多中心治理:我國城市治理現代化的路徑探析

楊堅楨

(華東政法大學 公共管理學院，上海 201620)

多中心治理:我國城市治理現代化的路徑探析

楊堅楨

(華東政法大學 公共管理學院，上海 201620)

社會經濟開放性，權利主體多元化已經成為現代城市的新特征。市場、非政府組織和其他社會自治力量迅速成長，并且在城市治理中扮演越來越重要的角色。而政府“單中心”治理的傳統模式弊端日益凸顯，很難再獨立承擔起現代城市治理的職責。多中心城市治理模式建立在政府、市場、社會和公民“四中心”之上，堅持政府主導，多個中心發揮自主力量，協同提供城市公共服務、供給城市公共產品及治理城市公共事務，以達成城市社會經濟的善治，為城市治理現代化提供新的思路。

城市治理；多中心治理；治理理論；治理模式

城市是社會的細胞，是所有社會關系和社會組織的集中地，正如芒福德認為的那樣，城市是一個磁體和容器，是一種精神的聚合。[1]每一個城市的發展，都是一部城市史。我國的城市史，大部分時間都是在城市政府強有力的控制下進行的。城市是美好的，也是現實的。城市問題與城市相伴相生，其在城市發展的各個時代有著不同的特征。即使在當今城市社會高度發達的時代，還存在貧困、住房緊張、交通擁堵、環境污染、食品安全等諸多問題，種種矛盾使得城市化進程難以為繼。政府一元控制的單中心治理模式不能激發城市其他主體的活力，市場和社會的力量得不到發揮，不利于諸多城市問題的解決。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化，城市治理是國家治理的重要組成部分，面臨由“傳統”向“現代”轉型的問題。城市現代化也是國家現代化的重要組成部分，我國城市現代化進程要有所突破，就必須推進我國城市治理的現代化。

一、多中心治理理論

1．多中心治理的起源與內涵。多中心治理理論發軔于20世紀七八十年代的分權化、市場化的改革浪潮，并且一躍成為當今西方學術界最熱門的理論之一。“多中心”的概念首先由英國學者邁克爾·博蘭尼(Michael Polanyi)在其著作《自由的邏輯》中提出，他從人類科技發展的歷史和市場經濟優于高度集中的計劃經濟的分析中逐步理出自由智識的邏輯，總結出“自發秩序”和“集中指導”秩序兩種對自由安排的方式，并認為前者才是真正意義上的自由。[2]美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)和文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)夫婦通過長期的社會實證調研，發展和汲取了“多中心”與“治理理論”的觀點，共同創立了多中心治理理論。他們認為，在傳統的公共事務的治理過程中，存在“市場失靈”和“政府失靈”的問題，公共事務的治理應該擺脫市場或者政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式，以有效克服單一依靠市場或政府的不足。[3]多中心治理理論的提出，得到了學術界的極大關注。其理論發展至今，基本含義可以概括為：多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心同時存在，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動的困境”，擴展了治理的公共性。[4]多中心治理理論的內涵主要體現在治理主體、治理目標、治理方式三個方面：

(1)多中心治理主體多元化。在全球化和現代化的趨勢下，各種社會經濟利益相互交融、相互碰撞，各個權力主體之間既有共同的需求主張，又有自己的利益訴求。各行為主體之間相對獨立，卻又相互聯系，相互協作，在一定范圍內共同承擔公共事務治理的職責。在政府、市場、社會三維框架下，多中心的多元治理主體包括：政府、企業、國際組織、非營利組織、社會組織、公民等。

(2)多中心治理方式是“合作-競爭-合作”范式。多中心治理要提供公共服務，處理公共事務。由于公共物品、公共服務和公共事務具有公共性，合作是多中心治理方式的必然選擇。但是，各個中心在治理的過程中，各自提供公共服務和公共產品所需要的成本不同。各個主體通過競爭進入公共服務和產品的提供領域，發揮各自優勢，可以有效降低成本。而任何主體都有追求利益最大化的“經濟人”理性思維，所以為了避免單一行動的失敗，最后又要制定各中心一致行動的策略，又要進行再合作。所以，多中心治理方式就是通過政府部門、企業、非政府組織及公民群體之間的博弈、綜合和安排來建立一種共同的戰略目標和利益。

