基于綠色發展理念的AIIB資金分配體系構建

潘尋+劉哲

摘 要：本研究在借鑒目前國際多邊發展援助機構傳統資金分配模式的基礎上，基于亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）綠色發展理念，通過公平、合理、有代表性的因子選取及公式設計，構建了AIIB受援國國別資金分配體系，力求加強資金分配的公開透明，提高受援資金的可預見性，鼓勵各方在AIIB平臺下開展務實合作。最終設計結果表明：由于在資金分配體系中納入了“人均歷史累積CO2排放”和“碳強度變化”兩大因子，AIIB對阿塞拜疆、格魯吉亞等中亞國家的支持力度較大；中國、印度資金分配份額最多，但同自身需求相比，由AIIB提供的資金比重小于1.0%；其他國家資金分配額度占實際需求的比重在1.7%至11.5%之間。未來，在具體操作中，可通過公式因子的進一步完善和冪指數權重的調整不斷優化資金分配體系，在最大程度上確保AIIB戰略規劃的實現。

關鍵詞：資金分配；基礎設施；綠色；因子

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）01-0049-07

一、引言

多邊發展援助機構通常指由若干個成員國組成的并利用成員國認繳的股本、捐款、優惠貸款或其他形式資金，向發展中國家提供各種形式援助的機構（黃梅波和陳娜，2015）。目前，國際多邊發展援助體系主要包括聯合國（UN）發展系統下的農業發展基金（IFAD）、兒童基金（UNICEF）和以世界銀行（WB）、亞洲開發銀行（ADB）、非洲開發銀行（AFDB）為代表的全球、區域性金融機構。多年來，這些機構致力于幫助發展中國家開展經濟發展、民生改善、貧困消除和環境保護類活動，并在協調世界發展關系、穩定世界經濟秩序、實現全球/區域一體化進程中發揮了重要作用。然而，在全球地緣政治關系不斷變化、世界經濟曲折復蘇、全球治理體系深刻變革的大背景下，國際多邊發展援助體系的整體發展進程也因發達國家和發展中國家在全球治理結構上的根本矛盾而遲滯。一方面，以中國為代表的新興經濟體在多邊發展援助體系中的地位和話語權并未伴隨自身對世界政治穩定、經濟增長的貢獻而提升，導致全球治理秩序呈現出一種結構上的非正義；另一方面，傳統多邊發展援助機構融資能力無法匹配亞洲地區的經濟發展速度和投資需求空間，資金供需失衡已成為限制區域內互聯互通、經濟一體化的重要瓶頸（高鵬，2015；劉曙輝，2015；張茉楠，2016）。在此大背景下，亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）順勢而為、應時而生，在短短兩年時間內從一個概念性倡議，發展成為一個具有全球廣泛參與度的新的多邊金融平臺，為實現地區經濟增長、可持續發展以及推動“公平、共贏、利益與風險共擔”的國際新秩序注入了能量。

區別于傳統多邊發展援助機構，AIIB的職能定位更加集中，重點通過支持基礎設施建設加強區域互聯互通和經濟合作，避免了WB、ADB業務寬泛的弊端；第二，AIIB的運營原則更加合理，強調不借發展融資附加諸如“人權、民主、自由市場”等政治條件，而是基于受援國現實情況制定、實施更具靈活性和針對性的貸款方案；第三，AIIB提倡綠色發展理念，不但將“綠色”明確納入運行宗旨（精簡、廉潔、綠色），而且承諾將基于生態環境的保護和改善，促進綠色、低碳經濟發展，實現人類和自然和諧共處的原則開展業務。

