農發行服務農業供給側改革的政策功能

馬兆華

2016年12月召開的中央經濟工作會議指出，要深入推進農業供給側結構性改革，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，積極穩妥改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。細化和落實承包土地“三權分置”辦法，培育新型農業經營主體和服務主體。要嚴守耕地紅線，推動藏糧于地、藏糧于技戰略加快落地，保護和提高糧食綜合生產能力。作為國家農業政策性銀行，農發行應從功能定位、制度建設、辦貸流程、風控體系、服務措施、配套政策等方面進行創新，更好地服務農業供給側結構性改革。

一、準確職能定位，補齊農業供給側短板

農發行應圍繞黨和國家“三農”政策，緊緊抓住農業供給側的基礎和高端環節，發揮農業政策性信貸資金的引導作用，解決“低端同質、高端不足”問題，補齊短板，服務農業供給側結構性改革。

（一）全力做好糧棉油收儲資金供應工作

當前，我國“三農”工作進入新的發展階段，農業綜合生產成本不斷上升，農產品供求結構性矛盾突出，部分農產品對外依存度明顯提高，糧棉油市場價格波動頻繁，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給任務艱巨。農發行應認真落實國家糧食安全戰略，切實發揮糧棉油收儲資金供應管理主渠道作用，有效保護農民種糧積極性，保障國家糧食安全，維護社會穩定。

（二）大力發展政策性中長期信貸業務

農發行應緊緊圍繞重點領域和民生工程加大信貸支持力度。一是大力支持國家區域發展戰略。加大信貸扶貧支持力度，促進落實國家精準扶貧異地扶貧搬遷要求，促進 “五年計劃”脫貧目標的實現。在此過程中，農發行應注重探索培養新的農村投融資主體，構筑新的業務增長極。二是大力支持城鄉一體化建設，切實落實城鄉基本公共服務均等化、城鄉基礎設施聯通化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化、城鄉產業融合化要求，大力支持新型城鎮化、農村路網和生態環境建設，支持涉及棚戶區改造和農民集中住房建設、農村人居環境建設、飲水安全工程等。三是支持農業現代化建設，支持農村土地整治、高標準農田建設、土地流轉和集約經營。

（三）積極扶持農業科技項目落地

一是通過大力支持高新農業科技專利項目落地，逐步扭轉我國專利技術大國、創新產品小國的尷尬局面，引導社會資金回流“三農”。二是突出區域特色和比較優勢，重點支持一批符合國家政策導向、產業關聯度高、行業帶動力強、落實節能減排政策的農產品加工企業的基本建設及技術改造，促進企業技術轉型升級和可持續發展。三是繼續加大民族種業信貸扶持力度，助推民族種業發展壯大。

（四）努力做好自營性信貸業務

農發行在改革過程中保留部分自營性業務，既是落實中央“穩增長、調結構、惠民生”政策的需要，也是對政策性業務的有效補充。但在具體工作中應注意解決自營性業務與商業性金融機構業務趨同化問題。一是圍繞縣域經濟發展，積極探索拓寬、拉長、增厚農業全產業鏈，選擇部分管理能力強、盈利水平高、企業信譽好、產品銷路好、就業吸納力大的農產品加工企業給予信貸支持。二是支持一批具有區域性特色和產品特色的農產品物流，特別是冷鏈物流體系建設，加快鮮活農產品的正常市場流通。

二、創新內部管理，增強服務農業供給側改革內生動力

農發行要想在服務服務供給側改革中有所作為，就必須從制度建設、辦貸流程、風控體系、服務措施等方面進行創新。

（一）制度建設

1. 強化制度建設機制。一是統一制度管理。總行成立制度委員會，由法規部門承擔委員會辦公室職責，職能部門草擬制度，提交法規部門統一把關，維護制度辦法的穩定性。二是理順內設部門關系。按照相互制衡、統一協調原則，科學劃分各部門、各層級職責、分工和權限，各部門從全局出發，圍繞共同目標，優化業務流程，實現各項制度無縫銜接。三是建立專家咨詢論證機制，使制度更具科學性、系統性，提高制度的權威性。

2. 建立特色制度體系。一是創新制度。農發行應結合自身業務特點，創新特色制度體系，使之符合國家農業政策落實要求及自身業務特點。二是整合制度。將現有制度按照政策性和自營性業務整合形成兩大類“基本制度”，在此框架內制定產品制度、操作流程等從屬類制度。在產品制度方面，將內容相近的進行整合，盡量簡便操作。三是適度下放制度制定權限。總行應按宜粗不宜細原則制定產品制度，由一級分行結合當地實際制定實施細則和貫徹意見，二級分行及支行重點抓好制度的貫徹落實。

