氣候變化相關法的十年沿革與展望

[日]淺野直人 林中舉（譯）

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氣候變化相關法的十年沿革與展望

[日]淺野直人 林中舉（譯）

充分認識到了環境問題的嚴峻性，日本自2006-2016年間確立了環境立國戰略，立足于本國實際情況并謀求國際合作，在此基礎上陸續制定、修改、廢止了一系列相關法律法規。日本環境部門積極推動各項法規政策的實施，及時總結其實施情況并據此對相關法律政策作出調整，在環境治理及環境問題的改善、解決方面取得了長足進展。2016年，立足于環境問題的現實，日本環境審議會進而提出了2017年到2030年乃至于2050年的環境法律政策的設想。

全球變暖；環境立國；國際合作；環境相關法

一、環境政策的方針與《京都議定書》、《巴黎協定》

基于2006年《環境基本法》而制定的“第三次環境基本計劃”將環境、經濟、社會的偕同發展作為構建可持續發展社會的必要條件。2007年的“環境立國戰略”進一步強調，為了可持續發展社會的實現，必須創建低碳、循環和生物共生這三個要素兼備的社會。這是今日日本環境基本政策的基本思路，2012年的“第四次環境基本計劃” 原原本本地繼承了這一想法。2014年，日本中央環境審議會提議有必要在確認該思路的同時進一步推進各政策的整合。據此，從下一年度開始討論的第五次環境基本計劃應該繼該提議，切實地納入2015年9月聯合國大會所采納的SDG’s目標，并謀求落實實施2015年《巴黎協定》的宗旨。

回顧近十年間的應對環境變化相關法律的動向，在《聯合國氣候變化框架公約》基礎上制定的《京都議定書》的第一承諾期于2008年發足，推動下文中所述的“京都議定書達成計劃”為中心而展開的對策，并于2012年度末終了。而由于雷曼事件之后的經濟復興以及2011年3月東日本大地震引發的福島第一核電站事故的影響導致核能發電的停止，承諾期后期排量增加，溫室效應氣體的排出量沒有達到日本第一承諾期的目標（比基準年度減少6%）。最終通過利用森林吸收源對策以及海外排出額度框架購入等《京都議定書》所認可的所謂京都CDM才得以達成目標。

然而，1990年前后，《京都議定書》所確定的發達國家對溫室效應氣體負有法定義務的減排量超過了全球的60%，但由于美國等國家退出了《京都議定書》以及中國、印度等國家經濟的迅猛發展，導致了20十年之后減排量已經不足40%的狀況。因此，就《京都議定書》第二承諾期之后的新型全球氣候變化框架，不應僅讓發達國家承擔減排義務這一新的思路是有必要權衡的。日本也主張有必要構建一個所有國家都參與的新型框架，并于20十年的COP16表明了不受《京都議定書》第二承諾期約束的態度。此后，歷經20十年COP16達成的《坎昆協議》、2011年COP17確立的《德班決議》，2015年COP21通過的《巴黎協定》取代了《京都議定書》，在要求各國自主制定溫室效應氣體減排目標并實施（但是不具有法的強制力）的同時，還規定了到2050年將地球的平均氣溫升幅控制在2℃以內，進而將努力把平均氣溫升幅控制在1.5℃以內，以及于本世紀末完成構建無碳依存社會等內容作為目標，氣候變化對策由此展開了新篇章。

二、日本國內法的制定、修改及氣候變化對策的動向

作為應對氣候變化相關的日本國內法，在1998年業已制定了《全球變暖對策推進法》（以下簡稱《溫對法》）。然而，或許是由于與同時正在進行修訂的《能源使用合理化法》（以下簡稱《節能法》）各司其職①，正如制定當時對《溫對法》的目的規定所示：“鑒于全員發揮主觀能動作用的重要性，就全球變暖對策這一課題，在明確國家、地方公共團體、事業者以及國民的職責的同時，制定全球變暖對策的基本方針”，《溫對法》由于缺乏實體性規定，其作為自發性的促進法的性質今日也無變化。該《溫對法》除了在2002年為了《京都議定書》的批準而進行修改，將《京都議定書目標達成計劃》法定化之外，又在2005年創設了企事業單位排量測算報告公開制度、2006年將“為了配合國際排放交易體系而進行國內制度的整備”納入其立法目的。讓我們再來回顧一下這十年間的法律制定及修改活動：2008年，在“地方公共團體環保辦公實施計劃”中增加了《區域政策實施編》，同時也使自治體在制定實施計劃時為了盡可能地獲得多數主體參加而設置“計劃實施協會”成為了可能；此外，還新設了規定事業者排放控制指針制度，修改了事業者對國民日常生活的排放控制做出貢獻的職責以及能源供給單位積極提供情報的義務等內容。另外，在2013年，基于日本因《京都議定書》第一承諾期的結束而不再受《京都議定書》的制約這一事實，將《京都議定書目標達成計劃》改為《全球變暖應對計劃》，并在“變暖”定義中增加了海水溫度上升這一內容，將三氟化氮追加為溫室效應氣體。

