農村扶貧公共服務體系創新性建構研究

任登科

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

農村扶貧公共服務體系創新性建構研究

任登科

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

完善農村扶貧公共服務體系，創新性建構農村扶貧公共服務體系，對推進中國扶貧工作實現全面建成小康社會的奮斗目標具有重要作用。建設服務型政府、推動多元治理模式、加強農村社區建設、明確村委角色和完善農村基層互動治理系統是創新性建構農村扶貧公共服務體系的重要內容。加大決策管理體制開放性，積極培育和幫助農村社區等新興平臺和組織的成長，完善管理體制、人才隊伍、資金項目的分配監管和多元主體間互動銜接是創新性建構農村扶貧公共服務體系的具體舉措。

扶貧；公共服務體系；創新性建構

農村貧困治理是一項系統工程，農村扶貧公共服務體系在扶貧工作中既能有效發揮反貧困的作用，又能對農村反貧困的效果進行不斷的鞏固。自建國以來，中國農村的反貧困運動不僅取得了巨大的成就，在長期的探索實踐中也形成了具有中國特色的農村反貧困公共服務體系。黨的十八大提出：到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標，健全農村扶貧公共服務體系是我國全面建成小康社會的重要舉措。當前我國的農村扶貧工作進入更為復雜的新階段，農村扶貧公共服務體系面臨著新問題、新挑戰，有針對性的對我國農村扶貧公共服務體系進行創新性建構有利于新時期我國的農村扶貧工作。農村扶貧公共服務體系的創新性建構可以從以下方面進行。

一、建設服務型政府

我國扶貧事業的一個顯著特點就是政府主導，政府不僅負責扶貧政策的制定，還主導了扶貧資源的籌集和分配，甚至于扶貧項目的選擇。然而，政府主導型的扶貧模式往往存在著政府失靈導致的效率低下、資源浪費等問題。所以建設服務型社會是扶貧事業發展的重要保障。服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志建立起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。[1](P475)建設服務型政府是全面深化改革的重要環節，服務型政府要求政府部門轉變思想，充分發揮主動性和服務精神，增強政府的公共性與開放性，保證扶貧對象的參與權與話語權，降低農村扶貧工作中政府的主導程度，政府實現由管理型向服務型轉變。

(一)建設有限政府，增強政府的開放性

有限政府是在確保增強政府治理能力，不斷提高政府宏觀調控水平的前提下，政府要有所為、有所不為，在提供公共產品、公共服務以滿足公眾利益訴求和市場經濟發展客觀需要的同時，又要受到社會各界監督制約，避免濫用職權，包括政府職能有限、政府權力有限、政府規模有限。[2]這就要求政府在扶貧開發工作中改變過去“什么都想管，什么都要管”的工作思維，適當下放權力，鼓勵社會與個人積極參與扶貧工作，增強扶貧工作的開放性，充分發揮社會和個人的力量，壯大扶貧力量，提升其他扶貧主體的積極性。在農村扶貧的具體工作中可以采取推進政府購買服務的措施，鼓勵和支持各類社會組織通過公開競爭的方法提供農村扶貧服務，政府有選擇的購買這類服務并進行實施，既提升了扶貧效率，也減少了政府負擔。同時，要大力推進與社會組織的合作與交流，有計劃的聯合社會上有實力的職業培訓機構對貧困地區的農民進行職業技術培訓，如“雨露計劃”。“雨露計劃”自實施以來，對提升貧困地區農民素質作出了巨大貢獻。“雨露計劃”突出專業技能培訓，既發揮了政府的主導作用，又考慮到市場、社會等多方參與，實現了較好的工作效果。以河南省為例，截至2011年，完成培訓貧困農民21.3萬人，占年培訓任務的106.5%；轉移就業人員18.9萬人，占年培訓轉移就業18萬人數的105%；提前一個月超額完成全年培訓任務，年增加收入18.7億元。“雨露計劃”培訓，有力地促進了貧困地區的經濟和社會發展。

