全流域治理中政府糾紛管理的制度設計

全流域治理中政府糾紛管理的制度設計

◎呂志奎

公正高效的政府間糾紛治理機制是法治社會極為重要的制度安排。推進全流域治理，要從制度化角度重構政府間關系，用法治思維和法治方式健全跨行政區流域水事糾紛治理機制，拓展政府間糾紛管理的制度化渠道。

全流域治理；政府間關系；制度設計

“共飲一江水”這一詩歌里的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態環境嚴峻的今天，已成為流域政府間利益公平分配的命題。我國地域遼闊，大江大河往往跨越多個行政區域，全流域治理需要上下游政府間積極協作。目前我國實行流域管理與行政區域管理相結合的流域管理體制，其實質是“垂直分級負責，橫向多頭管理” 的條塊分割體制，流域管理與行政區域管理在實踐中產生沖突，加大了治理成本。由于地方政府追求本地利益最大化，常常出現流域上下游省之間、市之間和縣之間的水事糾紛和矛盾。現有的流域跨界污染政府間糾紛管理機制運作效果并不理想。

國家“十三五”規劃綱要引入全流域治理思維，提出“加強區域間、全流域的協調協作……推進全流域水資源保護和水污染治理”。新《環保法》第二十條：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）提出，“完善流域協作機制……流域上下游各級政府、各部門之間要加強協調配合、定期會商，實施聯合監測、聯合執法、應急聯動、信息共享”。全流域治理中的政府間關系越來越具有協商、談判和博弈等特性，迫切需要構建公平正義的糾紛管理制度框架，以規范和調節政府間合作的權利和義務的適當分配，破解流域水資源管理中的“公地悲劇”問題。推進全流域協作治理，要從制度化角度重構政府間關系，健全跨行政區流域水事糾紛治理機制，用法治思維和法治方式拓展政府間糾紛管理的制度化渠道。

政府間協議治理制度

作為政府協商的一種形式，政府間協議已經成為現代政府間協作管理的重要機制。它是若干個地方政府基于共同面臨的公共治理問題，通過談判、說服和交換達成一定的協議，以獲得最大的經濟效益和社會效益的活動。目前，我國區域協作中的政府間契約機制缺乏相應的法律制度保障。2013年11月福建省和廣東省共同簽署《閩粵兩省跨界河流水污染聯防聯治協作框架協議》，建立定期召開流域聯席會議制度，加強聯合執法和聯合監測等專項工作。通過跨地區流域政府間聯動合作平臺，福建汀江流域水質變化和違法排污企業查處情況得到一定程度的控制。然而，由于省際協議屬于一種松散型契約，沒有形成具體的法治框架和穩定的推進機制，契約的有效實施變得困難，使得政府間協議缺乏執行力和約束力[1]。政府間協議在具體操作實踐中面臨協議內容空洞、責任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執行手段和實施機制等問題，因而協議作用的有效發揮受到很大限制和約束。由于各級地方政府出于不同的利益考慮，政府間合作夾雜著競爭甚至沖突。法律應是政府間合作的基本保障。流域上下游政府間糾紛治理亟需法律制度頂層設計來擺脫制度空白、制度缺陷所導致的協作治理困境。保證全流域治理中政府間合作理性化發展，需要通過立法、執法和司法程序來規范和調節政府間權責利關系，避免不對稱性和不穩定性。美國《聯邦憲法》“協議”條款和州際協議機制為我國跨區域政府間協議的法治化提供了有益的經驗借鑒。美國《聯邦憲法》明確劃分了州政府間自主協商、國會立法管轄以及最高法院司法管轄的權責邊界，對抑制州際沖突發揮重要作用。我國也可以借鑒這種做法，在有關法律法規中加入“為促進區域經濟社會協調發展，調控區域差距，除了與憲法、法律和行政法規相沖突、或者可能侵犯中央政府權威和損害國家利益等影響國家政治平衡的情形下，鼓勵和促進不同地區間締結行政協議”及“明確政府間協議的法律效力”等條款，以明確政府間協議的法治基礎。同時從憲法層面探討跨區域政府間協議與全國人大批準之間的關系。

