產業捆綁：光伏農業大棚扶貧路線圖

趙尊振

編者按：“貧困陷阱”是指處于貧困狀態下的個人、家庭、群體等主體或單元因貧困不斷地再生產出貧困，進而長期陷入低收入、低積累、低投入和低產出的惡性循環之中不能自拔的經濟社會現象。面對貧困，需要找到一種能夠把各種資源最大限度地誘發和動員起來的壓力、誘導機制，對“貧困陷阱”給予強刺激，進而謀求規模經濟的臨界點效應，使之迅速擺脫貧困，進入一種新的發展均衡狀態。然而，傳統的扶貧開發實踐往往都會在規模經濟的臨界點上無功而返。因此“貧困陷阱”曾被譽為發展經濟學的達·芬奇密碼難題。

當前，我國大規模、形形色色的扶貧開發正如火如荼。山東省境內，也陸續出現了許多初見成效的扶貧開發活動。其間，本刊從多篇來稿中精選了兩篇案例分析作品。其中，山東省新泰市充分利用當地煤礦塌陷區土地的稀缺資源，策略性地規劃設計出了“光伏捆綁蔬菜大棚”的扶貧開發計劃，借助光伏企業的力量，在上萬畝的塌陷土地上為農民“外生性”地搭建了蔬菜大棚的產業平臺。山東省菏澤市曹縣則依托原有的演出服裝產業基礎，順應并有效承接了農村淘寶對演出服裝間歇式消費的市場銷售瓶頸的強刺激，使傳統產業換發了規模經濟的生機，惠及上萬家貧困戶，促成了當地僅次于家庭承包制的震撼效應和8個全國級“淘寶村”。

上述兩個案例，情況差異甚大，扶貧策略上也各有千秋：如果有資源稟賦而無產業基礎，無須動用任何扶貧資源，資源稀缺性或者成為培植新產業平臺的、最有分量的扶貧資源；如果有產業基礎而又同時存在薄弱環節，對薄弱環節實施有的放矢的強刺激便是重中之重。

如果回到制度經濟學的框架下思考貧困及扶貧問題，或許會有另外一番新意。眾所周知，市場交易規則對所有交易主體都是平等的和公平的。但在該機制下，經濟人的自利行為會自發誘導、追求規模經濟效應。那些難以實現規模經濟的個人、家庭、群體和地區就失去了參與市場交易的機會，失去了參與市場分工和獲得分工收益的機會，長此以往的積累、疊加和循環，就出現了“貧困陷阱”等不公平結果。

好在，由政府所主導的扶貧開發對這種不公平結果實施了反向矯正。正如兩篇案例所展示的那樣，不論是激發舊產業，還是從外部引入新產業，都是在為貧困者尋求“強刺激”，為其尋找并提供新的交易機會，新的市場分工機會；貧困者利用扶貧的產業平臺，真正步入到規模經濟的交易行列中，進而走出“貧困陷阱”。

摘 要：山東省新泰市充分利用當地塌陷區土地等光伏發電所必需資源的稀缺性，采用“光伏+農業大棚”的捆綁模式，較好詮釋了“精準扶貧”的路線圖：發揮當地資源稟賦的比較優勢，在不動用政府扶貧資源的前提下，借助光伏企業的力量，在上萬畝的塌陷土地上為貧困人群“外生性”地搭建了農業大棚的產業平臺。

關鍵詞：扶貧開發；資源稀缺；制度創新；現代農業

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）01-0077-05

一、引言

2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要思想。2014年1月，中央辦公廳詳細規劃了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動“精準扶貧”思想落地，由此全國各地的各類扶貧活動如火如荼地展開。然而，扶貧如何才能“精準”，卻是一個需要實踐來驗證的重大命題。

山東省新泰市充分利用當地豐富的太陽能和塌陷區土地資源，采用“光伏+農業大棚”的捆綁模式，在不動用政府扶貧資源的前提下，借助光伏企業的力量，在上萬畝的塌陷土地上為貧困人群“外生性”地搭建了農業大棚的產業平臺。

