城鄉統籌背景下村鎮規劃管理工作的新認識

牛良信

摘 要：城鎮化的推行速度已經隨著時代的發展更加迅速，村村人民的生活質量也顯著提高。在這種情況之下，村鎮建設活動卻出現了從未有過的嚴峻態勢，越發朝著自發和隨意的方向發展。從以下幾個方面可以更加明確的看出：村鎮的建設缺乏長期統一的科學性，基礎設施建設沒有達到要求，村鎮生活環境不夠優美，房屋風格混亂缺乏統一性，缺乏專業技術人員對村鎮發展進行規劃，村鎮的立法、監督水平滯后。本文主要針對在城鄉統籌背景下村鎮規劃管理工作進行分析，發現了一些問題，并且提出了一些可行性的建議。

關鍵詞：城鄉統籌；村鎮規劃；實踐

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）01-0140-02

1 背景

20世紀后期，隨著改革開放敲響了我國的大門，農村每天都發生著巨大的變化農村人民的生活水平也越來越好，農村正在朝著更加光明的世界走去。值得一提的是，村鎮工業對農村的農業起到的反哺作用，加快了城市對農村發展的帶動，城市與農村之間的交流也日益加深，城鄉合作朝著更加緊密的方向發展。這一舉措在很大程度上促進了城鄉一體化和村鎮城市化的發展，幫助了村鎮現代化發展。

在我國東部沿海地區，經濟發達，許多勞動密集型產業如雨后春筍般建立了起來，用人需求日益加大，加上國家開放就業政策，使得許多農民踏上了離鄉務工的道路。因此，農民的收入一天天多了起來，生活水平不斷提高，對生活環境和生活質量的要求也有了很大的變化，對各項配套設施的需求也不斷提升。

然而，我國城鄉統籌的措施實施的并不是非常完美，村鎮規劃目前還有著許多不可忽視的問題，由于缺乏經驗，村鎮城市化僅僅是將城市規劃模式生搬硬套，通過方格路網建立幾何形態，對村鎮的空間布局設計也只能采取簡單的思路，一些城市規劃的生搬硬套打亂了當地村鎮的文化傳統、生活方式、建筑風格、歷史傳統。最終看來，只是把村鎮變成了縮小版的城市樣式，反而難以完成傳承文化歷史的使命。

2 城鄉統籌思想對村鎮規劃模式的指導

2.1 城鄉一體化的定義

在有些人眼里看來，所謂的城鄉一體化，就是城鄉一樣化，通俗的說，就是把農村變得和城市一樣，很明顯，這種觀點并不正確。

正確的定義是：城鄉一體化統籌規劃區別與區域規劃和小城鎮總體規劃，在于它是一個綜合性的統籌規劃，必須考慮到城與鎮之間的空間拓展和產業的轉移趨勢，同時也要注意大型基礎設施建設所帶來的發展機遇。概括來說就是：城鄉統籌規劃是在農村的具有整體性和統一性的完整規劃。

2.2 城鄉一體化的實質

把村鎮與城市中的農業和工業、農民與市民看做一個統一的整體，將這個整體統一規劃，協調管理。

前面提到，改革開放以來，農村正發生著翻天覆地的變化，村鎮在工業化和城市化方面都取得了巨大的進步，但是由于歷史的原因，農村的經濟發展相對落后，基礎設施水平不夠完善，城鄉差異依然很大，這種現象在社會主義現代化發展的過程中成為了巨大阻力。所以，要進一步加強城鄉一體化的進程，通過政策的改革促進農村的轉型，同時使城市與農村在生產方式、生活方式、就業機會、規劃布局、生態保護方面實現更加緊密的一體化。用過政策的方式，拉近城市與村鎮的距離，共同構建和諧可持續發展的美好家園。

3 城鄉統籌背景下村鎮規劃管理存在的問題

3.1 村鎮規劃在管理中失效

首先，在一些村莊中，存在村莊建設規劃與土地利用規劃無法銜接的問題，在土地規劃中寫明可以利用的土地卻沒有在村莊建設規劃中合理運用，而在土地規劃中寫明土地保護或者土地禁用的土地卻在村莊建設規劃中起著重要的作用。

