檢察官員額制改革三題

(1.北京市朝陽區人民檢察院，北京 100026； 2.鄭州航空工業管理學院，鄭州 450000)

檢察官員額制改革三題

張云霄1,王高迪2

(1.北京市朝陽區人民檢察院，北京 100026； 2.鄭州航空工業管理學院，鄭州 450000)

檢察官員額制改革是是檢察人員分類管理改革的關鍵之所在，事關檢察改革的成敗。檢察官員額制度的構建應當注重三方面內容：其一，選任制度的構建。包括實體方面和程序方面。實體性問題，即員額內檢察官的選任條件設置，其又分為積極選任條件和消極選任條件；程序性問題，即員額內檢察官的選任程序構建。其二，考評體系的構建。員額內檢察官考評體系應當突破傳統的公務員考評體系，各個環節應當充分體現檢察官職業化的特點。考評得分由業務、領導和民主評價三部分構成，三個部分各占一定的比例。其三，退出制度的構建。退出制度的法定事由分為三類，即強制退出、申請退出和自動退出。

檢察官員額制；選任機制；考評體系；退出機制

我國檢察管理制度主要包括檢察人員管理制度、檢察業務管理制度與檢察事務管理制度三個重要內容，而檢察人員管理制度又是檢察業務管理制度與檢察事務管理制度的前提和基礎[1]。2016年9月1日，最高人民檢察院對外正式發布了《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》明確提出了要完善檢察官管理體系，這一體系主要包含：“完善檢察官選任條件和程序”、“健全檢察官考評體系”以及“探索員額內檢察官退出機制”。建立健全上述三項制度，正是檢察官員額制改革的關鍵所在。通過對于檢察官員額制改革的三方面進行一番研究，以期為正規化、專業化和職業化的檢察官隊伍建設有所裨益。

一、員額內檢察官選任制度的構建

員額內檢察官選任制度是檢察官員額制改革所要面對的首要問題，也是事關檢察官員額制改革的關鍵所在。員額內檢察官選任制度主要包括兩個方面的內容：一是選任的實體性問題，即員額內檢察官的選任條件設置；二是選任的程序性問題，即員額內檢察官的選任程序構建。只有將上述兩方面內容予以深入地研究和分析，才有望構建起一套符合我國司法規律和實踐需要的員額內檢察官選任制度體系。

(一)員額內檢察官選任條件

員額內檢察官選任條件是指能夠成為員額內檢察官的基本要求和相關條件。員額內檢察官選任條件是員額內檢察官制度的“實體性部分”。通過對域外檢察官選任條件的考察，可以清晰地發現相對于其他國家公職人員而言，檢察官的選任條件都較為嚴苛，除在年齡、國籍、公民權、品德、身體狀況等方面作以嚴格的規定外，還要求其應當具備較高的法律專業素養、較長的司法從業經歷和較為豐富的司法職業經驗[2]。結合我國司法實際情況，尤其是我國檢察官隊伍職業化和專業化的建設情況，筆者認為，我國員額內檢察官選任條件可以分為“積極的選任條件”和“消極的選任條件”。具體而言：

1.積極的選任條件——“準入”條件。積極的選任條件，又可稱為“準入”條件，是指成為員額內檢察官所必需具備的基本條件。

現有檢察員、助理檢察員“入額”應當具備以下條件：(1)在法律資格方面，即應通過國家統一法律資格考試并取得相應證書；(2)在辦案能力方面，即具備較高的法律政策水平且能依法辦理相關案件；(3)在辦案經歷方面，即具備一定的辦案工作時間，辦案時間原則上不能少于五年；(4)在履職條件方面，具備正常履行辦案業務的身體條件；(5)在考評結果方面，需要近三年的年度考評結果為稱職以上；(6)在法律背景方面，取得大學本科學歷，并且擁有法學學士以上學位；(7)在品德操守方面，具有高尚的品格和廉潔的品質[3]。這里需要強調的是，由于我國區域發展差異較大，在西部地區根據當地實際情況，經批準，入額條件可以適當放寬。

