并經常以此為由申請回避或致案件延期審理，此類現象的發生不僅會打斷正常的訴訟審理活動，更有甚者可能會導致反復休庭，造成司法資源的浪費。

第四，司法機關職能錯失。在行政首長出庭應訴制度的實踐運行中，部分法院出現一味遷就行政首長的現象。法官不僅在訴訟前為負責人提供普通被告無法獲得的諸多便利，如案件排期、送達應訴通知書等，而且在合議庭人員和審判長的選擇上，力求以較高級別的庭長、院長親自審理，而一般行政機關工作人員出庭應訴則無此“待遇”。同時，就行政訴訟案件審理結果來看，更多是以調解的方法結案，行政機關的敗訴率極低。因而，行政糾紛是否得到合理解決，審判是否獨立公正才是更需要落實的問題。

第五，行政機關負責人出庭應訴制度本身并不完善。從現階段來看，該制度納入新行訴法的宣示意義大于實際價值，其精細化程度遠遠不夠，這就導致了在實踐中制度的功能預設與實踐表達之間存在差異。自新行訴法及其司法解釋實施以來，全國各地方政府將該制度作為樹立法治政府形象、改善工作作風的象征物，“出臺了大量出庭應訴的規范細則構成了對這一制度運行的實際支撐”。②相反，司法主體在這一領域的作為還有待提高，對行政機關負責人出庭應訴制度的主導力度不夠。

四、完善行政機關負責人出庭應訴制度的對策

法律的生命力在于實施，行政機關負責人出庭應訴制度的價值顯現和功能實現仍然要進行不斷的準備和精細化完善。筆者不避淺陋，提出以下發展路徑：

首先，構建現代法治觀念，積極踐行“以民為本”的行政理念。包括行政機關負責人在內的干部隊伍要善于運用法治思維和法治方式推進工作，提高依法辦事的能力。在具體實踐中，把法治建設成效納入政績考核指標體系，完善制約和監督機制，提高廣大干部的法律知識水平。同時要積極提升民本文化建設，回應“民告官”“見官”的需求，重視和傾聽行政相對人的訴求表達，提升人民滿意度。另外，行政相對人要以行政機關負責人出庭應訴為契機，在充分尊重法庭的前提下，理性表達自己的訴求并適時展開辯論；行政首長不僅要在庭審中充分尊重行政相對人，而且盡可能在庭審結束后與行政相對人進行實質性交流，化解相對人的對抗情緒，由此產生利于糾紛解決的結果。

其次，對于行政機關而言，要將片面追求“出庭應訴率”的數字考核指標，轉變成對負責人出庭應訴的表現、行政相對人和法院的評價，以及司法判決的履行效果上來，真正實現制度的初衷。此外，應建立行政首長出庭應訴的業務培訓，切實落實負責人出庭應訴的要求。對于司法機關來說，采取措施實現這一制度立法目的，例如，對于行政機關負責人不能出庭的原因要詳盡釋明，而非不管不顧；積極引導行政相對人的辯論語言；公開庭審，倒逼行政機關服從司法機關的審判工作，回應民眾對司法權的期待。

最后，完善行政機關負責人出庭應訴制度，真正實現司法權主導，最高人民法院應配合新行訴法的實施出臺配套司法解釋。筆者認為，解釋應包括但不限于以下部分：明確行政機關負責人出庭應訴的范圍；明確負責人不能出庭應訴的理由以及司法批準權歸屬；建立判決履行等實效性司法評價及公開制度；明確負責人不出庭應訴的行政和司法責任。

注釋：

①根據最高人民法院的統計，2015年5月1日至5月31日，立案登記制實施滿月之時，全國法院共登記立案1 132 714件，同比增長29%，當場登記立案率達90%。其中行政案件增幅最大，登記立案29 924件，同比增長221%。個別地方法院行政案件的增幅更是驚人，例如，天津法院同比增長7倍，山西、上海同比增長近5倍，浙江同比增長近3倍。詳見：李培磊，《2014-2015年行政訴訟制度改革——以行政訴訟法修改和實施為中心》，刊于《行政法學研究》2016年第2期。

②喻少如教授以“出庭應訴”“行政機關負責人”“行政首長出庭”為關鍵詞，通過北大法寶搜集和統計全國部分地方出庭應訴規范文本，其中，從2004年至2015年的規范文本中規章有4部，其他行政規范性文件有100余部。其中2014年、2015年頒布的有25部，2004至2013年頒布且仍在施行的有近60余部，發文主體以政府(政府辦公室/廳)單獨發文的居多，占據80%以上，以法院單獨或者法院、政府法制辦以及依法行政領導小組聯合發文的較少，占據不到20%。詳見：喻少如，《功能主義視閾下的行政機關負責人出庭應訴制度》，刊于《法學評論》2016年第5期。

[1]He Xin.Why did they not take on the disputes? Law, power and politics in the decision-making of Chinese courts[J].Iternational Journal of Law in Context，2007，(9).

[2]譚宗澤.行政訴訟結構研究[M].北京：法律出版社，2009.

[3]焦克.關于行政機關負責人出庭應訴制度的思考[J].江南論壇，2016，(1).

[4]章志遠.論變革觀在行政訴訟法修改中的運用[J].行政法學研究，2015，(1).

[5]應松年.行政訴訟法修改的亮點與期待[N].法制日報，2015-01-28.

[6]章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度法治意義解讀[J].中國法律評論，2014，(4).

[7]黃明春，陳希國.行政機關負責人出庭應訴制度入法的價值底蘊[N].人民法院報，2015-02-11．

[8]張成果.人性與制度的法理分析[J].哈爾濱學院學報，2016，(9).

[9]姜明安.論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系[J].法學雜志，2013，(6).

[10]騰訊證券.顧雛軍起訴證監會案庭審突然中止，何時開庭待定[EB/OL].http：//xw.qq.com/stock/20160402007489/STO2016040200748900，2016-10-08.

責任編輯：孫 暢

Administration Head’s Court Pleading System

JIAO Xu-cheng

(Yangzhou University，Yangzhou 225009，China)

The administration head’s court pleading system is included in the amended “Administrative Procedure Law of the People’s Republic of China”(hereinafter referred to as the New Bank Law)，which came into effect on May 1st，2015. It is considered as one of highlights in the new version of laws. It is of great help to solve administrative disputes，improve the law institution’s credibility and authority，and construct law-ruling government. However，there are many difficulties in one year of practice，which should attract attention from theoretical and practice circle.

administrative procedural law；administration head；to plead in court

2016-12-08

焦敘成(1991-)，男，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事行政法學研究。

1004—5856(2017)08—0070—04

D922.11

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.016