第二，住宅基地“三統一”的原則在村里并沒有得到很好地落實，能夠建房的土地所有權卻在村民手中，村民委員會無法調配使用。

第三，農村的行政執法力度有待加強，在農村經常會出現建筑地基加大、建筑移位的現象，導致原有的規劃無法正常實施。

第四，過去采用的緊縮的土地管理政策，使得就農村的改造更加困難，就存很難改變，自然就會導致新村無法建成。

第五，村莊改造規劃過于復雜，沒有一個簡易的程序針對村情作出適當的調整，只能生搬硬套。

第六，城鄉一體化這一理念，并沒有在村民心中有很深刻的印象，對于村鎮規劃的重要性也缺乏足夠的認識，另外，村莊的資金不夠充裕，投入不夠，質量低，指導性不強。

3.2 管理任務重，管理力量弱

目前，我國大部分村鎮呈現出一種小、多、散的特征。在村鎮實行行政執法以來，將管執分離的模式運用到規劃管理中，有住建局來掌控管理的一方面，由執法局來掌控執法的一方面，將管理和執法進一步完全分離。從一方面來看，村鎮建設管理事務繁多，管理方式的選擇應該采用勸導調節的方式，而在城市中普遍使用的執法模式卻在農村很難行得通。從另一方面來看，村鎮管理的工作非常復雜繁重，尤其是在管理處其更加嚴重，然而管理人員的技術水平卻達不到要求，管理人員稀缺，因此農村建房規劃問題長期得不到解決，這種情況也間接地導致違法用地和違章建設得不到根本的解決。

3.3 管理法規中村鎮建設管理內容少，可操作性不強

（1）《城鄉規劃法》并沒有將村莊規劃的編制內容、編制深度、編制要求進行明確的規定，相關的政策也沒有出臺，因此，村鎮規劃管理工作沒有強有力的政策支持，降低了可行性。

（2）行政許可歸位混亂，沒有明確的責任分工，《城鄉規劃法》中規定由鄉鎮人民政府進行受理工作，由城鄉規劃管理部門進行核發工作，不利于村鎮規劃管理工作的具體實施。

（3）《城鄉規劃法》中提出，如果發現在村鎮中建設違章建筑，應該責令停止建設，恢復到原來的樣貌，但是并沒有提到，如果無法恢復到原來的樣貌，是不是應該將建筑拆除。

4 城鄉統籌背景下村鎮規劃管理的對策

4.1 創新村鎮規劃管理思維

在村莊建設方面，可以利用建筑學、景觀學、生態學等知識，利用綠色建筑材料，在村鎮建設的可持續發展上多下一番功夫，在可行的情況下，將村鎮建設成一個可循環發展的體系。

由于中國經濟發展迅速，國民對能源資源的消耗也與日俱增，像我國石油已經滿足不了國民的需求。由此可見，要想使農村的能源缺乏的問題得到解決，就要合理利用自然資源和生物資源。例如，將使用沼氣作為燃料，代替農村傳統的以木柴、煤炭作為燃料的方式。另外，改變原來沼氣池的使用方式，將新農村能源提到日程上來，積極開發沼氣新能源。

4.2 發展鄉村休閑旅游業

從我國目前情況開看，鄉村旅游是一個很有潛力的發展資源，但是由于村民還很少有相關經驗和知識，村鎮很少有鄉村旅游。盡管有些農村并沒有足夠優美的景色，但是，只要向農民們灌輸“辦好鄉村餐飲就是服務旅游”的理念，把農村本有的生態農業換一種方式呈現在游客面前，不僅能夠滿足游客觀光的需要，也能滿足農村對經濟增長的需求。如果能夠充分調動村鎮發展旅游業的積極性，使旅游業成為村鎮人民收入的一部分，鄉村旅游業的發展還是一片光明的。通過這種方式，在村鎮發展旅游業不僅能夠帶動當地經濟增長，還能為農民解決就業問題，另外，此舉大力推動了農村產業結構調整的進程，開辟了農民創業發展的新道路。促進從村文化的發展，有利于農村與城市的文化更加協調。

4.3 加大村莊規劃編制的投入，加強城市規劃編制人員的素質修養

在城鄉統籌的背景下進行村鎮規劃管理工作并不是一件輕而易舉的事情，它更不能將城市規劃管理模式進行生搬硬套。因此，村鎮規劃編制人員應該能夠靜下心來，深入農村，親近農民，切實了解農民的需要。另外，應該加大村莊規劃編制的投入，只有這樣，才能增加編制的技術含量，村鎮的規劃應該充分考慮到當地的民風民俗，貼合當地的風土人情真正將規劃落實到位。

5 結語

通過真正落實完善鄉村規劃的工作，將村鎮規劃管理進行全方位的革新，與《城鄉規劃法》完美銜接，才能在城鄉統籌的背景下達到城鄉共贏，從能真正將農民自治、有效管理的目標落實到位。

參考文獻：

[1]劉佳福，邢海峰，董金柱.部分國家與地區鄉村建設管理法規研究概述[J].國際城市規劃，2010，25（2）.

[2]顏仁，陳云.城鄉一體化統籌規劃的路徑與方法[J].小城鎮建設，2010（5）：41-45.

[3]楊建軍，薛友誼.統籌型村鎮規劃建設管理模式[J].山西建筑，2008，34（27）：30-31.