就多邊金融機構而言，資金的籌集、分配、使用和管理是其業務運營的核心要素，而各成員國最為關注的就是機構業務資金如何在各受援國間分配，這不僅是各方在多邊平臺下長期難以調和的內部矛盾，也將深遠影響機構業務開展、績效產出和各方參與熱情。目前AIIB尚未確定其兼容綠色理念的資金分配體系。鑒于此，本研究在借鑒目前國際多邊發展援助機構傳統資金分配模式的基礎上，基于AIIB綠色發展理念，通過公平、合理、有代表性的指標選取及公式設計，構建了AIIB受援國國別資金分配體系，一方面提高資金分配的科學性、合理性和可預見性，鼓勵各方在新平臺下推進務實業務合作；另一方面降低政治干預，為鞏固強有力的區域金融合作平臺、開創全球金融治理新格局、實現AIIB“打造利益、命運和責任共同體，推動共同發展與繁榮”的戰略目標提供理論依據。

二、現有多邊發展援助機構資金分配體系

（一）發展歷程

目前，通過構建資金分配體系，指導各國受援資金分配的多邊發展援助機構如表1所示。1991年，在正式運行30年后，WB下屬的國際開發協會（IDA）首次引入基于績效的資金分配體系（Performance-Based Allocation System，PBAS），其主要目的是根據受援國的業務績效提高資金分配的合理性和透明度，并確保其被有效使用。其目的雖無可爭議，但出資國和受援國長期以來在“以何種指標衡量受援國績效”問題上存在較大分歧。1999—2002年間，非洲開發銀行（AFDB）管理的非洲開發基金（AFDF）、亞洲開發銀行（ADB）管理的亞洲開發基金（ADF）、加勒比開發銀行（CDB）管理的特別發展基金（SDF）、泛美開發銀行（IADB）管理的特別業務基金（FSO）和中介融資基金（IFF）先后設計并采用了以IDA分配模式為基礎的國別資金分配體系。2005年，國際農發基金（IFAD）和全球環境基金（GEF）也根據業務特點建立了自身的受援國資金分配體系，覆蓋對象均超過140個受援國。PBAS逐漸成為國際多邊發展援助機構主要業務窗口資金分配工具，并一直沿用至今。

（二）基本形式

各機構資金分配公式通常由需求因子和績效因子（CPR）兩大部分構成，具體如表2所示。其中，需求因子主要包括受援國人口和指代經濟發展程度的國民生產總值/國內生產總值（GNP/GDP）；績效因子主要包括受援國國家政策與制度評估水平（CPIA）和已完成項目整體績效（PPR）。通常，各機構分配公式通過調整冪指數賦予各因子不同的權重，求得各受援國國家得分，再通過某國得分在所有受援國得分總和中的比重，結合待分配資金規模求得該國具體分配額度。

需求因子中，受援國人口冪指數通常為正。其中，AFDF和IDA的冪指數為1，表明受援國人均資金分配量將不受人口數量影響；ADF和IFAD的冪指數分別為0.6和0.45，如其他因子均相同，指數越趨近于0，人口小國最終人均資金分配量將越高；盡管GEF公式中未明確體現人口指標，但受援國GDP可看作人口和人均GDP的乘積，因此可認為GEF的人口因子冪指數為-0.08，包括我國在內的人口大國在資金分配體系中反而處于不利位置。GNP/GDP因子冪指數全部為負值，除SDF冪指數為-0.9外，其他各機構冪指數在-0.08至-0.25之間。冪指數越小，對窮國越有利，冪指數越趨近于0，該因子對最終資金分配的影響越小。除了人口和GNP /GDP，多個機構結合自身業務特點，在分配公式中納入了個性化因子，如AFDF引入基礎設施發展指數（AIDI），SDF引入受援國脆弱指標（VUL），GEF引入環境惠益指標（GBI），對分配結果進行校正。