政府間利益補償制度

1.流域生態資源的跨界性和外部性決定了需要建立上下游政府間利益補償機制

流域上下游生態補償機制不健全，日益成為目前我國流域治理中政府間爭端和沖突的結構性問題，也是流域區際生態利益失衡的主要表現。《水污染防治法》第七條：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”。浙江最早在全國實施省內全流域生態補償，由省級財政作為省域范圍內生態補償轉移支付的主體，并在2005年與安徽就建立新安江跨省流域生態補償機制試點進行協商。2011年11月，財政部、環保部制定《新安江流域水環境補償試點實施方案》，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立總額為5億元的新安江流域水環境補償基金，正式啟動全國首個跨省流域生態補償機制試點。新安江上下游還建立了政府間協商機制和聯合環境執法小組，共同預防與處置跨界環境污染糾紛。

2.對于流域上下游生態補償糾紛問題，關鍵是構建一套激勵約束機制

一是需要公正界定流域治理中保護者與受益者的權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的規則體系。二是探索按照市場原則實施生態補償，推進地區間、流域間、流域上下游水權交易，擴大排污權有償使用和交易試點。三是推進流域生態補償立法，出臺《生態補償法》，推進生態保護補償的法治化和常態化，健全“縱向橫向結合、直接間接互補”的多樣性補償制度，鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓和共建園區等方式建立橫向補償關系。四是跨地區環保機構可以成為跨界流域生態補償的監管部門。國家“十三五”規劃綱要提出“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式”。

政府間產權交易制度

流域水權是一種客觀存在的權利義務關系，只要有流域水資源的治理和開發利用，就必然存在水權問題。

1.水權是在水資源稀缺條件下，圍繞一定數量水資源用益的財產權利

根據水利部2005年1月11日發布的《關于水權轉讓的若干意見》，水權轉讓即水資源使用權轉讓。目前我國跨界流域水資源在不同地區間分配不均衡，源于缺乏一個健全成熟的流域水權交易制度框架。這使得大量流域水資源無法進行跨區域水權交易，對保護流域生態的省份無法提供激勵，這是引發流域上下游責任和利益分配糾紛的重要因素。2011年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》提出：“建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源”。水權交易主要包括三種形式[2]：一是區域水權交易，就是以縣級以上地方人民政府或其授權的部門、單位為主體，飲用水總量控制指標和江河水量分配指標范圍內結余水量為標的，在位于同一流域，或者位于不同流域但具備調水條件的行政區之間開展的水權交易。二是取水權交易，也就是獲得取水權的單位或個人通過調整產品和產業結構，改革工藝、節水等措施節約水資源，在取水許可有效期和取水限額內，向符合條件的其他單位或個人有償轉讓相應取水權的水權交易。三是灌溉用水戶水權交易，明確用水權益的灌溉用水戶或用水組織之間的水權交易。2000年浙江義烏與東陽兩市的政府間水權交易協議，開創了我國水權制度改革的先河。2014年水利部在寧夏、湖北和江西等省區開始開展水資源使用權確權和水權交易試點。2016年6月國家級水權交易平臺——中國水權交易所在北京正式掛牌運營。水權交易是水資源管理領域的重大變革，將驅動傳統的科層治水結構轉型。

