土地“三權(quán)分置”的重大意義

秦斯

日前，中辦國辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。就其土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利和鼓勵進(jìn)行經(jīng)營體制創(chuàng)新，放活經(jīng)營權(quán)的方式，上期《農(nóng)家書屋》在政策解讀欄目已做具體介紹，讀罷覺得言猶未盡。這項(xiàng)改革實(shí)屬調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一重大制度創(chuàng)新。說《意見》的新，新在哪里？它對進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的重大意義是什么？解開這兩個問號，就是本文立題做一延伸性思考的初衷。

中國農(nóng)村集體所有、承包經(jīng)營的土地制度，從1978年12月安徽小崗村18戶農(nóng)民開創(chuàng)包產(chǎn)到戶的先河算起，至今已走過了38年的歷程。在此期間，經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包是不是分田單干，包產(chǎn)到戶是姓社姓資等一系列爭論；經(jīng)歷了土地承包期延長15年，再延長30年和長久不變?nèi)齻€發(fā)展階段；經(jīng)歷了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，允許承包的土地在遵循依法、自愿、有償原則指導(dǎo)下，向種田能力集中的制度性探索。回過頭來看所走過的路，比較好地解決了土地按照市場進(jìn)行配置與確保土地福利屬性、小規(guī)模的家庭經(jīng)營與社會化大生產(chǎn)之間、穩(wěn)定土地承包權(quán)與引導(dǎo)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營等一系列矛盾。但是，這種統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的基本制度，并未止于善。特別是土地的集體所有權(quán)明確；承包經(jīng)營權(quán)置兩權(quán)合二為一，在土地按照市場需求進(jìn)行流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地的產(chǎn)出率和利用率等方面，表現(xiàn)出諸多不便，在有些地方甚至阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。而這次中央從政策層面上將“兩權(quán)”分置為“三權(quán)”，為徹底解決上述這一系列問題，開辟了一條快速路。因此，我們說，這是農(nóng)村繼實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，在基本經(jīng)營制度變革方面的又一次重大創(chuàng)新。它的重大意義主要表現(xiàn)在四個方面。

其一，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體的多元化發(fā)展。過去的土地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利主體是承包者單體，主要賦予承包經(jīng)營者有自主經(jīng)營的權(quán)利。從理論上講，承包者與經(jīng)營者應(yīng)是同一人，只是出于資源配置效率的需要，在土地流轉(zhuǎn)方面開了一個口子，即對沒有經(jīng)營能力的承包者在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上，可以將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包出去。新頒發(fā)的《意見》，最基本的規(guī)定是將土地的承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓由過去的允許探索上升為政策制度安排，承包權(quán)的主體由單體演變?yōu)槎囿w。新的包括土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓和抵押的土地政策，為徹底放活土地的經(jīng)營權(quán)創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體的創(chuàng)新和多元發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度支持。

其二，有利于保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。土地制度的“兩權(quán)”變“三權(quán)”，強(qiáng)化了土地經(jīng)營的物權(quán)屬性。既然是物權(quán)，轉(zhuǎn)讓時就要依據(jù)物權(quán)法按照市場價格取得收益。過去的轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)是承包經(jīng)營權(quán)的份額分割，受讓者具有代理經(jīng)營的屬性。按新的《意見》轉(zhuǎn)讓土地，轉(zhuǎn)出者留下的是完整的土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)出的是獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)。由于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分離，轉(zhuǎn)受讓雙方權(quán)利明確，所對應(yīng)的收益自然明確。經(jīng)營權(quán)的出讓者，可以按照市場和價值規(guī)律在更廣泛的范圍選取受讓對象，無疑抬高了承包者的談判地位和自主權(quán)，從而確保取得更多的轉(zhuǎn)讓收益，并且得到中央政策的保護(hù)。從權(quán)屬性質(zhì)上說，經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)。

其三，有利于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。《意見》在重申農(nóng)村土地集體所有權(quán)、明晰土地承包權(quán)的同時，重點(diǎn)是放活土地的經(jīng)營權(quán)。目前，在土地稀缺、耕農(nóng)超小規(guī)模承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，是沒法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。只有放活土地經(jīng)營權(quán)，讓土地遵循效率原則在市場上自由流動，才能促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，從而使農(nóng)業(yè)走上專業(yè)化、社會大生產(chǎn)的軌道。經(jīng)營者有了政策支持的經(jīng)營權(quán)，就有了改良土壤、增肥地力、進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。用經(jīng)營權(quán)責(zé)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，其結(jié)果必然體現(xiàn)在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力上。

其四，有利于加快修訂和完善土地管制的法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化和社會化水平的提高，已經(jīng)沿用多年的土地管制法律法規(guī)已顯得嚴(yán)重滯后。將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，符合鄧小平所闡述的改革的“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)，固然需要把符合實(shí)際的改革政策上升到法律法規(guī)予以保障。因此，有了《意見》的實(shí)施，隨之要修訂和完善土地管制的法律法規(guī)，就為期不遠(yuǎn)了。