績效因子大小取決于受援國政策與制度評估水平（CPIA）和已完成項目整體績效（PPR）。WB關于援助有效性的研究表明，發展援助在良好的政策和制度環境中更有可能產生好的援助效果，這為WB資金分配體系的改革提供了理論基礎（徐佳君，2014）。目前，各機構績效因子冪指數在1至4.125之間，該指數越大，對相關政策完備、制度完善、機構健全、項目整體績效好的受援國越有利。CPIA始于WB體系，由受援國經濟管理水平、結構政策水平、社會包容/公平政策水平和公共部門管理水平四大類16項具體指標確定。基于和WB的傳統合作，為減少評估成本并提高數據權威性，ADF、IFAD和GEF多年來一直采用WB的數據庫進行計算。此外，AFDB在績效因子計算中引入了基礎設施及區域一體化水平指標（CPIAE），IFAD引入了農村發展部門框架指標（CPIArural），CDB創新性地在CPIA的計算中引入了環境可持續性指標。由于上述個性化指標均由機構自行評估且結果不公開，因此成為各機構推動戰略規劃、實現資金分配意愿的工具。

需指出的是，由于所管理的兩個業務窗口均只有5個受援國，IADB進一步簡化了資金分配公式。相比于其他各機構通過公式計算出分配權重，IADB采用多因子占總量比例的形式直接推導出各國資金分配數額。

三、AIIB資金分配體系構建

（一）受援國對象選取

根據AIIB章程第二條（職能）和第三條（成員資格）限定，AIIB將推動亞洲區域內的基礎設施和其他生產性領域發展的資本投資，成員資格向WB或者ADB成員開放。目前，AIIB域內創始成員國37個，其中，身為WB或ADB受援國，滿足AIIB受援基本條件的國家有26個，具體如表3所示。盡管伊朗、馬來西亞和俄羅斯現在仍處于WB受援國集團，但實際上其多年來幾乎未申請受援資金開展項目，它們連同其他經濟發展水平較高的成員國一樣，加入AIIB的目的并非獲得資金援助，而是借助平臺謀求與域內受援國的經濟合作，以域內受援國基礎設施建設需求增加為契機引導國內產業走出國門，帶動自身經濟增長。因此，本研究將AIIB受援國最終限定為23個。

（二）資金分配體系基本因子選取

AIIB資金分配公式沿用現有多邊金融組織傳統模式，分為需求因子和績效因子兩部分。績效因子延用WB體系；需求因子除了傳統的人口指標和GNPPC，擬借鑒GEF氣候變化重點業務領域資金分配模式，在公式中納入響應AIIB綠色發展理念、反映各受援國低碳經濟發展水平的“人均歷史累積CO2排放”和“碳強度變化”兩大因子。之所以納入上述兩因子，源于AIIB自身發展戰略、業務特點以及亞洲地區低碳發展及減排壓力。首先，“綠色”是AIIB的運行宗旨，金立群多次對外承諾，亞投行的核心理念是精干、廉潔、綠色，將致力于促進域內綠色經濟和低碳經濟的發展，促進人類最終擺脫化石能源的依賴，實現人類和自然和諧共處（丁蕾蕾，2015）。其次，亞洲地區CO2排放占世界的比重已經從1990年的24.7%上升至2014年的47.4%，超過了歐洲和北美排放量的總和，成為全球排放增量和增速最大的地區。作為專注于基礎設施建設的金融機構，AIIB涉及的鐵路、公路、機場等項目建設具有能源消耗大、建設周期長、溫室氣體排放潛能高等特點，要求在業務運行過程中充分納入低碳與減排理念。第三，亞洲地區深受臺風、洪澇、干旱等氣候災害的影響。近年來，由經濟高速發展誘發的環境污染、氣候變暖和生態赤字問題成為制約區域經濟增長的障礙（柴麒敏，2015）。從WB、ADB業務實施情況看，環境、氣候等可持續發展問題也越來越成為項目落地的前提條件和成功實施的關鍵要素。因此，亞洲地區需要在未來發展進程中采用共同的減緩和適應措施協同應對，防范環境和氣候風險。第四，中國已經在綠色經濟、低碳經濟領域積累了較大優勢，強化基礎設施綠色低碳化建設和運營管理，不但可將我國生態文明和綠色發展理念融入AIIB機構建設，強化中國企業業務參與優勢，也可打消西方社會針對我國“落后輸出”、“污染轉移”、“環境政策不達標”的質疑。