二、新泰市“光伏發電+農業大棚”的扶貧路線圖

（一）故事梗概

2016年9月，山東省新泰市翟鎮政府在全國范圍內公開招標55萬千瓦的“光伏+農業大棚”項目，一時間，國內60多家大型光伏企業紛至沓來，通過激烈競標，最終由中國水電水利規劃設計總院從中優選出華能、北控和國電投勝出。山東省新泰市翟鎮政府開出的入選條件是：與入選的光伏企業簽訂在1.8萬畝塌陷土地上建設10萬千瓦光伏、配套6000個農業大棚、總額為30億元的投資協議，按照先農業大棚、后光伏的建設次序，保證在80%以上的土地上配置農業大棚，大棚數量由農業專家組進行評估確定。

盡管“光伏+農業大棚”明顯帶有政府硬性捆綁的意圖，但國內大型光伏企業仍然是趨之若鶩。光伏企業知道，只要獲得了項目許可，實際上就等于獲得了國家對光伏發電以1元/度收購的政策優惠；而且還能獲得山東省給予的0.2元/度的補貼；同時還能享受前3年免稅，第4—6年稅收減半的優惠。當然，光伏企業也都明白，要成功獲得并建設光伏項目也是有嚴苛條件的，除了要有豐富的太陽能資源外，還必須有非耕地的土地使用指標的嚴格限制。比如，2015年10月，山東省就出臺了《采煤塌陷地綜合治理工作方案》，規定只有在不適合耕種的荒地和塌陷區土地等才可以從事光伏發電等產業。

由于新泰市是山東境內的重要煤炭開發區，多年的煤炭開發不僅導致資源嚴重枯竭，也使礦區農地塌陷嚴重，復墾困難，土地劣質化。新泰市翟鎮面積70.5平方公里，轄46個行政村，其中就有44個壓煤村，全鎮有4.7萬畝耕地出現大面積沉降，是塌陷重災區。2014年10月，國家能源局、國務院扶貧辦根據國家扶貧工作部署和支持光伏產業的政策，實施光伏扶貧工程，提出《關于實施光伏扶貧工程工作方案》。根據中國氣象局風能太陽能資源評估中心對全國地面太陽能輻射和氣象影響因子的綜合分析，新泰市平均年總輻射在4951MJ/㎡以上，具備利用太陽能光伏發電的基本條件。新泰市便由此成為國家能源局批準的新能源發電示范市，同時為體現對塌陷區的政策照顧，還優先獲得了200萬千瓦的塌陷區新能源發電指標，占山東省該項指標的2/3。這些因素共同作用，便促成了國內60多家光伏企業的激烈競爭。

同樣面對稀缺的資源，新泰市硬性開出的“光伏+農業大棚”的捆綁政策也并不是漫天要價。早在2014年，新泰市在同中節能集團的一期2萬千瓦光伏的合作項目中體驗到，單純發展光伏發電產業，既浪費稀缺的土地資源，又不能帶動當地農民發展經濟，塌陷區農民的不滿情緒絲毫沒有得到緩解。1999年，山東省對塌陷區出臺了每平方米150—300元的房屋補償，但無法補償房屋修復或重建的成本，更不能彌補因土地塌陷造成的經濟損失。而據測算，塌陷耕地每畝至少需要7000元的復墾成本，遠遠超出當地財政和農民的承載能力。因此，塌陷區土地復耕被無限期擱置。由此引發的各類爭執上訪事件不斷，政府不得不四處救火。在重重壓力之下，新泰市從中節能的一期光伏合作項目中認識到，塌陷區土地之上的太陽能資源收益，從產權上看農民也有份，單純發展光伏發電是不明智的。于是，2015年8月，一個光伏發電捆綁農業大棚的設想浮出水面，翟鎮玥莊村便成為與中節能“光伏+大棚”的首個項目試點。

中節能在“光伏+大棚”模式上并不陌生。早在2015年初，中節能在山東省德州市就開展了光伏間隔鋪設大棚的試驗，通過調整光伏水泥立柱的高低，較好解決了光伏發電與大棚相兼容的技術問題。翟鎮玥莊村的試點，也自然是水到渠成的事情。該項目投資2.2億元，占地1200畝，中節能每畝每年向農民支付1000元的土地流轉費用，每5年上浮10%。中節能出資負責土地改造、大棚建設和光伏投資，并從全國范圍內優選具有專業資質的濰科種業負責承建農業大棚，由其按以1.5萬元/年的價格租種（第一年半價）轉包給農民種植。濰科種業還負責對農民的技術指導和種子、化肥、產品銷售等配套服務。到2016年6月，共建成冬暖式光伏大棚137個、各類拱棚230個，被農民全部分包一空，玥莊村由此完成了整村搬遷、復墾和示范園區建設。翟鎮玥莊村試點的成果還遠不止于此。村里還配套建有1處大型農產品批發中心；濰科種業為承包大棚的農民提供全程技術支持，統一采購和回收，收益五五分成，人均年收入增加1.5萬元；每年每畝土地流轉收入1000元；全村及周邊有600人在園區就業。