(3)多中心治理目標是實現公民利益最大化。公共政策和公共服務的目標是實現公共利益最大化，而政府單中心治理容易走上權力集中、政府壟斷的困境，從而導致公共服務一元性和一體化。如此，市場和社會的利益訴求便得不到滿足。多中心治理將公民社會納入到“三中心”的框架之中，就是為了滿足社會和公民多樣化的需求。多中心體系下，企業、社會組織、公民不僅能夠有效地表達其意愿，而且能夠積極參與公共事務的治理和績效評價。

2．多中心治理與我國城市治理現代化的契合性。多中心治理理論自提出以來，受到學界強烈的追捧，由于其廣泛的適用性，已經被應用于諸多研究領域。在我國，有學者將其應用在群體性事件的治理上，聚焦在政府、社會和個人三者的協作上；也有學者將其應用在區域環境治理的問題上，關注區域內政府、企業、個人與環境保護組織的協同治理；還有人將其應用在三農問題，研究農村公共物品提供和生產等。隨著我國城市化進程的加快，城市已經成為我們研究的重大課題。多中心治理理論也在城市治理的多個領域得到應用，比如城市交通、城市社區、城市治安等。

城市治理現代化是國家治理現代化在城市治理中的表現，多中心治理理論的諸多優點契合了我國城市及其治理現代化的需求。與“單中心”治理相比較，多中心治理優點在于打破傳統的政府一元權力的格局，形成了多個權力中心治理的網絡體系，共同為城市社會提供公共服務、供給公共產品及治理公共事務。

首先，多中心治理主體多元化符合城市治理民主性特征的要求。在我國城市化不斷深入發展的過程中，形成了多元的利益主體，各個利益主體都有自己的利益訴求。城市是利益共同體，而不僅僅是政府的城市。傳統政府“單中心”管理模式的一元化、等級性、命令性的特點造成公眾享有城市公共物品及服務的不足，很大程度上破壞了這一共同體。多中心治理則強調城市公共事務的治理不應該僅僅是政府的職責，而是需要政府、企業及公民社會三者共同參與，共同協作。所以，多中心治理完全契合了城市治理現代化所強調的民主、開放與包容。其次，多中心治理的目標與城市治理現代化的目標相符。城市治理現代化的目標是增加人民的福祉，多中心治理的目標是實現公民利益最大化，滿足公民需求多樣化。實現人民的福祉，要通過對人民公共服務及公共產品的供給來實現。所以實現人民福祉，只有滿足多樣化的需求，最大程度實現其利益訴求。

二、我國城市政府“單中心”治理模式的缺陷

我國傳統的城市管理體制中的黨政不分、政企不分、非政府組織的行政化等集中體現了“單中心”的總體特征，它意味著城市公共物品和服務的供給結構呈現出一元性、一體化、等級制、命令性的特點，只有一個單一的權力中心來決策，供給什么、供給多少、怎么供給公共物品和服務，只有一個單一的權力中心來決策、組織和生產，這個單一的決策中心就是政府。[5]“單中心”治理在我國城市發展的歷史階段，發揮了重要的作用。但是，隨著我國進入快速城市化階段，單純依靠政府“單中心”去提供城市公共物品和服務、治理城市公共事務，其在城市治理價值、政策和行動方面的缺陷就顯而易見了。

1．價值失范：管理而不是治理。城市治理是治理理論在城市的應用，“城市治理是政府協調非正式組織、私人利益集團，實現集體目標的過程，是政府與市民，社會公共部門與私營機構的互動過程，它反映了政權與市民社會，傳統的約束與被約束、管理者與被管理者之間的新型關系”[6]。多中心城市治理的價值理念下，各個權力中心不再是自上而下的關系，而是民主平等的，各中心在民主的方式下競爭與合作。城市治理不僅是政府的事，也是市場、社會與公民積極參與城市公共事務的治理與公共物品及服務的提供，政府、社會、公民三者之間建立互相信任、互相依賴的關系。政府作為城市治理的一個主體，強調其“公開性”、“互動性”及“回應性”等理念。