“人均歷史累積CO2排放”這一概念由我國學者提出，是人類可持續發展領域內的重大創新，最早出現于2008年波茲南氣候會議上。該概念通過將歷史上一段時期內某個國家累積的碳排放量總和除以該國當前人口數求得，不但確保了各國在氣候問題責任和發展權益方面的一致性，也對維護我國未來發展空間起到積極作用。“碳強度”指生產單位GDP的CO2排放量，主要取決于各國經濟增長、技術進步、農業工業化和城市化進程與規模。一般情況下，“碳強度”指標隨著技術進步和經濟增長而下降，但是，“碳強度變化”幅度由各國低碳發展戰略的實施力度和產業結構優化程度而確定。

將“人均歷史累積CO2排放”和“碳強度變化”兩因子納入資金分配體系，得到公式具體形式：

國家分配權重=POPa×GNPPCb×GBIc×CPRd

其中，GBI=人均歷史累積CO2排放×（碳強度基準年/碳強度當前）。

利用此公式進行模擬，可使AIIB同現有多邊發展援助機構資金分配體系相匹配，易為出資國和AIIB域內受援國認同并接受。

（三）冪指標選取

擬構建分配體系能否實現資金科學、有效地分配，關鍵在于基本因子冪指數的選擇是否合理。在表2的基礎上，為各基本因子設置不同的冪指數進行組合，得到各受援國在不同情景下的分配權重，結果如表4所示。

CPR數據參照WB數據，GBI、POP、GDPPC參照國際能源署（IEA）數據，碳強度基準年選取1990年，當前年選取2013年。

根據前文分析，b值越小，對GNPPC低的國家越有利；b值越趨近于0，GNPPC對分配結果的影響越小。c值越小，對東南亞等人均歷史累積CO2排放較小的受援國越有利；c值越大，哈薩克斯坦、阿塞拜疆、蒙古等人均歷史累積CO2排放相對較高且碳強度降幅較大的受援國資金分配越多。考慮到AIIB各受援國發展階段，很大比重的碳排放來自滿足用電、采暖、交通等基本生活需求，因此可適當降低c值，對結果進行校正。目前AIIB正處于初始運營階段，為避免個別項目績效對分配結果造成顯著影響，d值可選擇目前多數機構采用的2作為冪指數。綜合上述討論，最終選擇情景4作為受援國初始分配方案，并代入后續計算。

（四）分配上、下限選取

通常，為了避免資源過度集中在部分受援大國，同時保證各受援小國的參與熱情，多邊發展援助機構會在各國資金分配比例確定后，利用分配上限（ceiling）、下限（floor）再次對各國實際分配資金進行校正。如表2所示，WB為各受援國設定了年度資金分配下限為600萬美元，并要求年度人均資金分配上限不超過20美元；GEF和IFAD相關政策要求較為一致，年度資金分配下限為100萬美元，上限不超過各自資金總盤子的10%和5%；ADB和AFDB同樣為受援國設定了年度資金分配下限，分別為300萬美元和500萬美元。雖然WB和ADB未明確規定資金分配上限，但從過往資金分配結果看，以WB 2013年和ADB 2014年為例，單個受援國資金分配比例未超過各自資金總盤子的14.95%和23.65%。

AIIB章程同樣對優化資金分配進行了描述。其中，第二條（職能）指出需特別關注本區域欠發達成員的需求，第十三條（業務原則）強調銀行應盡可能避免不均衡地將過多資金用于某一或某些成員的利益。基于此政策指導，采用分配上限分別為25%、20%和15%以及下限分別為1%和0.5%進行組合，對受援國初始分配比例進行調整，結果如表5所示。

