城市規劃與環境保護的關系

城市規劃與環境保護的關系

◎宋迎昌

城市規劃對環境保護有巨大影響，環境保護對城市規劃有更高要求，二者應該相互融合、相互促進。為此，一要科學編制規劃，二要嚴格執行規劃環評，三要增強規劃的透明性。

城市規劃；環境保護；規劃環評

城市規劃是為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008年1月1日起施行）明確了各級政府在規劃編制和規劃實施中的法律責任。城市規劃作為各項經濟社會活動空間秩序安排以及城市建設和城市管理的法定依據，對我國環境保護正在施加越來越重要的影響。同樣，我國依據《中華人民共和國環境影響評價法》而制定的《規劃環境影響評價條例》（簡稱《條例》）（2009年10月1日起施行）旨在加強對規劃的環境影響評價工作，提高規劃的科學性，從源頭預防環境污染和生態破壞，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展。可見，城市規劃與環境保護二者是相互影響的關系。如何促使二者良性互動是我們應該思考的問題。

城市規劃對環境保護有巨大影響

從法理上來說，我國對城市規劃有嚴格的環境保護約束要求。《中華人民共和國城鄉規劃法》第一章第四條規定，“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要”；第二章第十三條規定省域城鎮體系規劃的內容應當包括“為保護生態環境、資源等需要嚴格控制的區域”；第二章第十七條規定，“水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護”等內容應當作為城市總體規劃的強制性內容。

但在實際操作中，一些地方對環境保護的認識程度不高，環境保護對城市規劃的約束性不強，導致城市規劃對環境保護的負面影響時有發生，應該引起社會的警覺。

1.規劃城市人口規模失準問題

國家層面的城鎮體系規劃和區域層面的城市總體規劃的主要任務之一是準確預測城市人口規模，并以此為依據，科學安排基礎設施、基本公共服務和產業發展等方面的用地規模和空間布局。遺憾的是，我國普遍存在城市人口規模失準問題。

（1）北京、上海、深圳和廣州等一線城市基于社會壓力多存在城市規劃嚴控人口規模問題。以嚴控的城市人口規模為依據安排市政公用設施、基本公共服務和產業發展等來滿足超額人口的居住、就業、生態和服務等空間需求，并長期超負荷運轉，必然給生態環境帶來沉重的壓力。當前，我國一線城市交通擁堵、垃圾圍城、水資源供應緊張、農用地和綠化用地被非法建設侵占等與此有較大關系。

（2）三、四線城市基于經濟利益驅動式的城鎮化建設和提高行政等級獲取政治利益的沖動，普遍存在城市規劃高估人口規模問題。過度安排市政公用設施、基本公共服務和產業發展空間，必然侵占本應該嚴格保護的農業和生態空間，給生態環境保護帶來不利影響，并給地方帶來沉重的財政負擔。

2.城市建設用地規模失控問題

我國城市建設用地規模本來有嚴格的控制標準，《中華人民共和國國家城市用地分類與規劃建設用地標準》（2012年1月1日施行）確定，位于Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ氣候區的城市規劃人均城市建設用地指標的上下限幅度為65.0-115.0平方米/人，位于Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ氣候區的城市規劃人均城市建設用地指標的上下限幅度為65.0-110.0平方米/人。但由于多年來的開發區熱和新城區熱，許多城市人均建設用地早已超標，一些地方的開發區和新城區占地規模達到驚人的數百平方公里，三、四線城市房地產庫存量巨大，以致中央將“化解房地產庫存”列為2016年度重點工作五大任務之一。城市建設用地規模失控對環境保護帶來了巨大的沖擊：一是過度侵占農業和生態空間，給環境保護帶來壓力；二是過量供應產業用地，給高耗能、高排放、占地多、污染重和效益低的產業提供了生存土壤，不利于淘汰落后產能；三是開發過程中產生了對鋼鐵、水泥、煤炭、電力和玻璃等產品的巨額需求，為低端產業進一步擴充產能，并加重“去產能”任務埋下了伏筆。

3.城市規劃建設中的偽生態問題

偽生態是指一些城市的生態建設看似是在改善生態環境狀況，而實際卻在更大程度上破壞生態，改善的只是城市的外觀。可以說，這種所謂的生態建設不過是在制造美麗的生態幻覺。其表現有以下三種形式：

（1）表面上綠化成蔭，實則毫無生態功能。生態系統重在生物多樣性，重在系統穩定性，重在植被原生性。近年來，一些城市注重移植古樹，到處挖來古樹裝點門面，顯示歷史積淀；注重建設寬草坪、綠廣場，不惜高價從國外引進。西北某些城市為了彰顯綠化政績，不惜高成本植樹造林等。

（2）表面上水景蕩漾，實則竭澤而漁。在荒涼的西北戈壁地區，一些城市攔截地表河流，抽取地下水，營造人工湖泊，彰顯水城奇觀；北方一些城市高筑橡膠壩，鋪設防滲膜，營造美麗河景。這些水利工程破壞了水系的完整性，造成地上地下水循環中斷，地下水位下降，水質惡化，地面下沉，甚至波及周邊地區。

