政府安全規制對煤炭工業生產的雙重效應

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410000）

政府安全規制對煤炭工業生產的雙重效應

粟 鋒

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410000）

在新能源開發技術未取得重大革命性突破前，煤炭生產工業將長期作為我國能源的重要基礎產業和戰略產業。目前，我國煤炭工業的生產方式、技術體系比較成熟，煤炭安全生產形勢不容樂觀，政府對煤炭工業生產的安全規制有待完善。政府安全規制對煤炭生產具有負面成本效應和正面補償效應。分析政府安全規制對煤炭工業生產的雙重效應，有利于完善規制體系，深化煤炭生產行業布局，優化煤炭工業的供給結構。

安全規制;煤炭生產;行業布局;雙重效應

煤炭工業作為我國基礎能源支柱性產業，在工業布局和產業鏈條中占據極端重要的戰略地位。然而統計數據顯示，自2001年1月1日至2010年12月31日，全國煤礦共發生事故 28509 起，死亡 47702 人。2010年百萬噸煤死亡率高達 0.749，而美國同一時期的煤礦百萬噸死亡率僅為 0. 03 左右，兩者差距達到25 倍。[1]96巨大的反差、鮮明的對比讓我們痛定思痛，進一步思考政府應當如何引導煤炭工業有序生產、安全生產。

一、煤炭工業生產需要有效的安全規制

世界上儲量最多、分布最廣的燃料資源是煤炭。中國是世界上最主要的產煤國。2001—2010 年，中國原煤產量總計達到 226. 15 億噸，年均增長率 10% 以上; 原煤產量占能源生產總量的比重不斷攀升，截至 2010 年已經高達77. 4%。[1]962016年12月底，國家發改委與能源局聯合發布的《煤炭工業發展的“十三五”規劃》指出，在我國煤炭的主體能源地位不會變化，但煤炭工業生產安全形勢仍然嚴峻。[2]從我國能源資源稟賦和發展階段來看，煤炭工業是保障我國能源安全的基石。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對安全生產工作提出了一系列重要指示，安全生產不允許一絲一毫的放松：一定要始終站在人民群眾的角度想問題，把重大風險隱患當成事故來對待；一定要正確認真分析安全和發展的辯證關系，決不能飲鴆止渴，以犧牲安全為代價來換取短期的發展。[3]因此，從2010年到2015年煤炭工業生產安全取得長足進步?！睹禾抗I發展的“十三五”規劃》顯示，“十二五”期間煤礦事故年均增速為-24.2%，死亡人數年均增速為-24.5%,百萬噸死亡率年均增速為-26.4%。這些數據固然可喜，但近年來各地頻發的重大事故依然觸目驚心，2017年2月14日婁底祖保煤礦爆炸10死3傷即是一例。當前學界對煤炭生產安全的關注大多從不同視角分析事故發生的直接原因,而且普遍從我國煤礦監管鏈條中的各個環節尋找解釋。孫洪志、張少杰、劉繼偉（2003）認為地方政府與小煤礦博弈，這種博弈機制下的行為策略選擇導致安全事故。[4]趙洪光（2005）從內部、外部環境和軟件、硬件裝備等方面分析煤礦安全事故的直接原因。[5]較少的學者關注安全規制和煤礦生產之間的互動機制，如肖興志（2011）認為政府煤礦治理沒有考慮到安全規制在經濟波動中的具體位置，進行一刀切式治理導致規制無效率。[1]98

筆者認為政府安全規制水平與煤炭工業生產效益之間是存在因果機制的。對于既定的煤炭開采條件，不同級別的安全規制水平與之對應的是不同程度的煤炭工業生產效益。這個假定如果成立，將對我國煤炭工業生產的安全規制體系制定具有參考價值。

二、政府安全規制對煤炭工業生產的影響

中國煤炭工業生產安全規制機制的逐步確立有一個曲折的歷史過程。1978年實行改革開放以來，作為行政體制改革的難點和重點，中央對政府機構改革花了很大的精力。1988年，國務院經全國人大審議撤銷煤炭部、石油部、核工部和水利電力部，成立能源部。1993年，又撤銷能源部，恢復電力部、煤炭部并成立獨立的石油、核工業總公司。1998年，再次撤銷煤炭部。1999年，經國務院批準成立國家煤礦安全監察局，負責全國煤炭安全生產情況的監察，同時各地方的各礦務局具體負責煤礦安全生產及管理?？傊?，原有的煤炭部職能劃分為三大塊：一是技術板塊，中國煤炭地質總局（副部級），現為國企性質的中央勘查企業集團；二是安監板塊，國家煤礦安全監察局（副部級），現為國務院直屬機構國家安全生產監督管理總局管理的國家局；三是規劃板塊，主要由國家發改委和能源局煤炭司承擔。煤炭行業的安全管理體制經過上述多次改革，使我國煤礦安全監管最終形成“國家監察、地方監管、企業負責”三位一體的互動格局。理論上來說，規制是經濟學對政府規制活動進行的系統性研究。煤炭工業生產安全規制是政府對煤礦企業的一種社會性規制。從現有實踐來看，煤炭工業生產安全規制體系主要有兩方即政府與煤礦企業。