2.消極的選任條件——“禁入”條件。現有檢察員、助理檢察員具有下列情形之一的，應禁止入額：(1)因故意或者重大過失導致出現冤錯案件，造成嚴重后果的①這里需要指出的是對于因法律認識、證據發生變化等非主觀故意或者重大過失原因導致案件國家賠償的，不影響檢察官入額。；(2)在辦案中嚴重違反法律程序或者辦案紀律，并且造成嚴重后果的；(3)違反檢察職業道德準則，多次被投訴或者舉報，嚴重損害檢察職業形象的；(4)患有重大疾病，近三年無法正常工作的；(5)其他不合適入額的情形。

(二)員額內檢察官選任程序

1.由本人提出申請。符合選任條件的檢察人員可向本院檢察官遴選工作辦公室提出入額的申請。

2.各院進行資格審查。本院檢察官遴選工作辦公室組織人員對提交申請的檢察人員進行資格審查，并將資格審查結果予以公示，接受院內監督。

3.省級院統一開展考試和考核。省級院檢察官遴選委員會辦公室組織對全省范圍申請入額的檢察人員進行考試和考核。

4.省級檢察官遴選委員會組織審核。省級檢察官遴選委員會對申請入額的檢察人員專業能力進行評審和把關，向省級院黨組提出擬入額檢察官的建議人選名單。

5.省級院黨組確定最終入額人選。省級院對于檢察官遴選委員會的建議人選名單進行審議，并確定入額檢察官人選。

6.省級人大常委會任命。省級人大常委會依法對省級院黨組提請入額的檢察官予以任命，并頒發任命證書。

二、員額內檢察官考評體系的構建

對于檢察官的執業情況進行考評是域外檢察制度的一項通例，其主要目的就在于懲戒甚至淘汰不適合的檢察官，進一步提升檢察官隊伍的能力和水平，更好地實現司法公正和司法權威。我國檢察機關恢復重建以后，其檢察官的考評實質上采用的是普通公務員的考評體系和方法。雖然這種考評能夠在一定時期和一定程度上反映出檢察官的履職能力和情況，但是隨著司法體制改革的推進，這種考評方法的缺陷也逐漸暴露出來。筆者認為，員額內檢察官考評體系應當突破傳統的公務員考評體系，考評的指標、方式以及程序等都應當充分體現檢察官職業化的特點。科學、合理、公正的員額內檢察官考評體系的構建不僅是貫徹和落實檢察改革的有力保障，而且是檢驗辦案質效的重要途徑，對于未進入員額檢察官的助理檢察員(檢察員)而言更是希望的動力[4]。

(一)員額內檢察官考評體系具備的基本功能

員額內檢察官考評體系是否科學、有效，關鍵還在于其是否能夠指導員額內檢察官來正確地對待和積極地從事辦案工作的開展。筆者認為，一套較為健全的員額內檢察官考評體系應當具備和發揮以下功能：

1.評判功能。通過設置科學和合理的評價模式、評價標準和評價程序，將一定時期內員額內檢察官的辦案業務工作予以客觀、真實和全面地反映，并形成考評結果，從而為檢察官管理提供科學依據，實現檢察人力資源優化配置和高效利用的目的。

2.指引功能。通過對員額內檢察官履職情況進行科學、客觀、合理地評價，充分發揮考評體系的“指揮棒”作用，進一步引導各崗位檢察官明確自身工作目標、工作職責、工作方向、工作要求以及工作重點，尤其是引導檢察官在保障辦案數量的同時，更加注重辦案質量和效果，努力“讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義”,從而不斷提升自身檢察業務能力和檢察工作質效。

3.獎懲功能。通過對員額內檢察官的考評結果予以運用，將考評結果作為檢察官等級晉升、檢察官績效獎金發放等的主要依據，真正實現“鼓勵先進、鞭策落后”的檢察官隊伍內部的良好競爭效果，從而進一步激發檢察官工作熱情，增強檢察官工作責任感，促使檢察官更加嚴格認真履職。因此，員額內檢察官考評體系的構建應當具備對員額內檢察官的獎懲功能。