(二)建設責任政府，增強政府的公共性

責任性政府相比過去的傳統的管制型政府強調政府積極回應、滿足和實現公民的正當需求。服務型政府中的責任結構相較管制型政府發生了三個方面的變化。首先，政府組織與工作人員由過去的機械的政策執行者變為積極主動的政策執行者，并為自己的行為負責；其次，政府組織與工作人員實現了直接對公民負責向間接對公民負責的轉變，并根據公民的需求，提供多樣化、針對性的公共服務；最后，政府組織的角色從過去的“守夜人”轉變為為公民提供優質的公共產品和公共服務的積極服務者。責任政府的建設能夠強化我國各級政府部門在扶貧工作中的公共服務導向，克服基層政府在壓力體制下導致扶貧立項和實施目標置換等不良影響。責任政府的建立要求各級政府組織在扶貧工作中真正以貧困地區人民利益為導向，杜絕“形象工程”“面子工程”等違反實際的現象。以信陽市淮濱縣為例，淮濱縣現有貧困村97個，貧困人口8.3萬人。政府部門根據當地的實際情況，以貧困民眾的利益為導向，大力發展當地的傳統優勢產業——造船業，將淮濱打造成為河南省最大的造船基地之一。據不完全統計，造船業間接解決了當地勞動就業崗位1.5萬多個，創收6億多元，成為當地脫貧致富的支柱產業。

(三)建設法治政府，保證政府的公共性與開放性

法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，是在嚴格遵守法律前提下的有限政府。法治政府要求政府在工作中依法行使職權，充分發揮民主精神。法治思維是社會管理創新的必然要求。[3]在農村扶貧工作中，堅持法治政府建設，將服務型政府的內在理念以規則、制度甚至法律形式確定下來，明確各級政府職責，能夠杜絕“人治政府”的權力異化等行為，從而保證政府扶貧工作真正做到為民服務，為民謀利。

二、推動多元治理模式

以多元治理的模式推動村民自治建設，將村級公共利益分配納入到民主建設中來，以利益支撐民主的成長，以民主實現利益的正義分配。伴隨農村經濟的發展與變化，農村社會結構發生變遷，農村社會在新時期呈現出一些新的特點。農村社區是農村社會新的構成方式和農村社會的基本單位，包含了多元的社會主體、多元的經濟主體和組織機構、多元的經營方式、多元的社會交往和社會關系，戶籍、土地關系不再是農村社區的硬性約束與剛性紐帶聯系，因此多元化是農村社區的顯著特征。農村的多元化治理模式主要表現為自治主體、自治內容和自治組織形式的多元化。

(一)自治主體的多元化，將村級公共利益納入到民主建設中去

農村社區自治管理是全體社區農民的自治管理方式，包括社區農民及社區組織等多元主體。隨著農村社會的開放性與現代化進程，村民的公民意識逐漸覺醒，農村社區組織逐漸增多，參與農村社區管理主體會趨向于多元化。目前，我國在農村施行的村民自治制度由于種種限制并不能完全適應新階段的發展要求。隨著農村結構發生變化，多元治理主體需要有相應的表達機制來表達自己的思想。為此，當前我國的村民自治建設應該強調自治主體的多元化，通過充分吸收各方主體，完善農村利益表達機制，在社區黨組織的領導下和政府的指導下，由農村居委會、管委會及其他機構在農村內部依法實施自治管理。

(二)自治內容的多元化，以利益支撐民主的成長

多元化治理模式下的農村社區致力于為社區居民提供多元化的社區服務。多元治理模式下，農村社區與政府、市場聯系緊密，社區提供的公共服務與政府和市場密切相關。首先，社區代表政府提供某些公共服務產品，如醫療、養老、教育等；其次，社區也提供一些市場化的公共服務，如社區內運營的農資超市、專業合作社等；最后，社區提供自身特有的社會公共服務，如老年人協會、秧歌隊等。通過農村自治內容的多元化吸收，使農村各方利益主體參與到農村社區治理中來，并且通過這種內容的良好實現來提升利益主體的積極性，從而形成良好的循環，實現利益支撐民主的成長目標。