第一,政府與煤礦企業是利益博弈的選擇性行為主體。分析安全規制對煤炭工業生產的影響，其邏輯前提要借助于委托代理理論和博弈論明確政府與煤礦企業的互動策略。前述已詳介煤礦安監體制既有中央政府的縱向垂直管理機構（省煤礦安監局及省分局），也有各地方政府（省市縣三級安監局）負責對地區各行業安全生產行政監管,其中包括對煤礦行業安全生產情況進行監管。[6]中國這種委托監管的煤炭生產安全規制體系中，中央政府著重于追求集體財富的最大化，人民生命財產自然包含在內，因此其對代理方地方政府的考核標準偏向于產業發展和安全生產。而周黎安（2007）的研究顯示地方政府執政所面臨目標是多元化的，具體表現在晉升錦標賽中的地方官員只關注能夠被考核的指標，而對不在中央政府考核范圍或者不易被測度的后果不予重視。[7]事實上，地方政府基于理性經濟人的視角會通過能給自身帶來最大利益的途徑來完成中央政府設置的考核目標。

換言之，國有煤炭企業更容易受地方政府控制成為地方政府自身謀取利益的工具。中央政府與煤礦企業的信息不對稱性遠大于地方政府，煤礦企業作為被規制方，對于中央政府和地方政府的規制政策會選擇性執行?！爸醒胝胤秸迸c“地方政府——煤礦企業”，是兩組直接聯系的監管鏈條。當沒有安全事故發生時，地方政府與煤礦企業結成短暫的利益同盟，實行弱規制，中央的安全規制沒有被徹底執行，僅是走過場。當安全事故發生后，中央政府與煤礦企業的信息不對稱狀態被打破，地方政府與煤礦企業的利益同盟隨之解體，地方充當“救火隊員”對當地煤礦企業實行強規制，當地煤礦行業甚至都被“連坐”。因此，必須走出“弱規制——事故發生——強規制——事故平息——弱規制”的死循環。能否找到一個最優規制水平，而非極端的強規制、弱規制是提高煤炭工業安全生產效益的關鍵。

第二,安全規制對煤炭工業生產具有負向激勵效益，即成本效應。煤炭業的安全生產設備有著投資大，專用性強的特點。信息完備情形下政府采取嚴格的安全規制措施，意味著煤礦企業將花費更多的安全生產成本，擠占了可用于挖掘生產的資金。此外，在安全生產事故發生后還會進一步增加企業的安全生產負擔,一方面是受到來自監管部門的重金罰單,另一方面是安全事故引起的停產整頓。因此，受嚴格安全規制的煤礦企業面臨著安全生產帶來的沉重負擔，引起運行和投資成本增加。

第三,安全規制對煤炭工業生產具有正向激勵效益，即補償效應。煤礦企業在市場經濟體制下追求利潤最大化，在面臨安全規制時，為了控制安全事故發生率，通常會采取兩種方式:一是企業可以通過加大安全生產運行成本，提高生產技術的安全性，稱為安全規制的“技術進步效應”;二是企業可以通過改良生產工藝，提高企業的生產率。企業被迫通過改進生產工藝以提高安全生產能力，減緩或抵消政府安全規制給企業增加的安全生產成本，這種影響稱為安全規制的“創新補償效應”。[8]不難發現這種情況下生產中的安全成本盡管增多了，但由于生產工藝的改進，企業收益得到提高，這些收益可以抵消支付花費的安全生產成本。