然而，由于核輻射發生之后國家的能源計劃一直處于未定狀況，政府的一部分人員強烈主張只要該計劃不確定就無法制定變暖對策的方針，加之也有觀點認為如果不確定COP21的動向也就無法制定方針，所以盡管在2015年7月就制訂了面向國際社會的、到2030年的日本溫室效應氣體減排目標相關的《約束草案》，卻蹉跎了近1年時間，終于在2016年5月，政府才通過了《全球變暖對策計劃》。該計劃中明確記載了與2013年相比，到2030年實現溫室氣體減排26%，到2050年減排80%的目標。同時，作為《約束草案》支撐的各種措施也被法定化了。但是，在這三年多的時間里，由于日本全球變暖對策的長期空白，為了今后的方針政策的制定就不得不和時間賽跑了（有必要將該事實與《京都議定書》生效的遲延導致《京都議定書目標達成計劃》這一法定計劃長期無法制定的事實聯系起來做成備忘書）。

另外，2016年，盡管進行了地方公共團體實施計劃的區域政策實施編內容的強化、又在變暖對策計劃中加入了對國民的啟發及國際合作的內容，但卻由于政府內部的強烈反對意見，而沒能實現將適應對策納入《溫對法》（不過2015年11月，政府的《適應氣候變化影響計劃》在內閣通過，趕上了COP21的召開）。

《節能法》原本是為了應對石油危機而在1978年制定的，如前所述，為了應對氣候變動而在1998年《溫對法》制定的同時進行了修改，由此導入了所謂領跑者方式②的節能機器制造義務，并且，不局限于制造工廠，還將節能義務擴大到了第三產業。此后，通過2003年的修改，在擴大了負有節能義務的事業所的同時將特定建筑物納入對象范圍，又通過2005年的修改，在向熱電一體化管理邁出了一步的同時，對運輸業者及特定貨物貨主也課加了節能義務。這十年間：2008年，將以事業所的單個設施為單位來報告排量的體系改為以事業者的全部設施為單位來報告排量的體系。為了規制強化，又進行了擴大住宅建筑物規制的對象等修改。2013年在建筑資材領域也導入了領跑者方式的節能基準，并在規制的構造中加入了峰值時的對策。其中，針對《節能法》所規定的建筑物規制，2015年新制定了《建筑物能效提高法》，自2017年開始就大規模建筑物專門由與建筑物認定相關的法律進行規制來實現規制的強化。

在能源政策領域，1997年制定《促進新能源利用的特別措施法》，規定了國家的方針政策及事業者的努力義務（分別于1999、2001、2002、2005、2009、2014年進行了修訂），又在2002年制定了《電力經營者新能源利用特別措施法》（以下簡稱《RPS法》）。在這十年的時間里：2009年制定了《能源供給單位非化石能源的利用及化石能源有效利用促進法》（以下簡稱《供給構造高度化法》），以定量性的基準對能源供給事業者（該法于2014年為配合《電力事業法》的修改而進行了修改）課加可再生能源供給義務。2011年，制定《電力公司提供可再生能源電力的特別措施法》取代了《RPS法》，在日本正式納入了可再生能源電力的固定價格買入制度（該法也在2014年應《電力事業法》修改的需要而進行了修訂）。但是由于該法所規定的FIT其當初的制度設計的問題點逐漸明顯，在2016年對該法進行了修改，初次引入了提前公布將來的買入價進而規定引導價格的目標等制度。2009年，《促進石油替代能源的開放及導入法》（1980）更名為《促進非化石能源的開發及導入法》。2011年3月的核泄露導致情況發生了重大變化，如前所述，2014年4月，日本變更了“能源計劃”，再次確認了以3E（穩定供給、經濟高效、適應環境）＋S（安全性）作為基本政策，同時下達了2030年能源供給構造的基本方針。基于此，2030年能源的最佳組合目標，盡管商討姍姍來遲，也終于在2015年4月確定了一次能源構成：可再生能源與核電共計24%，煤炭為25%等。至此，《約束草案》及《應對全球變暖計劃》終于成型。