(三)自治組織形式的多元化，以民主實現利益的正義分配

當前，我國農村自治組織主要是農村居民委員會，但村委會并不能夠完全代表新時期內農村居民的多元利益訴求，尤其是在貧困農村，村委會的角色往往被異化成為上級政府的管理工具，失去了其自身發展的活力，難以代表農村居民的利益。而且，在過去的扶貧開發中過于重視集體性、區域性的整體扶貧，忽視了個體的利益訴求。因此，我們應該鼓勵農民組織的發展，創新農村自治組織形式，讓每一個利益主體都擁有發聲的渠道，以民主實現利益的正義分配。創新農村的自治組織形式，一方面要大力發展各類涉及農村產業經濟和社會服務的行業性合作組織。通過政策引導，加強經濟合作和社會合作實現組織與有關政府決策部門之間的互動與協調。另一方面，發展專門的農民利益表達組織。有部分學者認為，允許農民成立農會可能是成本最低的選擇。但是目前來看，建立農會的難度較大，建構專門的利益表達組織，需要我們黨和政府以極高的政治智慧來支持和引導農民表達組織的發展。要想實現自治組織形式的多元化不僅要從法律環境、制度條件上給予一定的支持，還應該從人力、財力、物質資源等方面給予大力支持，并通過合理的政策議程安排，實現各種農民利益表達組織與基層政府決策部門的有效銜接，保證自治組織的合法性并引導其朝著積極、健康的方向發展。只有這樣才能通過多種形式的自治組織表達每一個利益主體的民主訴求，最終實現利益的正義分配。

三、加強農村社區建設

加強農村社區建設，使社區成為村民私人性互動的公共領域，培育村民自主性成長和拓寬村民的發展的空間。農村社區是村民生產生活的主要場所，如何通過村莊的社區建設加強村民之間的互動交流，使得村莊這一公共空間成為私人表達自己利益的重要場合是農村社區建設需要解決的重要問題。加強農村社區建設，使社區成為私人性互動的各個領域，培育村民自主性成長和拓寬村民的發展的空間可以從以下方面著手：

(一)培養村民的自治能力和合作精神

貧困農村由于長期受到貧困文化、政府管制等因素的影響，缺乏培養自治能力與合作精神的土壤。為了培養村民的自治能力和合作精神，政府需要進一步開放公共空間，積極鼓勵和引導村民參與村莊事務。通過提出建議、發表評論、作出決策等實踐活動使村民獲得自信，同時也能產生責任感。農村社區建設中可以充分利用農村社區組織，通過社區組織這一平臺擴大村民參與村莊公共生活的范圍和深度，促進政府與村民之間的相互溝通、協調和融合。如成立老年人協會給村民提供了一個很好的參與村內公共事務管理的機會，調動村民對于村莊公共事務的熱情，使社區成為村民私人性互動的公共領域，不斷地提高參與能力。并且可以通過村莊公共問題的解決，村民生活質量的提升來實現良性循環。

(二)充分發揮精英人物的作用

農村地區受多種因素的制約往往文化素質不高，缺乏現代治理精神，這在貧困農村中尤為突出。鄉村精英是村莊里的重要力量，他們往往具有一定的文化素質，頭腦靈活，能很好的適應現代化的發展浪潮。鄉村精英通過自己的才能和實力影響著周圍的村民。農村社區建設離不開鄉村精英的支持與引領。鄉村精英成長在村莊社區之中，對村莊的現狀以及問題所在較為了解，在處理農村事務時擁有得天獨厚的優勢。而且，鄉村精英往往擁有一顆回報鄉村的奉獻精神。因此，在鄉村社區建設中，一方面為鄉村精英發揮自己的才能創建良好的制度與政策環境，另一方面祛除鄉村精英帶領大家發展的疑慮。其次，在鄉村社區建設中有意識的調動鄉村精英的積極性，讓他們參與進來，發出自己的聲音，貢獻自己的力量。通過對鄉村社會的貢獻發揮他們的作用，讓他們獲得心靈滿足感和榮耀感，從而以更大的熱情投入到鄉村建設中來。