傳統的“單中心”治理模式源于高度集中的計劃經濟體制，權力集中行政文化在政府組織中傳承下來。“單中心”治理實際上強調的是城市管理，城市政府是城市的唯一管理者，而其他權力主體都是被管理者。政府在行政理念上，恪守“政府本位主義”，其行動活動以自我為中心，以“便于管理”為指向。企業、社會組織和公民作為消極的服從者，其表達意愿、實現訴求的權利往往被剝奪。

2．政策失范：功利性而不是公共性。盧梭曾指出：“法律乃是公意的行為。”[7]同樣，城市治理的公共政策也應該是體現公意的行為。公共性是公共政策最基本的特性，公共政策要以公共性為基礎，以公平正義為首要價值。公共政策公共性的三個維度是促成社會資源平等分配，促進公民參與公共政治生活，促進公共利益的建設和維護。公共政策的目標是為了維護社會的公平正義，促進經濟社會平穩發展；促進公共政策的制定要關注不同利益主體的需求，通過廣泛的社會及公民的參與，以達成公共利益和個體利益的統一；公共政策的執行要堅持以人為本，把公眾的切身利益放在第一位。城市治理公共政策的公共性，就是要維護城市當中多元主體的利益，政府、市場、社會在民主平等的基礎上，實現多元主體城市共同參與城市公共事務的治理及公共物品和公共服務的提供。

“單中心”模式下的城市治理公共政策往往違背其公共性，具有功利性的特點。政府作為公共政策的輸出方，缺乏與市場、社會、公民有效的信息溝通，具有“短見效應”。政府政策缺乏“透明性”和“回應性”，著眼于眼前的功利的政策效果，而忽視了長遠地實現公共利益與個人利益統一的目標。功利性體現為：政策目標追求政府政績，政府投資追求規模最大化，而不是公共需求最大化，引發對公共物品的過度投資，造成公共資源浪費；規模最大化的同時，政府謀求預算最大化，容易造成政府機構盲目擴張，官僚機構臃腫。例如，近年來城市化進程中，很多城市提出振興工業政策，各地大興工業園建設，在經濟下行的大環境下，許多耗費大量人力、財力、物力建成的工業園，企業入駐率卻很低。公共政策重短期的“面子工程”而不是長期的“政府形象”塑造，不僅造成公共資源的嚴重浪費，而且影響城市政府公信力。

3．行動失范：控制而不是協同。城市治理過程的基礎不是控制，而是協調與合作。城市治理不僅是政府的事，也是企業、社會和公民的事；城市治理行動不應是政府自上而下的控制，而應是各權力中心共同參與，通力協作。城市治理行動由政府“單一中心”承擔，容易造成治理主體及城市治理的雙重問題。

“單中心”城市政府面對復雜多變的社會經濟形勢時，在政策執行當中，如果不能及時創新，仍然采用傳統的管理手段，容易造成行政效率低下的問題；加上部分政府官員和行政人員的亂作為，容易滋長官僚化作風，“拍腦袋決策”的現象不時發生，使得城市治理效果不理想。政府行動失范主要體現在三個方面：首先，“全能型”政府導致公共物品供給的高成本和低效率。城市治理中各個權力中心本來各有其優勢，在提供公共產品和服務的過程要發揮各自的優勢，才能達到成本最低，效率最優。政府的優勢在于“掌舵”而不是“劃槳”，在“服務”而不是“生產”，過度干預往往使治理效果適得其反。第二，行政人員“官僚主義”思想固化，行政行為缺乏人性關懷。行政人員產生“官本位”思想，提供公共服務時，易形成高高在上的不良作風，不注重了解公眾真實需求，服務態度差，執法冷漠。第三，政府權力壟斷滋生腐敗、權力尋租。行政人員通過掌握的政府權力介入市場活動，通過定價、專許、審批等權力為自身謀取經濟利益。壟斷權力使得行政人員缺乏監督，容易在公共產品供給當中產生腐敗行為。