近年來，將應對氣候變化、構建低碳社會的個別政策領域的配合作為目標的立法也增加了。2005年已經制定了《流通業務綜合化及效率化推動法》，2007年制定了《地域公共交通的活用及重整法》，2012制定了《都市低碳促進法》（以下簡稱《環保城市法》）。《環保城市法》是將低碳寫入名稱的第一部法律，以建筑物、公共交通、綠色能源等方面的管理、利用促進等為內容，但從僅適用于國土交通省所管轄的事務這點來看，有其局限性。2012年同時還制定了《促進配合農林漁業的健全發展與調和的可再生能源電力發電法》。

此外，《溫對法》的規定當中并未包含所有的溫室效應氣體。針對破壞臭氧層且具有強力溫室效應的氟利昂類，2005年通過議員立法制定了《特定制品相關的氟利昂類的回收及廢棄實施的確保法》，但是鑒于推動防止使用中的機器泄露的使用中機器管理的強化及機器的無氟化等的必要性，2015年修改了該法，并更名為《氟利昂類的合理使用及妥善管理法》。

三、今后的方向與課題

《巴黎協定》展現了國際性的一致意向，即2℃目標的切實達成和未來脫碳社會的構建。原本日本所定的2030年目標，在現今注重價格優勢而增設煤炭火力發電的趨勢之下想達成并非易事。但是，不僅是為了實現這個目標，也是為了避免氣候變化給后世帶來巨大危機，應當盡快展開著眼于2050年或者是更加長遠的構建低碳社會的長期性方針及戰略的探討。這種情形之下，以現有能源政策的所謂“3E+S”方針的絕對化是無法孕育出新思路的。比如說，為了可再生能源導入的增強而進行的送電基礎建設及周邊配套設施的完善，為此投入時間成本是不可或缺的，但這恐怕明顯是與短期的經濟效益性無法兼容的。而且，如果考量2030年到2050年這未來的20年間的情勢的話，就有必要針對2050年所要達成的目標，在2030年之前的這段時間的環境對策中來進行準備工作和條件的創造。《巴黎協定》要求各國每五年就要對各自目標進行更為嚴格的重新審視，這一點絕對不可忘記。

當下，為了2030年目標的實現也應當排除現行《溫對法》對“自發性對策促進法”的制約，使引入更加靈活的對策實現手段成為可能。另外，為了在將來更容易實現低碳化，強化溫室效應氣體排出量占社會整體排出量40%的電力部門的減排對策非常重要。然而，在日本電力、能源自由化的大趨勢下，變暖對策的強化都是被動進行的，要找出解決的頭緒可謂困難重重。《供給構造高度化法》可以保證預期的能源供求，但由于該法的不當適用而導致目標達成困難時，還希望不要將該責任歸咎于環境部門。因為家庭、業務以及其他部門的溫室效應氣體排出量依賴于電力的溫室效應氣體排出量原單位換算的情況很多。此外，即使在某個領域之內，進行超出該領域的措施的統合也是必不可少的。構建低碳城市，為了強化能源地域性利用的基礎設施的充實是重要的舉措，必須進一步加強相關府省、自治體以及企事業單位之間的合作。值此之際，比如說與老齡化社會對策之間的配合也并非就是毫無瓜葛的。

除了緩和氣候變動的措施之外，順應氣候變動的措施也很重要。而且順應的措施比緩和更立足于地域性特征。鑒于“順應”與多種政策糾葛頗深的實情，也可以考慮在《溫對法》之外以其他法律對其定位，而且進行法律定位的工作應及早著手，并有計劃地推行與之相關的方針政策。