新泰市從翟鎮“光伏+大棚”模式中嘗到了甜頭。于是，就有了故事開頭光伏發電和農業大棚“捆綁競標”的一幕。

（二）新泰市“光伏發電+農業大棚”的進展情況

作為全國60多家光伏企業的最終勝出者，華能、北控和國電投也如約履行了競標時的承諾，在承接30萬千瓦光伏項目的同時，還如期建成并順利向農民出租了6000個農業大棚。據測算，每個農業大棚預計年收入5萬—8萬元，平均每個大棚平時只需1個勞動力，忙時雇用2—3個勞動力，至少可幫助每個貧困家庭年增收2萬—3萬元。更令人欣喜的是，這3家光伏企業還同時設立了光伏扶貧基金，按每千瓦產能1元錢向企業募集，年籌資55萬元，按每人每年3000元的標準，救助180名無勞動能力的貧困人口脫貧。此外，光伏企業還無償為60戶無勞動能力的貧困戶建設了60座分布式光伏電站，僅靠發電收益就基本能夠解決溫飽問題。“光伏發電+農業大棚”也引起了金融機構的關注，目前共對光伏發電項目授信5.7億元，貸款6500萬元。如果按照目前這種捆綁模式運作下去，新泰市剩余150萬千瓦的塌陷區光伏發電指標，可以預建農業大棚3萬個，提供4.5萬個就業崗位，整平塌方土地9萬畝，幫助當地6萬人脫貧致富。

三、“光伏+大棚”扶貧路線圖的簡要剖析

回顧前文，可以得出這樣幾個基本事實：第一，新泰市的扶貧開發并沒有動用扶貧資源，而是直接啟用了稀缺性的塌陷區土地資源。第二，光伏企業通過激烈競爭，接受了新泰市開出的光伏發電捆綁農業大棚的規劃、設計，并真實履行了合約中的各項附加條款。第三，光伏企業雄厚的資金實力、專業化的農業公司運作、成熟的農業大棚技術，得到了當地農民充分的認可和響應。由此可以認定，“光伏發電+農業大棚”的扶貧開發策略初見成效。一個亟待回答的問題是，新泰市的扶貧開發路線圖顯然具有“空手套白狼”之意味，但它又能同時被各方積極呼應并順利運作，一切又來得那么自然、符合邏輯。從這個角度看，顯然又是一種典型的合作博弈行為。而其背后，到底蘊含著怎樣的成本和收益關系呢？

（一）新泰市政府

一般而言，扶貧是政府謀求公平應盡的義務，需要動用包括財政、金融在內的各類資源對貧困者實施擺脫“貧困陷阱”的強刺激。對新泰市而言，國家能源局批準新泰市為新能源發電示范市及其因塌陷區而專項配套的200萬千瓦新能源發電指標，是稀缺的；大面積、平坦的煤炭塌陷區土地也是極其稀缺的。更何況，政府扶貧的基本路徑是要尋求對“貧困陷阱”的強刺激，且不管資源來路何方，屬性如何，只要是用于扶貧，具備“強刺激”的基本要件，就是最有分量的扶貧資源，就可以巧妙借用，并加以發揮和轉化。本案例中，在新泰市翟鎮55萬千瓦農光互補項目中，農業投資達20億元，平均每畝土地投資額在5萬元以上。正是由于新泰市的捆綁策略，才初步轉化成了6000個農業大棚、20多億元的扶貧成果。6000個農業大棚所耗費的20多億元投資是當地財政、農民都無法承擔的。而如此大規模的農業大棚建設所形成的“強刺激”卻恰恰來自光伏企業。這是一場實實在在的合作博弈，其中，政府代表塌陷區土地上的農民向光伏企業出讓了稀缺性資源，光伏企業作為“回饋”，則如約供給了數量可觀的扶貧資金。