（3）表面上獨善其身，實則禍害四鄰。河流上游城市把污水和垃圾排入河流，雖然保持了自己清潔，但殃及下游城市；上風地區城市把大氣污染企業和垃圾焚燒場布局在下風地區，雖然保證了自己的大氣環境質量，但殃及下風地區城市；北方缺水地區一些城市依仗雄厚的財力營造田園城市，發展耗水產業，實則攫取了周邊地區的水資源，剝奪了周邊城市的發展機會，施禍于鄰。偽生態盛行表明當前一些地區城市規劃建設存在重形式輕實質、重政績輕科學的偏差。

（4）隨意更改城市詳細規劃控制指標。我國城市詳細規劃有六大控制指標體系，包括土地使用、環境容量、建筑建造、城市設計引導、配套設施和行為活動等，它們是保障城市公共利益，包括生態環境保護的主要抓手。這些抓手一旦失靈，就會造成公共利益損害，生態環境退化。城市詳細規劃控制指標的保密度高，公開性不足，在一些城市被異化為官商勾結、權錢交易的工具。如調高容積率、提高建筑密度、降低綠地率、縮小建筑間距、擴大用地邊界和侵占通風廊道等行為常常伴隨腐敗案件報道而被揭發出來。城市詳細規劃控制指標的設置應該經過專家的充分論證，具有科學性和公平性，應該成為城市規劃建設的剛性約束。

環境保護對城市規劃有更高要求

1.環境現狀

野馬沙鷗 陳寶林/攝

《2015中國環境現狀公報》顯示，全國338個開展空氣質量新標準監測的地級以上城市中，265個城市環境空氣質量超標，占比78.4%；全國開展降水監測的480個城市（區、縣）中，酸雨城市比例為22.5%；967個地表水國控斷面（點位）水質監測中，低于四類的占比38.3%；5118個地下水水質監測點中，較差和極差的占比61.3%；81個湖泊（水庫）營養狀態監測結果顯示，貧營養的只有6個；2591個縣域中，生態環境質量為較差和差的縣域占比30.6%。面對如此惡化的環境質量狀況，“十三五”規劃綱要提出“以提高環境質量為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點，加大生態環境保護力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優質生態產品，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗”。

2.《規劃環境影響評價條例》的實施

（1）規劃編制機關應當在規劃編制過程中對規劃進行環境影響評價。內容包括：一是規劃實施可能對相關區域、流域和海域生態系統產生的整體影響；二是規劃實施可能對環境和人群健康產生的長遠影響；三是規劃實施的經濟效益、社會效益與環境效益之間以及當前利益與長遠利益之間的關系。

（2）規劃編制機關在報送審批綜合性規劃草案和專項規劃中的指導性規劃草案時，應當將環境影響篇章或者說明作為規劃草案的組成部分一并報送規劃審批機關。未編寫環境影響篇章或者說明的，規劃審批機關應當要求其補充；未補充的，規劃審批機關不予審批。

（3）對環境有重大影響的規劃實施后，規劃編制機關應當及時組織規劃環境影響的跟蹤評價，將評價結果報告規劃審批機關，并通報有關部門。

（4）規劃編制機關在組織環境影響評價時弄虛作假或有失職行為，造成評價嚴重失實的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。

促進城市規劃與環境保護良性互動

《條例》從規劃編制、規劃審批、規劃實施和法律責任等方面對規劃進行嚴格的環境保護約束，體現了我國對規劃有更高的環境保護要求。然而，《條例》頒布實施以來，許多地方在制度方面約束性不足、貫徹方面執行率不高、技術層面操作性不強，規劃蘊含的環境風險并沒有得到有效處置。城市規劃對環境保護有巨大影響，環境保護對城市規劃有更高要求，二者應該相互融合，相互促進。

1.科學編制規劃

規劃不僅要解決發展問題，更要解決環保問題。要把環保理念融入城市規劃編制的全過程，讓更多的環保專家參與規劃編制、規劃審查和規劃跟蹤評價，并建立長效機制予以保障。

2.嚴格執行規劃環評

如果規劃環評能夠得到嚴格執行，那么許多重大環境污染事件就能夠避免。建議在條件成熟時，將《規劃環境影響評價條例》上升為《規劃環境影響評價法》，以提高其權威性和執行力。

3.增強規劃的透明性

規劃不僅要對上負責，更要對下負責；不僅要對本地負責，更要對周邊地區負責。為此，規劃審批前要充分征求民意，征求周邊地區對規劃環境影響的意見，真正讓規劃成為社會公眾知情的規劃以及對環境友好的規劃。

（作者單位：中國社會科學院城市發展與環境研究所）

編輯：馬振東

TU984

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.003