(二)員額內檢察官考評體系構建的基本要求

員額內檢察官考評體系構建既應當從我國具體的司法實踐出發，又應當遵循檢察工作運行的基本規律。具體而言，員額內檢察官考評體系的構建應當遵循以下基本要求：

1.以檢察辦案業務為主。檢察辦案業務是員額內檢察官的核心職責。檢察官考評體系構建應當以檢察業務為主，促使所有員額內檢察官，包括擔任領導職務的檢察官必須參與辦案，而且辦案數量必須達到設定數量并保證質量，否則將可能無法通過考評或者無法取得考評成績。但是，需要強調的是以檢察辦案業務為主，并非意味著作為檢察官考評的唯一內容，別的一概不予考慮。因為有些檢察官除承擔檢察辦案業務之外，還要承擔大量的與辦案業務相關的其他工作，比如辦案數據統計分析、撰寫案件調研報告等，在檢察官考評時候應當予以統籌考慮。

2.依崗分類設置評價項目。檢察職能的多樣性決定了檢察官崗位職責的差異性。由于檢察官崗位職責不同，對其考評標準也有所區別，而不能搞“一刀切”；否則，難以保證考評的科學性、合理性和公正性。比如，公訴崗位職責和職務犯罪偵查崗位職責就具有較為明顯的差異，在辦案數量的評價方面就不適用同一標準。因此，在檢察官考評體系構建過程中，應當根據檢察官崗位職責不同對其進行科學分類，對不同類型的檢察官科學設置符合自身崗位特點的考評目標和項目。

3.堅持定性分析與定量分析相結合。既考評結果與檢察官等級晉升和福利待遇等事項緊密結合，這就決定了檢察官考評制度的設計應當相對客觀和準確，不能只是泛泛地定性分析，還要注重運用科學的量化考評手段和方法進行較為客觀和準確予以適當定性分析。其主要包括：一是科學確定不同類別檢察官考評項目的分值比重；二是合理確定各類考評項目的計分規則；三是考評結果能夠較為客觀反映不同檢察官之間的業績對比關系。

4.注重考評制度設計“粗細適中”。檢察官考評體系構建過程中，應對基本規則、主要目標和指標等進行統一規定的基礎上，對具體事項的處理應當為各院預留一定的“彈性”空間，允許各院根據實際情況，對考評內容予以進一步細化，而不能規定地過嚴，而是做到“粗細適中”，從而使得檢察官考評具有可行性。

5.注重完善相關配套實施細則。檢察官考評應當設置科學合理的考評指標和程序。對這些考評指標和程序的設置，必須依靠建立和利用相關配套實施細則為保障。比如，不同案件的辦理難度各異，甚至差別很大，假如不區分辦案難度，單純對比絕對的辦案數量顯然不符合“實質公正”。這就需要建立相應的配套機制，比如建立案件評查機制，由主管領導按照既定規則，結合辦案難易程度來對檢察官辦理的案件進行客觀和全面的評查，以此作為檢察官考評的基礎。

6.合理確定和利用考評結果。由于檢察業務工作的多樣性、檢察官崗位職責的差異性以及量化規則的局限性，考評的量化分數不可能絕對準確地反映檢察官業績情況。因此，在檢察官考評過程中，應當客觀和全面地看待和利用分數，即最終考評等次的確定，應在分數的基礎上，綜合全院情況和檢察官個人實際予以確定。

(三)員額內檢察官考評的主要指標

員額內檢察官考評指標是指在評價員額內檢察官業績的時候所應當考慮的基本因素概稱。比如，我國臺灣地區對檢察官的考核主要包括四項內容：開庭及執行職務態度、辦案績效、制作檢察書類質量與品德操守[5]。針對員額內檢察官考評的主要指標設置必須堅持以“履職業績”為核心的導向，真正把員額內檢察官的綜合履職情況盡可能地予以全面地、客觀的、準確的反映出來，從而為員額內檢察官隊伍管理提供較為科學的參考和依據。筆者認為，員額內檢察官考評的主要指標包括：