(三)加強村民公共意識的教育

農村社區建設要通過各種途徑加強村民的公共意識教育。具有公共意識的村民往往能夠把自己同整個村莊甚至國家聯系在一起。加強村民公共意識的教育就是使村民成為關心公共事業，參與公共管理，成為具有合作意愿和合作能力的公民。可以通過戲劇、歌曲、大鼓書、快板等傳統形式將國家的法律政策、發展戰略、民主建設等內容融入其中，增強農民接受的興趣，達到宣傳教育的目的。運用傳統的美德教育，提高村民之間的信任度，使村民合作具有可能性。

四、明確村委角色

實現村委與社區有機結合，將村民私人性利益表達與村莊公共性相結合，從而提高村組織和村民的自治性和參與能力，避免村委成為政府的代言人。村民自治制度本應該成為表達農民利益最有效的制度，但現實中，“由于村委會不能代表和維護農民的利益，就使農民表達與溝通的最基層、最直接的渠道喪失了其功能”。實現村委與社區的有機結合，關鍵在于明確村委職權，完善村民自治制度，形成村民私人利益與村莊公共性相結合的公共政策與機制，只有這樣才能提高組織與村民的自治性和參與能力，避免村委成為政府代言人。

(一)明確村委與鄉鎮政府的職權

之所以出現村委成為政府代言人的問題，主要就是鄉鎮政府與村委會的關系模糊，村委會脫離了農村社區。實現村委與社區的有機結合，推進農民利益表達，必須完善村民自治制度，理順鄉鎮與村莊之間的關系。鄉鎮與村莊之間必須明確各自的權限規定、具體的分權原則，應采取明確鄉鎮政府對于村莊權力在哪些方面具有領導權力、指導權力以及監督權力，而其余未明確的事項皆應為村民自治權力范圍之內。總體上，鄉鎮政府應該主要在法律法規以及大政方針的貫徹執行方面保持對村莊權力的剛性領導和監督，而其他自治性事務則不應過度干預，做到真正的還權于民。此外，理順鄉鎮與村莊的關系，還必須解決好村莊內部的兩委關系問題。實際上，村級黨支部往往被鄉鎮黨委所影響，容易造成對村莊權力的過度壟斷。因此，完善村民自治制度，還必須在基層黨支部與村民委員會之間采取合理的分權改革。具體的分權原則類似于鄉鎮與村莊之間的權力劃分，主要明確村黨支部的政治領導權力究竟涉及哪些具體領域。村黨支部應主要保持對基層黨員的政治領導權力和對村委會的監督權力，而不應過度干預村委會對于村莊事務的日常治理。

(二)完善村民自治制度

村民自治制度的不完善是造成村委與社區脫離的另外一個重要原因。村民自治制度的不完善主要因為村民自治內部授權的缺陷問題，農村自治選舉過程中經常出現的賄選等行為損害了村委的公共性。針對賄選等不良現象，應該重點完善村民選舉過程，并對民主決策、民主管理、民主監督等后續授權環節，特別是村民代表議事制度、村務公開制度以及村民罷免權利的落實等方面做進一步完善。使真正愿意為村莊做貢獻的人能夠當選，只有這樣才能保證村委的公共性，密切村委與農村社區的關系。

(三)建立村民私人利益與村莊公共性相結合的公共政策與機制

村委應該成為村莊的利益代言人。在農村社區管理中，社區管理機構要注重培育社區自組織團體，為其活動營造良好的條件和資金支持。政府要建立相應的制度，放寬村民自組織團體的門檻，鼓勵組建各種利于社區發展的自組織團體，發揮農民自我管理的效用，增強農村社區管理的民主基礎。村委可以在村莊管理中通過培育一些承載著私人利益表達功能的社區組織，如上文提到的“老年人協會”等，定期舉辦茶話會、意見征求會，形成固定的機制和程序，使得個人利益能夠充分表達，將私人利益與村莊的公共性相結合，既提高了村組織和村民的自治性和參與能力，又可避免村委成為政府代言人。