（二）信貸審批

1. 優化辦貸流程。一是推行等級行管理模式。根據各行領導班子狀況、員工素質、管理能力、盈利水平、地域經濟發展現狀評定各行等級。二是完善授權模式。根據各行等級，堅持定性與定量相結合，完善差別轉授權評價體系。合理設計授信品種和方案，對企業具體授信品種不再做出限制性規定，方便基層行靈活操作。三是改進授、用信管理。對流動資金貸款，充分發揮授信對客戶融資風險總量的控制作用，實行“嚴授信、寬用信”；對中長期貸款，由單筆用信審批轉變為審批授信總量，貸前條件及用信由企業和經辦行落實。四是充分運用客戶分類成果。明確運用客戶分類管理成果的要求，實行區別辦貸，提高高端客戶對農發行的忠誠度。

2. 推行合并工作法。一是合并評級、授信、用信調查，不再按年度單獨進行評級、授信。根據企業需求，將評級、授用信調查一并進行，節約工作時間。二是實行貸款調、審查平行工作法。每筆貸款調、審查同時進行，各有側重，調查人員在堅持真實性原則基礎上，努力探尋和把握貸款的合規性及可行性；審查人員在堅持合規性原則基礎上，努力確保貸款的真實性，最終達到統一，提高辦貸質量。

3. 改進辦貸方式。一是建立客戶培育制度。培育期間重點觀察了解客戶運行情況、搜集客戶資料，在此期間不得發起流程，一旦培育成熟發起流程則不得隨意終止。如此規定可大大縮短辦貸時間。二是縮短辦貸鏈條，減少辦貸環節。貸款均由營銷行直接向有權審批行申報，中間環節只轉報不審核，有權審批行受理后派員進行現場調、審查并上會審議及審批。三是簡化續貸程序和資料。續貸客戶特別是經營狀況與上年持平或向好的客戶，采取關鍵數據表格式審查，不再按新營銷貸款進行審批。

（三）風險管控

1. 健全內控機制。一是加強合規管理，防范道德風險和操作風險。從嚴處理不盡職特別是內外勾結、弄虛作假問題，嚴格流程管理，確保在流程操作過程中特別是關鍵環節不出現瑕疵。二是堅持從嚴治行。對一般性問題，采取違規積分和經濟處罰措施。對因失職瀆職造成的嚴重違規問題和違法違紀案件，實行一案雙查、雙向問責，發揮案件懲處的警示和震懾作用。三是加強檢查監督。加強專業條線檢查和內部審計再監督，確保風險管理制度和防控措施落到實處。堅持查防并舉、關口前移，加大對易發違規問題和風險案件的重點領域及關鍵環節的排查力度，強化問題整改，排除風險隱患。

2. 完善審貸分離機制。一是真正建立前、中、后臺制衡機制，促進農發行可持續發展。二是建立專職信貸調查、審查、放款中心，使調查、審查、放款三個環節脫離相關部門的制約與影響。三是調整現行貸審會成員組成結構，平衡貸審委成員數量，實行部門回避制和聘任行業專家評審制，防止對貸款項目可行性的過度解讀和投票傾向。

（四）普惠金融

1. 調整準入門檻。一是對糧棉油收儲客戶維持或適度降低準入門檻，不斷擴大糧棉油收儲貸款規模，增強國家宏觀調控能力。二是對政策性中長期貸款及科技類貸款客戶，在做好風險防控措施的前提下大幅降低準入門檻，促進國家政策、科技專利盡快落實和轉化，同時也為商業性金融機構進入奠定基礎。三是對自營性業務進一步提高準入門檻，提供優質高效服務措施，保持客戶穩定。四是探索新型經營投融資主體進入門檻，特別是應探索參與“一帶一路”戰略的走出去投融資主體進入門檻設置標準，擴大農發行信貸支農領域。

2. 支持政府及企業降低債務成本。一是支持政府債發行工作，減少政府經營成本，減輕政府還債壓力。二是對收儲類客戶、政策性中長期貸款及科技類貸款客戶停收中間業務費用，努力降低其融資成本。三是對自營性客戶根據信貸資金成本計收中間業務費用，使其在農發行融資成本與在商業性金融機構的融資成本持平或略低。四是將貸款企業保險業務改為柜臺業務并自愿辦理。