2.流域下游地區購買上游地區水權實質上是下游政府對上游政府保護水資源的生態補償，屬于上下游政府間利益糾紛的市場化解決機制

通過引入自然資源資產產權制度，流域上下游政府間產權交易提供了公平分配權利和義務的新機制，當各方達成互惠性的產權交易協議時，有助于更加公平公正地確定全流域協作治理的利益和負擔的適當分配。目前，流域上下游水權交易還面臨多重障礙：一是區域水權交易市場不夠成熟，二是水權交易市場中的制度和規則不健全，三是水權交易的爭端解決和評估機制缺乏。順利實現流域水資源產權交易，首先，需要建立政府間平等合作的契約關系，形成符合水資源產權流轉交易特點的市場形式、交易規則、服務方式和監管辦法，將政府間水權交易納入規范化、程序化和法治化軌道，最大限度地降低水權交易成本。其次，建立健全用水權初始分配制度，制訂河流水量分配方案，鼓勵和引導地區間、流域上下游、行業間和用水戶間通過自主協商，開展水量監測和水權交易。

政府間司法調節制度

1.跨行政區域政府間司法調節制度缺位是我國地方政府間關系協調的短板，有必要訴諸司法程序化解轄區間利益糾紛

在我國單一制背景下，現有關于流域跨界污染政府間糾紛的調處機制僅局限在行政體系內部，排斥法律手段，這源于政府之間不可訴。單純依靠中央的紅頭文件和宏觀調控來解決跨區域利益糾紛，往往可能拖延或擱置對糾紛的解決，更無法有效補救這種糾紛對轄區公眾或者企業造成的利益損失。由于橫向地方政府間不存在上下級關系，因而，不存在行政上的直接監督和制約，因此有必要訴諸司法程序化解轄區間利益糾紛。《水污染防治法》第八十六條：“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護主管部門或者海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院提起訴訟。”我國現行的《行政訴訟法》雖未明確規定府際爭議可通過行政訴訟解決，但不排除在未來修改《行政訴訟法》時，將府際爭議的解決納入其中[3]。許多反對地方保護主義的措施不能依賴上級政府對下級政府的糾正，而需要政府之間通過訴訟來發現和確立解決糾紛的具體規則。這種政府之間的訴訟不涉及臉面問題或者政治問題，而是解決地方保護主義問題的技術途徑[4]。

2.建設法治政府，需要構建平等主義的政府間利益關系司法調控機制，推動跨行政區域政府間爭議司法化解決

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件……探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。由最高人民法院設立跨省級行政區劃的司法機關協調處理跨行政區劃乃至跨境利益爭端案件，有利于保障司法機關及時、獨立、公正審理地區間糾紛案件。設立最高人民法院巡回法庭，有助于依法治理跨行政區域利益糾紛。上海市、北京市已在全國率先設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。此舉有利于構建普通環境案件在行政區劃法院審理，特殊重大的環境案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

秋去煙霞 陳寶林/攝

3.對于流域上游轄區內的行政違法行為或者不作為使國家和社會公共利益受到侵害，導致流域生態環境惡化和資源損害的，可以通過檢察機關提起環境公益訴訟，即訴諸司法程序來監督控制政府間協議的履行

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規定的國家機關或組織向人民法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟案件的被告是違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規和規章授權的組織。這與民事公益訴訟案件的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或其他組織存在主要區別。檢察機關提起的行政公益訴訟使行政訴訟“民告官”的傳統結構出現了“官告官”情形。政府間訴訟制度要求當事主體具有平等的地位，確立地方政府的公法人地位和依據平等公正原則、合法合理程序來解決政府間爭議，即流域上下游有關政府通過法律手段要求撤銷或終止流域內的有關違法行政行為。這有助于彌補中央紅頭文件和政治權威在解決政府間糾紛問題上的不足。

★本文系福建省2011計劃《廈門大學公共政策與地方治理協同創新中心》項目的階段性成果。

[1]呂志奎. 區域治理中政府間協作的法律制度.中國社會科學出版社，2015：254.

[2]喬金亮. 國家級水權交易正式開閘. 經濟日報，2016-6-29.

[3]薛剛凌. 論府際關系的法律調整. 中國法學，2005，（5）.

[4]張千帆，[美]葛維寶. 中央與地方關系的法治化. 譯林出版社，2009：237。

（作者單位：廈門大學公共政策研究院）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.011