根據表5，中國的初始分配比例超過31%，如采用分配上限25%或20%的情景，中國將是唯一分配受到壓縮的受援國；如采用15%的分配上限，中國、印度兩個受援國資金分配將達到上限。如采用0.5%的分配下限，馬爾代夫、尼泊爾兩個國家將獲得保底資金；如采用1%的分配下限，柬埔寨、老撾、馬爾代夫、緬甸、尼泊爾和斯里蘭卡6個國家將獲得保底資金資格。

就我國而言，主導AIIB建設主要目的為提升我國在亞太地區的經濟影響力，拓展海外市場，化解過剩產能，加強人民幣的流通性和可兌換性，為中國成長為金融大國創造條件（黃志勇等，2013；張小蘭和藺奕茗，2015）。因此，直接獲取資金援助并非我國的核心目標，我國可在資金分配上限設計上相對超脫，彰顯借助AIIB推動域內地區互利共贏，改善區域合作伙伴關系的決心。關于資金分配下限，2016年6月24日，AIIB公布首批4個貸款項目，貸款總額為5.1億美元，單個項目體量近1.3億美元。根據戰略規劃，預計AIIB未來5—6年每年放貸量將達到150億美元，如扣除20%的資金支持大型區域合作項目，尚留120億美元資金進入分配體系，1%的分配量與已批項目資金體量接近，且適當提高資金分配下限更易獲得小國、窮國的認同和支持。綜合上述討論，最終確定AIIB資金分配體系上、下限分別為15%和1%（情景3）。

（五）具體分配結果模擬

將AIIB各受援國模擬分配比例同其在WB和ADB下分配比例進行比較，結果如表6所示。阿塞拜疆、格魯吉亞、烏茲別克斯坦等中亞國家在AIIB體系下的分配比例較WB和ADB有較大幅度提升；泰國在AIIB下分配比例為5.46%，由于其在WB和ADB下受援額度較小，因此進一步稀釋了其他受援國的分配比重；由于有分配上、下限的政策設計，中國、印度等傳統受援大國AIIB下資金分配比重與WB體系下基本一致，馬爾代夫資金分配比重則顯著提升，成為該政策的最大受益國。

Biswa（2010）對ADB各成員國在2010—2020年間基礎設施建設資金缺口進行了評估。以AIIB年度分配資金總額120億美元進行測算，并同ADB評估的各國年度需求額度進行比較可看出，AIIB對阿塞拜疆、格魯吉亞、蒙古等中亞國家的支持力度較大，超過19.00%的基礎設施建設資金需求可由AIIB提供；中國、印度的資金需求較大，由AIIB提供的資金支持力度小于0.90%；其他國家受援額度占實際需求的比重在1.70%—11.50%之間。中亞國家較高的資金供需比，源于其較高的“人均歷史累積CO2排放”和“碳強度變化”趨勢。未來，在實際操作中，可通過降低GBI冪指數對資金在各地理區域間的分配進行校正，最終實現資金分配體系的進一步優化，最大程度上確保AIIB戰略規劃的實現。

四、結論與政策啟示

資金分配是多邊金融組織業務運營的核心要素，也是各受援國最為關注的政策設計。本研究在借鑒目前國際多邊發展援助機構資金分配體系的基礎上，基于AIIB綠色發展理念，將“人均歷史累積CO2排放”和“碳強度變化”兩大因子納入資金分配公式，通過選取各基本因子不同冪指數進行組合模擬，并通過資金分配上、下限對各國實際分配資金進行最終校正。AIIB資金分配體系的構建，既要提高資金分配的科學性、合理性和可預見性，又要提高并維持各成員參與新機構業務運營的積極性和熱情，更為重要的是，在機構戰略規劃和政策設計中融入“中國聲音”，確保借助AIIB的成立和運營積極主導地區經濟體投融資規則，增強我國在全球金融治理新格局中的話語權，進一步提高我國在亞洲的國際地位和影響力。基于研究內容，本文得出以下幾條政策啟示和建議：