五、完善農村基層互動治理系統

實現基層政府與村級組織和村民的有機銜接，在扶貧服務體系中的各個環節平等互動，真正體現出多元治理的參與式扶貧服務。農村扶貧公共服務體系的建構離不開基層政府與村級組織和村民的有機銜接，只有結合多元治理主體在扶貧服務體系中的各個環節平等互動，才能夠真正體現出多元治理的參與式扶貧服務，才能夠完成新階段的脫貧工作，真正實現全面建成小康社會的目標。

(一)明確農村基層互動治理的主體職責

當前，中國農村的基層治理主體層現出多元化的趨勢，但是由于職責不明、程序還不健全，農村多元治理的運行機制并未完全建立起來。因此，建立基層農村的多元治理機制首先要厘清農村基層治理主體的職能和責任，在多元化的農村治理主體中，縣級政府負有宏觀調控的職責。縣級政府是鄉鎮政府的直接領導者，這就決定了其在基層互動治理中擁有著監督和調控的職責，而且縣政府往往掌握著大量治理資源，一旦基層治理出現偏差，縣級政府有責任進行宏觀調控。其次，鄉鎮政府在基層互動治理中承擔著重要的治理職能，由于目前鄉鎮職能模糊不清往往侵犯村委會和村民的合法權力，形成“全能政府”。為了明確縣級政府與基層政府的職能，可以采用列舉“權力清單”的方法，通過制定“權力清單”明確治理主體各自的權責范圍，將權力至于公眾視野之內防止權力的缺失和濫用。同時，縣級政府也應該及時轉變職能，克服傳統計劃經濟體制下包辦一切的思想，重點強化自己的公共服務職能。再次，村民自治組織應切實履行自治的職責。村民自治組織是社區群眾參與社區治理，維護自身利益的重要舞臺。農村社區組織不能異化為政府的代言人，要充分發揮自己的自治功能，切實為社區和農民的利益服務。最后，農民群眾擁有參與自治的職責。農民群眾既構成農村基層治理的基礎，也是農村基層治理的直接受益人和參與者。農民參與自治的職責受到法律的保護，應努力保障其職責能夠得以真正實現。

(二)完善農村基層互動治理的法律制度

法律是維持中國農村基層互動治理機制的良性運行的最好保障。當前關于我國農村基層互動治理的法律制度還不健全：一方面，相關法律較少，目前只有《村民委員會組織法》等法律做出了部分規定，法制建設進程嚴重滯后；另一方面，法律條款規定的過于籠統，可操作性差。因此，應加快農村基層互動治理的相關立法進程，早日出臺專門的法律，對村民自治互動做出專門的規定。同時，應進一步完善現有的法律法規體系，增強其適用性、靈活性和可操作性，滿足農村社區自治發展的需要，真正發揮法律的保障作用。

(三)規范農村基層互動治理的運行程序

程序化是制度實施的合法性保障，主要通過確立制度化的具體運作步驟，防止出現實施行為簡單化或隨意化、實施主體單一化等現象，從而增強制度實施的規范性、科學性以及可操作性。[4](P100)農村基層互動治理離不開程序化的運行，中國農村基層互動治理的運行程序應該包括互動治理的主體和客體、互動治理的方式以及互動治理的效力等因素。首先，要規范農村基層互動治理的主體和客體，明確主體和個體的對象和范圍，明確各個主體的權力與責任，防止權力的濫用。互動治理的主體應包括基層各級政府部門、農村組織以及個人；客體應包括各個主體參與治理的對象如農村社區建設等。其次，規范互動治理的方式。基層農村互動治理需要有明確的法律規章制度來規范各個互動治理主體的行為，嚴格依法行事。只有這樣，基層互動治理機制才能真正的發揮其作用，實現良好的社會治理效果。最后，規范互動治理的效力。所謂治理效力就是指多個互動治理主體所達成的共識結果。共識結果通常能夠兼顧各方利益，具有合法性的執行效力。以上幾個運行程序的規范必須嚴格執行、同時滿足，這樣才能夠確保基層農村互動治理機制的良好運行。雖然在現實中受主客觀條件的影響，各個基層鄉村社區的具體情況千差萬別，往往不能制定出一套全國適用的運行程序，但在具體實踐過程中，一定要具備運行程序的多個要素。