三、多中心治理：城市治理現代化的路徑探析

從多中心治理的觀點來看，城市治理現代化是需要多元主體共同推進的。治理主體擁有的權力是非壟斷的，主體治理的方式是民主的。從傳統的多中心結構上來看，多中心治理體系應該是建立在政府、市場和社會三維框架之上的。本文認為社會力量和公民個體在概念演進中，已經有了明確的劃分，在城市治理當中，不能將二者混為一談，我國的城市治理現代化網絡體系，應該建立在政府、市場、社會力量和公民“四中心”之上，才能達成更加全面的建設政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”的城市治理現代化的要求，多中心的城市治理現代化路徑可以從這四個層面展開。

1．政府層面。我國城市政府長期以來就是城市治理中的單一權力主體，現代化的城市治理需要政府做出兩個方面的改變。

一是要明確界定城市政府在現代化治理中的角色和責任，加強其能力建設。首先，傳統的城市政府在公共治理中的角色認知不清，責任范圍不明，會導致城市治理缺乏效率和可持續性。一般來說，城市公共物品應該包括三個方面的內容：公共物品的安排、生產及消費。現代城市政府要打破傳統型政府在公共物品領域的大包大攬，當好公共服務和物品的安排者，從生產領域撤出，把生產工作交給效率更高的市場來進行。其次，從城市治理的宏觀上來看，要加強城市政府治理能力建設。治理能力的建設需要政府提高本身的治理能力和治理效率，從而使政府為社會提供更高效率的管理和服務；同時，政府內部要依法行政，防止權力的濫用；還需要采取一系列的鼓勵措施，激發多元主體參與城市治理的積極性，以此賦予市場、社會、公民主體參與城市治理的能力。多元主體協同治理，才能為城市的可持續發展貢獻源源不斷的力量。

二是政府由“劃槳者”向“掌舵者”的轉變。從角色上來說，現代化的城市治理要求政府由“劃槳者”身份向“掌舵者”角色轉變，而不再要求對所有城市問題都大包大攬；從行動上來說，政府要實現從生產性到調控性的轉變，政府管理應該適當地授權和分權，將其一部分權力“讓渡”于企業和社會力量，讓各權力中心發揮自己的優勢，共同來維護城市的秩序，參與政治、經濟、社會問題的解決。在宏觀上，政府把握和分析城市發展的發展方向和總體態勢，就像“掌舵人”那樣不斷引導城市治理走向“善治”；而在微觀領域，政府則應該盡可能地退出市場干預，引入市場機制，實行社會自治，鼓勵更多的參與者參與到城市治理過程中來。[8]

2．市場層面。市場是多中心治理的權力主體之一。在多中心治理下的城市治理，不僅要求政府的參與，也需要市場的協同參與。多中心治理打破傳統的政企不分，要求市場扮演好在城市公共物品的供給當中的生產者角色。當下政府購買服務、政府外包服務的盛行，給市場參與城市公共治理提供了有效路徑。在市場機制下，企業為了追求利潤最大化，不斷更新技術，在生產公共物品過程中嚴格控制生產成本，提高了公共物品的供給效率和效能。相比于政府的生產低效率、高消耗，市場的優勢就十分明顯，這使得市場成為城市公共事物治理主體中不可或缺的重要組成部分。

除了發揮市場在公共物品生產領域的優勢外，還需要市場主體主動承擔起城市公共責任。企業作為市場主體，追求利潤最大化是其天性使然。但是，企業家身上也應該流淌著道德的血液。企業擁有市場主體和治理主體的雙重身份，企業在追求利潤最大化的同時，也應該承擔起其應有的公共責任。一是因為企業的生存和發展都離不開良好的社會關系，履行公共責任有助于提升企業形象及口碑，無形的廣告效應同時也會為其帶來豐厚的經濟效益；二是現代化的城市治理是法治化的城市治理，企業要在法律的規范下運行，不能為了利益不擇手段，觸犯法律。