第四,以負向激勵為主，正向激勵為補充的規制趨向。在煤炭安全生產規制體系中，正向激勵主要利用資金補貼和稅收工具，即稅收減免、退稅、稅收豁免、稅收抵免、加速折舊、延期納稅、稅率優惠等。而負向激勵包括各種形式的處罰措施,主要有行政處罰、法律處罰，如降職、處罰金等。綜合運用這兩種激勵組成規制工具，這種規制工具的強度將直接影響煤礦企業對于安全生產的投資。目前對煤礦安全規制強度的測量，主要從國家頒布法律法規的數量，煤礦安全成本和基礎設施的投入，煤礦資產增量來選擇相關指標。正由于現有研究對安全規制強度的測度未達成一致，單純地運用一種指標（盡管此指標具有很強的合理性）來代表煤礦的安全規制強度就難免會得出帶有偏差的結論。因此，煤炭工業生產安全規制強度的測量還需要建立數據模型來實證檢驗。沒有爭議的是當政府對避免安全生產事故的期望越強烈，就越傾向于使用更多的負向激勵，加大對安全生產事故的懲罰力度。由于煤炭生產的特殊性,生產安全事故的發生具有偶然性。因此對安全生產事故政府加大懲罰，更多地使用負向激勵，從而倒逼煤炭企業提高安全生產投資。

三、政府對煤炭工業安全生產的規制新趨向

各地區煤炭的資源挖掘情況和資源稟賦不盡相同，中央政府與地方政府的目標一致程度也有差異。通過理論分析，政府安全規制對煤炭工業生產的影響具備雙重性，以負向激勵為主，正向激勵為補充綜合運用激勵手段形成規制工具，對各個地區（省區）煤炭企業實行分類控制的規制策略，有利于進一步完善規制體系，深化煤炭生產行業布局，優化煤炭工業的供給結構。

第一,完善分類控制規制體系。結合全國煤炭資源分布情況和煤炭工業“十三五”規劃，目前國家煤炭工業發展戰略是壓縮煤炭資源枯竭的東部、限制開發強度大的中部和東北部、優化資源豐富的西部。東部地區由于開采條件復雜，生產成本高，安全規制應當加大負向激勵，增加規制強度，逐步壓縮生產規模。中部和東北地區的煤炭接續資源多在地底深處，投資邊際效益降低，因此從嚴控制接續煤礦建設。西部地區，開采條件好，安全規制應多用正向激勵，給予煤炭企業安全設備資金支持，加大資源開發力度。

第二,深化煤炭生產行業布局。突出安全規制的補償效應，助力煤炭企業提高安全生產工藝。各個主要產煤區結合自身實際和區域產業優勢，協同聯動，加強對外送電通道建設，配套建設一體化煤礦，變輸煤為輸電。有資源和技術優勢的企業，推進煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用(多聯產)、煤層氣利用等相關產業建設。同時進一步建設配套煤礦，以滿足煤炭深加工行業的用煤需要。

第三,優化煤炭工業的供給結構。實施“綠煤”戰略，以經濟新常態為轉型契機，以政府安全規制為抓手，推進煤炭工業供給側改革。淘汰落后產能，淘汰落后和非正規采煤工藝方法，大力調整生產結構，加快關閉災害嚴重煤礦，實行低效率高污染煤礦退出機制，提高安全生產水平。統籌全局，分批次對各地區礦井進行產能適度釋放，促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用，堅持做大煤、延伸煤、轉化煤、拓展煤，助力提升煤炭經濟運行質量。

(責任編輯 遠 揚)

[1] 肖興志,陳長石,齊鷹飛.安全規制波動對煤炭生產的非對稱影響研究[J]. 經濟研究，2011(9).

[2] 賀佑國,葉旭東,王震. 關于煤炭工業“十三五”規劃的思考[J].煤炭經濟研究，2015(1):6-8.

[3] 習近平,把重大風險隱患當成事故來對待[J].勞動保護,2016(8):10.

[4] 孫洪志,張少杰,劉繼偉.小煤窯行為策略博弈分析[J].遼寧工程技術大學學報:社會科學版,2003(6): 43-44.

[5] 趙洪廣,王愛國.當前我國煤礦安全事故原因淺析[J].煤炭經濟研究,2005(1):72-73.

[6] 祝鶴. 煤礦安全規制對煤炭產業所有制結構的影響[D].大連:大連理工大學,2010.

[7] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究,2007(7):36-50.

[8] 蔣伏心,王竹君,白俊紅.環境規制對技術創新影響的雙重效應——基于江蘇制造業動態面板數據的實證研究[J]. 中國工業經濟,2013(7):44-55.

C935

A

1671-5454（2017）02-0082-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.02.021

2017-03-07

粟鋒（1993-），男，侗族，湖南洪江人，湖南師范大學公共管理學院2015級碩士研究生。研究方向：科學社會主義。

本文為湖南省研究生科研創新項目“提高農村基層黨組織引領共享發展能力研究”（編號：CX2016B178）的研究成果。