（二）光伏企業

對光伏企業而言，發電指標、建設用地都是極其稀缺的資源；而擁有了這些稀缺性的資源就等于擁有了光伏建設的許可。目前，作為朝陽產業，我國的光伏產業還享受著國家的政策補貼，這些價格上的傾斜和政策補貼，足以使光伏產業財務可持續。而對新泰市政府所額外追加的農業大棚要求，國內壽光等地多年的成功經驗已經充分證明了該行業的技術穩定性和市場成熟度，農業大棚不會是光伏企業的累贅。以中節能玥莊2萬千瓦項目為例：光伏部分投資1.7億元，預計平均年上網電量約2360萬千瓦，可獲得發電收入2300萬元左右，補貼收入400多萬元，電站日常管理僅需6個人，年運維成本不到200萬元，預計年收益率11%—15%，投資回收期6—9年；大棚部分投資5000萬元，年可獲得租金收入320萬元，加上其他服務性收入，預計投資回收期15年。因此總體來看，光伏企業成本收益預期清晰，運營方式穩定可靠。

（三）貧困農戶

從第一期翟鎮玥莊的367個農業大棚到第二期的6000個農業大棚全部被農民搶租一空的事實表明，農民用實際行動對“光伏+大棚”扶貧模式投了高度贊成票。農業大棚是現代農業和土地集約利用的重要轉型方式，其收益遠高于普通種糧收入，這是多數農民夢寐以求的生產組織模式。但是，農業大棚的高額投資及其后續的市場營銷會讓多數農民望而卻步。有了“光伏+大棚”項目之后，農民除了享有每年每畝800—1200元的土地流轉費之外，每年花費1.5萬元就可以獲得2.6萬元左右的收益（見表1）。但如果農民自建農業大棚，初始投資不低于7萬元，年追加生產成本1.2萬元，收益也不過2.3萬元。更何況，還有專業資質的濰科種業無償提供技術指導，專業提供種子、化肥，統一采購和回收等配套服務，徹底消除了農民的后顧之憂。

四、新泰市扶貧路線圖的內在邏輯

且不論是迫于農民多年的壓力，還是出于扶貧的自覺行為，新泰市“光伏+農業大棚”政策的順利運作本身，是一個不可回避和無法否認的現實。雖然其中隱含著諸多的偶然和巧合，但這絲毫不會削弱新泰市扶貧路線圖所固有的內在邏輯：有效制度的激勵效應和強刺激因素的合理轉化。

（一）有效制度的激勵效應

從制度經濟學的角度看，資源稟賦、技術、偏好和規模經濟是構成區域比較優勢的核心變量；而比較優勢有時是潛在的，如果不被激發，比較優勢就會永遠處于潛伏和沉沒狀態。就新泰市而言，以往的比較優勢是煤炭，但多年枯竭型的開發已使其演變成比較劣勢；過度的煤炭開發還引發了嚴重的土地塌陷。而國家對這一煤礦塌陷區的經濟轉型與扶貧開發所賦予的傾斜政策又使之重新擁有了比較優勢。

但如何開發、激活這一新的比較優勢，同樣是讓新泰市政府頗費腦筋的事情。常規看來，采取單一光伏發電開發模式是名正言順的，完全合乎市場交易規則，至少沒給光伏企業“添麻煩”。但如果是這樣的情形，塌陷區土地上的農民可能徹底失去了脫貧致富的良機了。令人欣慰的是，新泰市政府選擇了光伏捆綁農業大棚。以稀缺性的土地和發電指標為博弈籌碼，提出了光伏捆綁農業大棚的制度安排，換來了今天各方共贏的利益格局。可見，有效率的制度安排在新泰市農村塌陷區的扶貧開發中發揮了至關重要的激勵作用。

（二）強刺激的轉化效應

現在看來，如果說光伏是對新泰市工業經濟的一個強刺激，那么，由光伏企業所帶來的農業大棚便是對塌陷區貧困人群的強刺激。對于前者，作為朝陽產業，只要有政府的政策傾斜和補貼，長期利好趨勢不會改變。但對于后者，這一強刺激的實現卻沒有想象中的那樣簡單和容易。這可以從新泰市政府的周密規劃中略見一斑。