3．社會層面。奧斯特羅姆發現，與政府的強制管理相比，一些社區為了管理好森林、湖泊和漁場等公共資源，將相互依賴的個體組織起來，通過自籌資金與自主合約的形式進行自主治理，從而規避了公共事務治理的困境，取得了持續的共同收益。多中心治理中的社會組織作為多元主體之一，需要彌補政府和市場的不足，完成政府和市場不能完成的社會職能。包括非政府組織、非營利機構以及志愿團體等，他們都可以成為城市治理的主體。社會組織在城市治理中的路徑，可以從兩個方面著手：

一是充分發揮社會組織的作用。首先，社會組織是公共物品的生產者和提供者。可以滿足不同公眾的不同需求，尤其關注弱勢群體的利益要求，例如建立太陽村、智障兒童學校等公益性服務，從而滿足城市居民多元化的需求。其次，社會組織是各方利益的協調者。例如學術型組織作為政府與公眾之間信息溝通的橋梁和樞紐，能夠將民眾的需求及時、準確地表達出來，從而影響城市公共事務的決策，提高公共決策的可行性，減少政府與公眾之間的矛盾沖突。最后，社會組織可以提高公民的自主治理能力。社會組織具有自我管理、自我發展的能力，這種方式為公民廣泛參與城市治理創造了條件，使得公共組織能夠更好地對城市政府的行為進行監督。

二是積極培育社會組織。盡管我國社會組織得到了長足的發展，但是還存在著很多諸如資金不足、自主性不強、專業化程度不高、管理不規范等問題，這需要城市政府對其進行積極的培育和扶持。首先，為社會組織的發展提供一個良好的制度環境，推進民間組織自治化的發展；其次加快社會組織人才的培養，給予社會組織引進人才政策傾斜，讓有專業人才對其進行專業化的管理。

4．公民層面。亞里士多德說過：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有相關的事務。”[9]隨著城市化的進程加快，城市社會逐漸演變成一個陌生人社會，公眾只關心自己的利益，對城市公共事務漠不關心。而公眾參與是影響政治發展的重要變量，公眾參與的程度和規模是衡量一個社會政治現代化的一個重要尺度。[10]同樣，積極的公民參與能夠有效促進城市治理公共決策的民主化，能夠有效促進城市治理的現代化。因此，現代化的城市治理需要公民精神，需要公民參與和自主治理。

提高公眾參與度，培養公民的參與意識可以從三個方面來實現。首先，創建一個比較完整的信息溝通渠道和信息反饋機制，促使公民通過媒體、微信、微博、電話、信箱等多種形式廣泛參與，消除政府和公眾的信息不對稱問題，使公共政策的制定能夠更好地平衡各方面的利益關系，加強政府和公眾之間的互動。其次，加強政府的“公開性”、“透明性”及“回應性”建設，摒棄面子工程，真正將“回應”落到實處，有效回應公眾的問題及需求，才能激發公眾參與城市事務的熱情，更好更快地提供公共服務。最后，積極推進社區自治，城市政府指導創設完善的社區參與機制，政府下放權力，繼續推行社區去行政化，提升城市社區自我管理、自我發展的能力。

[1] 芒福德.城市發展史[M].北京：中國建筑工業出版社，2005：584.

[2] 博蘭尼.自由的邏輯[M].長春:吉林人民出版社，2002：96-100.

[3] 奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克．公共服務的制度建構[M].宋全喜，譯．上海：上海三聯書店，2000：20-21．

[4] 孔繁斌.公共性的再生產:多中心治理的合作機制建構[M].南京:鳳凰出版傳媒集團，2008：96-100.

[5] 張文禮.多中心治理：我國城市治理的新模式[J].城市經濟，2008(1)：47.

[6] 吳旭.引入城市管制理念 創新城市管理思維[J].城鄉建設，2002(2)： 20-21.

[7] 盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，2011：43.

[8] 盧金慧，邱偉.我國城市治理新思路——多中心治理[J].公共行政與管理，2012(12)：49-53.

[9] 亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館，1983：43.

[10] 李平原.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J].甘肅理論學刊，2014(3)：127-130．

(責任編輯：胡先硯)

2016-11-01

楊堅楨(1990- )，男，江西宜春人，華東政法大學公共管理學院碩士研究生。

F299.2

A

2095-4824(2017)01-0098-05