第一，關于資金分配體系，一是進一步討論公式涉及基本因子、冪指數是否存在優化的可能性和方向；二是選擇并納入能夠反映各受援國資金利用效率、還款能力的指標因子，確保機構資金的績效產出和可持續性；三是結合項目實際情況，定期對基本因子和冪指數數據進行評估校核，并為國內突發政治、經濟動蕩和環境、氣候災害的國家設計受援額度調整預案，提高資金分配的科學性、透明性以及各成員國的認同度。

第二，關于AIIB資金規劃，除了80%的業務資金通過擬構建的分配體系進行分配，剩余20%的資金基于公路、鐵路等基礎設施建設的業務特點，重點打造亞歐大陸橋、泛亞鐵路、孟中印緬經濟走廊等改善大區域內基礎設施互聯互通的標志性項目，借助其促進區域經濟和社會進步的發展效應、推動科技和低碳發展水平提升的創新效應以及推廣項目成果復制和應用的示范效應，以改善貸款項目質量為基礎，加速項目經驗、優良舉措和創新理念在各成員國之間的共享，使其成為推動區域互聯互通、共同發展的紐帶。

第三，構建基于綠色發展指標的資金分配體系只是AIIB推進綠色發展理念的開始。為實現全面推進AIIB的“綠色化”運營，一是在戰略層面，結合聯合國2030年可持續發展目標，將節能減排、環境保護和推動可持續發展作為AIIB的戰略指導方針，并納入國別合作伙伴戰略的優先支持領域。二是在政策層面，充分借鑒現有機構經驗，結合AIIB自身業務特點、亞洲實際情況和各國實際發展階段，制定有針對性的環境和社會保障政策，盡快出臺“物質文化資源”、“水壩安全”、“領土爭議地區”相關政策標準，并確保項目在設計、實施階段充分考慮環境和社會因素。三是在業務規劃層面，除了傳統意義上的交通、橋梁、水利等基礎設施建設，積極推動在清潔可再生能源、供水與污水處理、綠色物流等領域開展合作業務。四是在項目層面，將環境預評估納入項目審核，篩查項目實施區域潛在的環境問題和環境風險，并充分聽取并反映地方利益相關者的聲音；在項目實施階段，綜合考慮項目的社會和環境效益，在企業招標、設備采購環節納入環境指標，定期監測項目環保措施落實，設計并推廣綠色示范項目試點，擬備完善的環境申訴機制并不斷加強當地環保機構的能力建設；在項目完工階段，評估項目實際造成的環境影響，及時總結經驗教訓，形成有效的信息反饋，推動項目知識產出在AIIB各利益相關方之間的分享及吸收，將環境評估結果納入已完工項目整體績效，作為確定未來各受援國資金分配額度的績效標準之一。

參考文獻：

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Abstract：On the basis of the experience of traditional allocation mode of international multilateral development organizations， this study has selected the fair，reasonable and representative factors，designed the formula，and finally established the finance allocation system for Asian Infrastructure Investment Bank （AIIB） responding to its green development modus operandi. The constructed system will not only strengthen the transparency of the finance allocation，improve the predictability of finance for recipient countries，but also encourage all members to carry out the pragmatic cooperation under the platform of AIIB. The results show that due to the inclusion of "cumulative CO2 emission per capita" and "carbon intensity change" in the allocation formula，the support of AIIB to Azerbaijan，Georgia and other central Asian countries is relatively high. China and India share the largest part of the financial allocation，yet the proportion is less than 1.0% compared with their own requirement. The final allocations for other countries account for 1.7% to 11.5% when compared with their individual needs. In the future，the finance allocation system can be optimized by the improvement of the factors and the adjustment of exponential weighting for each factor，to fully achieve the strategic planning of AIIB.

Keywords：finance allocation，infrastructure，green，factor