(四)建立農村基層互動治理的績效評估機制

建立績效評估機制是提升農村基層互動治理效率、保障農民群眾利益的重要保障機制。為了保證農村基層互動治理的良好效果，可以從以下幾個方面進行完善績效考核機制：首先，要明確農村基層互動治理績效評估機制的內容，通過建立明確的具有操作性的量化的評估標準來對互動治理的全過程進行評估，以起到良好的引導和反饋作用。其次，評估體制的建立鼓勵和支持農村基層互動治理的多元主體共同參與。各個參與主體共同商討制定績效評估的內容，確保績效評估的民主性和科學性。這為評估機制的運行掃清了障礙，強化了其法律效力和多元治理主體的認可。再次，要建立多元化、社會化的農村基層互動治理績效評估制度和渠道，特別是要強化基層人大在農村基層治理中的作用，考核依據既有既定指標的完成情況，又有對當地農民群眾的民意評價，從而將來自上級政府的考核與基層群眾的考核結合起來，并根據考核結果決定對基層政府官員的獎懲和升遷等。最后，要確保農村基層互動治理績效評估結果的反饋和落實。發揮縣級政府部門的主導作用，將評估結果交由縣級政府部門，由縣級政府部門裁定、提出意見并進行獎懲。同時，調動多元治理主體的積極性，積極回應縣級政府部門的整改意見，將評估結果落到實處，真正起到改善農村基層互動治理體系的作用。

六、結語

我國的反貧困工作已經進入新階段，農村扶貧公共服務體系在扶貧工作中既能有效的發揮反貧困的作用，又能對農村反貧困的效果進行不斷的鞏固。面對越來越復雜的反貧困情形，過去的農村扶貧公共服務體系暴露出越來越多的不足和問題，只有進一步創新農村扶貧公共服務體系才能更好地應對新時期農村扶貧工作，從而為全面建成小康社會提供保障。筆者認為，農村扶貧公共服務體系的創新性建構要在以下幾個層面展開：一是政府決策管理體制只有加大開放性，拓展更多制度化的社會參與渠道才能使扶貧戰略得到真正貫徹；二是培育和幫助農村社區等新興平臺和組織的成長，使他們成為社會自主性力量并與政府形成良性互動。三是通過對農村扶貧服務體系中的四個薄弱環節——管理體制、人才隊伍、資金項目的分配監管以及多元主體間互動銜接進行創新性建構，彌補公共服務體系中的短板，在服務不足的環節探索完善公共服務體系的切入點，為完善農村扶貧公共服務體系提出解決方案。

[1]陸雄文.管理學大辭典[M].上海：上海出版社，2013.

[2]孔凡河，蔣云根.“有限政府”的意蘊及其建構途徑[J].理論探索，2007，(2).

[3]吳洪敏.法治思維：創新社會管理與維護社會穩定的思維模式[J].哈爾濱學院學報，2016，(1).

[4]盧福營.沖突與協調——鄉村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學出版社，2006.

責任編輯：魏樂嬌

A Study on the Innovative Construction of Public Service System for Rural Poverty Alleviation

REN Deng-ke

(Henan University，Kaifeng 475001，China)

It is of great importance to promote the public service system of rural poverty alleviation for China’s goal of developing the moderately prosperous society. The public service system requires constructing a service-oriented government，practicing multiple governance modes，strengthening rural community construction，clarifying the function of the village committee，and improving the interaction system in the primary-level governance system. The specific practices include increasing the openness of the decision-making governance system，cultivating and helping the new platforms and organizations such as the rural communities，improving the governance system，working team，financial distribution supervision system，and the engagement of the interactions of multiple parties.

poverty alleviation；public service system；innovative construction

2016-11-21

任登科(1992-)，男，河南周口人，碩士研究生，主要從事政治比較研究。

1004—5856(2017)08—0037—06

D601

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.009