附錄：

本文中主要涉及到以下相關法律法規：

[1] 1990年《防止全球變暖對策的行動計劃》

[2] 1992年《聯合國氣候變化框架公約》

[3] 1993年《環境基本法》

[4] 1994年《第一次環境基本計劃》

[5] 1997年《京都議定書》（COP３）

《促進新能源利用的特別措施法》（1999、2001、2002、2005、2009、2014年修訂）

[6] 1998年 《全球變暖對策推進大綱》

《關于推進全球變暖對策的法律》

《能源合理利用法》（節能法1978年）修改

確立了第二種能源管理指定工廠制度③和“領跑者”方式

[7] 1999年 《應對全球變暖的基本方針》（溫對法第7條）（在其后的2002年修訂中被《京都議定書目標達成計劃》所吸收）

[8] 2000年《第二次環境基本計劃》

[9] 2001年《確保與特定制品相關的氟利昂類的回收及廢棄法》（氟利昂法）

[10] 2002年《京都議定書目標達成計劃》（含政府實施計劃）法定（自平成17年開始實施）

《全球變暖對策推進大綱》（修訂）

《節能法》（修改）

《電力經營者新能源利用特別措施法》（RPS法）（2012年廢止）

[11] 2005年《全球變暖對策推進法》（修改）

《京都議定書目標達成計劃》（平成24年度末失效）

《節能法》（修改）

《流通業務綜合化及效率化推動法》

《京都議定書》生效

[12] 2006年《第三次環境基本計劃》

《全球變暖對策推進法》（修改）

[13] 2007年《21世紀環境立國戰略》

《權衡國家等溫室效應氣體減排的契約推動法》

[14] 2008年《全球變暖對策推進法》（修改）

《節能法》（修改）

[15] 2009年《能源供給單位非化石能源的利用及化石能源有效利用促進法》（供給構造高度化法）（2014年修改）

[16] 20十年《坎昆協議》（COP16）

[17] 2011年《電力公司提供可再生能源電力的特別措施法》（FIT法）（2014年修改）

《德班決議》（COP17）

[18] 2012年《第四次環境基本計劃》

《城市低碳化促進法》

[19] 2013年《全球變暖對策推進法》（修改）

《節能法》修改

《華沙協議》（COP19）

[20] 2014年《中央環境審議會答復意見》

《以低碳、資源循環、自然共生政策的綜合性探索構筑社會~環境、生命文明社會的創造~》

《氟利昂類的合理使用及妥善管理法》（《氟利昂法》修改）

《非化石能源開發及導入促進法》（代石油能源的開發及導入法1980年修改）

《促進與農林漁業健全發展相調和的可循環電力發電法》

《地域公共交通的活躍及再生法》

[21] 2015年《中央環境審議會答復意見》

《日本氣候變動影響評價報告及今后課題》

《適應氣候變動影響計劃》

《建筑物能效提高法》

《巴黎協定》（COP21）

[22] 2016年《應對全球變暖計劃》

《推動全球變暖對策相關法》（修改）

（責任編輯：蘇 婷）

D931.326

A

1674-8557（2017）04-0108-06

2017-07-12

本文系2017年江蘇高校哲學社會科學研究項目《醫師說明義務比較研究》（項目編號：2017SJB1887）的階段性研究成果。

淺野直人（1943-），男，日本愛知縣名古屋市人，日本福岡大學法學院教授，博士生導師，日本中央環境審議會審議長。林中舉（1980-），女，遼寧大連人，泰州學院人文學院講師，法學博士，福岡大學訪問學者。

①《溫對法》制定當時已經有《節能法》（原通商產業省，現經濟產業省所管轄）的存在了。因此，通商產業省認為“對于氣候變暖的防止僅需減排二氧化碳即可應對”，強烈反對環境廳（現環境省）為了制定《變暖防止法》應對氣候變暖而對工廠下達命令。而事實是溫室效應氣體不僅限于二氧化碳。所以盡管《溫對法》終于在環境廳的強烈主張下制定并頒布，但其中完全沒有對工廠下達指令等的規制性內容，不過是一部徒有其名的法律而已。譯者注。

②所謂“領跑者”方式，即依據《節能法》所制定的機器的能效基準算定方法。在高能耗的產品中，《節能法》將指定的特定產品的節能基準規定為目前市場上最高能效水平。1999年《節能法》修改時作為一項民生、運輸部門的主要節能措施實施政策而導入。譯者注。

③法律修改之前，規制對象僅限于規模較大的工廠。法律修改之后，規模較小的工廠以及事業場所（包括大廈、百貨商店、醫院學校等）也成為了規制對象。所以將法律修改前的規制對象稱為第一種管理指定工廠，將小規模的新的規制對象稱為第二種管理指定工廠以示區別。譯者注。

編者按：

淺野直人教授是日本環境法學研究領域最有影響的學者，自1980 年任日本福岡大學法學院教授以 來，長期從事民法、環境法、醫事法教學。1983 年起擔任日本中央公害對策審議會專門委員，1993 年起任日本中央環境審議會委員，1999 年起任日本中央環境審議會地球環境部會長，2013 年起任日本中央環境審議會代理會長，2015 年起任日本中央環境審議會會長，2017 年起作為臨時委員繼任長期日本低碳構想專委會委員長、日本土壤制度專委會委員長、日本環境影響評價制度專委會委員長等職務。此外，還兼任日本福岡縣（日本的“縣”相當于中國省級行政單位——編者注）環境審議會會長，日本北九州市環境審議會會長、日本福岡市環境審議會會長。歷任日本環境科學會會長、日本環境評價學會會長、日本環境法政策學會副會長等職務。著有《環境影響評價制度與法》、《中國民法研究》、《不法行為法》等。

淺野直人教授對中國的環境問題亦有獨到見解，多次受邀赴北京參加日本經濟團體聯合會主辦的中日環境研討會并作主題發言；多次接受中國環境法學者赴日共同研究，在中日環境交流和中國環境法人才培養方面也做出了貢獻。

本次刊載林中舉博士翻譯淺野先生的大作，介紹日本環境立法十年回顧與展望，以饗讀者。