對于實施扶貧強刺激的主體，新泰市政府全權委托中國水電水利規劃設計總院這樣一個權威機構在全國范圍內遴選出光伏行業的優勝者，同樣又必須是農業大棚的行家里手。這其實是在為貧困人群尋找合適的實施強刺激的市場主體。事實上，20多億元的涉農投資以及6000個農業大棚的興建，說明光伏企業忠實地履行了對扶貧強刺激的承諾，從另一側面證明了政府優選實施強刺激市場主體的重要性。

關于扶貧強刺激的產業平臺及其運作機制，在新泰市農村塌陷區扶貧路線圖中，盡管優選具有專業資質的濰科種業不是合同約定的重要條款，但肯定也是新泰市政府的傾向性預期，3家入圍的光伏企業對濰科種業的優選和全權委托同樣體現了政府的預期。上文已經涉及，農業大棚是現代農業和土地集約開發的成功模式，已經被山東省壽光等地多年的實踐充分證實。由實力雄厚的光伏企業籌建農業大棚，再由專業化的濰科種業將其以優惠價格租賃給貧困農戶，并由其提供一系列的生產、技術和銷售等綜合化配套服務，將貧困農戶跳躍式地帶入高端農業的發展序列中來，移植到扶貧開發體系之內。這同樣體現出政府尋求扶貧強刺激的真實用意。

五、簡要結論與政策建議

山東省新泰市向我們清晰地勾勒和展現了一個對農村煤炭塌陷區扶貧開發的路線圖。國內外的實踐都表明，扶貧最需要強刺激；但從市場效率的角度看，尋求強刺激也需要“精準”，也需要有的放矢。從本案例可以看到，由新泰市政府規劃和設計的“光伏+農業大棚”項目，具備強刺激所必備的信號釋放、能量聚集、傳遞路徑和響應程度等要件，在很大程度上契合了中央關于“精準扶貧”的政策意圖，并用具體實踐充分詮釋了“精準扶貧”的核心內涵。

第一，“精準扶貧”需要以各自的資源稟賦、比較優勢為依托。多數貧困地區并沒有資源稟賦及其比較優勢，或者即使有潛在的比較優勢，也存在這樣或那樣的缺陷和短板。但盡可能地發掘出相對的比較優勢，是能夠與外部世界達成溝通、交易和交換的唯一籌碼。山東省新泰市就巧妙地把發電指標和塌陷區土地稀缺資源作為與外界博弈的籌碼，做了對于扶貧開發利益最大化的交易和交換，為塌陷區土地上的農民尋求到了成熟產業的強刺激。

第二，“精準扶貧”需要有策略性的有效制度安排。任何資源稟賦和比較優勢都需要有靈活有效的制度給予激勵和激發。新泰市基于農民土地產權的排他性設計出了“光伏+農業大棚”的捆綁制度，較為全面地激發了相關資源稟賦的潛在動能，以利益為導向激發了相關主體有意或無意參與扶貧開發的潛在動能，引導強刺激因素向政府預期的方向演進和轉化。

第三，“精準扶貧”需要有穩定的產業平臺做支撐。盡管新泰市農村塌陷區原本沒有農業大棚的產業平臺，但這個外生的產業平臺卻是未來現代農業和土地集約經營的主流模式，是相對成熟和可預期的穩定產業平臺。這樣一種產業平臺，完全可以通過合理的運作實現本土化和可持續，進而從根本上確保扶貧開發的實際效果。

當然，同樣不可否認，山東省新泰市扶貧開發案例具有特殊性、偶然性，但其背后所蘊含的“精準扶貧”的策略、制度還是具有普遍實踐意義的。

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Abstract：The city of Xintai in Shandong fully utilizes the scarcity of land resources and other essentials in coalmine subsidience areas，strategically adopts the mode of "solar power plus agricultural greenhouse" and well explains the connotation of "targeted poverty alleviation". It gives full play to the comparative advantage of local resource endowment. Under the condition of not using the government poverty-alleviating resources，it builds an idndustirial platform of agricultural greenhouse exogenously for the poverty-striken peopele in the subsidience areas.

Keywords：poverty-relieving development，resource scarcity，institutional innovation，modern agriculture