3. 實行優惠利率。一是對政策性中長期和科技類企業貸款，按“保本微利”原則確定貸款價格。二是對具有高成長性、實行轉型升級的農產品加工企業基建及技改貸款適度下浮貸款價格。三是對自營性貸款按照人民銀行頒布的基準利率確定貸款價格。

4. 延長貸款期限。一是對儲備貸款，可以按儲備期或輪換期確定貸款期限。二是對政策性中長期貸款按照項目周期，結合當地財政收支狀況合理確定并適當延長貸款期限。對現金流能夠全部覆蓋貸款本息的項目，以投資回收期確定貸款期限；對有一定經濟收益，但現金流不能全部覆蓋貸款本息的項目，以投資回收期結合當地財政收支狀況確定貸款期限；對無經濟收益的公益性項目以項目壽命周期，結合當地財政收支狀況確定貸款期限。三是對流動資金貸款，加大循環貸款占比。

5. 改進金融服務。一是樹立以客戶為中心的結算服務理念。減少控制環節，整合、簡化資金使用審批流程和管理辦法，最大限度地滿足客戶結算需求。利用信息查詢平臺免費為客戶提供結算和賬戶相關信息查詢。二是加快電子化結算渠道建設。開發農發行自己的對公網銀系統，方便客戶辦理資金收支及對賬工作。盡快推出銀行卡、電話銀行、移動辦公等現代電子支付和辦公產品，實現支付工具多元化，滿足客戶多元結算需求，提高辦公效率。

三、完善配套政策，助推農發行服務農業供給側改革

（一）經營模式

當前，經濟進入L型運行狀態，農發行應通過擴大以惠民生為主的扶貧、農業基礎設施建設、棚改、生態治理、土地集約經營等方面信貸資金的有效供給，促進我國經濟發展。

（二）資金來源

1. 資本金。根據國務院批復的農發行改革方案，農發行將獲財政部“返稅”式注資這種自助式充實資本金的方式，在我國三家政策性銀行乃至國有商業銀行中都是獨例，延緩了農發行補充資本金、提高融資以及抗風險能力的進程。可否由農發行向匯金公司一次性借款充實資本金，與此同時，財政部和國稅局停、緩農發行繳交利稅，由其在一定期限內或由財政部、國稅局與匯金公司軋賬歸還，增強農發行融資和抗風險能力。

2. 央行再貸款及發行金融債。一是以低于商業銀行再貸款的利率為農發行提供再貸款支持。二是國家每年核定農發行按略高于商業性金融機構平均存款成本的價格發行定向金融債規模，以解決資金成本居高不下問題，為落實中央“普惠金融”政策、貸轉債、讓利和反哺農業創造條件。

3. 企事業單位存款。充分發揮政策性信貸資金的杠桿撬動作用，實現區域內財政性存款占比與政策性中長期貸款占比相匹配、自營性貸款企業存款占比與貸款占比相匹配，使之成為對農發行資金籌集的有效補充。

（三）外部監管

1. 制訂符合農發行信貸業務特點的監管法規。銀監部門目前對農發行的監管一是依據《商業銀行法》和貸款通則，二是依據農發行自身制定的內部管理制度，直接影響了信貸支農功能的發揮。為此，當前亟須制定《農業政策性銀行法》或《農業政策性銀行監管條例》，從法規層面固定對農發行的監管內容及方式，即使當前不具備制定上述法規的條件，也應抓緊制定符合農發行業務特點的監管辦法，以適應國家關于加大農發行金融支農力度的要求。

2. 制定農發行特殊的財稅政策。參照國內同業涉農貸款政策及國際慣例，對農發行實行減免稅政策，至少應使之享受同業同類貸款的同等待遇。允許對農發行提取貸款損失準備金全額稅前扣除。在利潤支配中首先補充資本金。突破法定盈余公積計提比例為注冊資本50%的上限規定，增加盈余公積。基層行可按一定比例增提公益金，以調動農發行員工信貸支農工作積極性。

3. 提高農發行風險撥備計提比例。鑒于農業政策性貸款期限長、效益低、風險大的現實，應制定符合農發行業務性質及特點的風險撥備計提制度，從財務法規上明確規定農發行風險撥備計提比例應高于商業性金融機構，不斷增強農發行信貸風險抵御能力。

（責任編輯 耿 欣；校對 GX）