① 這里需要強調的是由于案件難易和復雜程度存在差異，在評價檢察官辦案數量這一指標時應當將這一點考慮進來，確保考評的形式公正和實質公正相統一，增強考評結果的公信力。

1.履職業績。履職業績是指檢察官從事檢察辦案業務的主要情況和工作成效。履職業績可細分為辦案數量、辦案質量、辦案效率、辦案效果和辦案安全五個小項。一是辦案數量，即檢察官辦案數量是否達到了本院規定的數量標準，是否存在著超額完成的情況①；二是辦案質量，即檢察官所辦案件是否存在瑕疵，是否有冤錯案件；三是辦案效率，即檢察官所辦案件是否存在超過法定期限的情形以及平均辦案時間；四是辦案效果，即檢察官在辦案過程中是否有無引發嚴重的負面輿情且嚴重影響社會秩序以及有無投訴、上訪且被查實的；五是辦案安全，即檢察官在辦案過程中有無安全預案，能否對辦案安全隱患進行及時排除，以及誘發發生辦案安全事故等。

2.職業操守。職業操守是指檢察官履職過程中所應當遵守的檢察職業精神和倫理要求。職業操守可細分為政治素養、敬業精神、廉政自律和團隊意識這四個小項。一是政治素養，即檢察官應當具備良好的政治素養，忠于國家、法律和人民；二是敬業精神，即檢察官對所從事的檢察業務工作是否高度負責，有無消極怠慢或者推諉扯皮的現象；三是廉政自律，即檢察官在履職過程中是否認真遵守廉政準則要求，有無違反廉政的行為；四是團隊意識，即檢察官能否團結其他檢察人員共同開展好業務工作。

3.業務研修。業務研修主要是指檢察官依據自己崗位特點參加教育培訓和業務競賽以及所獲得的調研成果情況等。業務研修可以細分為培訓情況、競賽成績以及調研成果三個小項。一是培訓情況，即檢察官是否按照規定參加相關業務培訓，以及培訓的效果或者成績；二是競賽成績，即檢察官參加全國性或者地區性業務競賽所獲得成績情況；三是調研成果，即檢察官撰寫工作調研報告、檢察理論類和檢察實務類文章的質量和數量情況。

此外，擔任領導職務的檢察官還應增加“履行領導敢為情況”這一考評指標，其可細分為：領導能力(管理能力)、指導能力、創新能力三個小項。其一，領導能力(管理能力)，即擔任領導職務的檢察官領導和管理團隊的能力和情況；其二，指導能力，即擔任領導職務的檢察官對業務工作進行指導的素能以及具體的案件情況；其三，創新能力，即擔任領導職務的檢察官開展業務創新的素能以及具體的創新成果。

(四)員額內檢察官考評的主要方式

員額內檢察官考評的主要方式可采用量化的方式予以考評。筆者認為，檢察官考評得分應由三部分構成：業務考評得分、領導評價得分以及民主測評得分。三個部分各占一定的比例。其中，業務考評得分是指檢察官考評委員會按照既定的評分規則對檢察官的履職業績、職業操守以及業務研修等情況所進行的綜合性評價，其作為員額內檢察官考評的主要內容，所占考評總分的比重可為70%；領導評價得分是指檢察長(主管檢察長)對員額內檢察官的基本履職情況所進行的綜合性評價，其所占考評總分的比重可為20%；民主測評得分是指檢察官助理和書記員對員額內檢察官的相關工作表現所進行的綜合性評價，其所占考評總分的比重可為10%。

三、員額內檢察官退出制度的構建

員額內檢察官退出制度是指員額內檢察官遇到法定事由，并經法定程序免除其檢察官身份的規范總稱。一方面，建立科學、合理、有效的員額內檢察官退出制度是強化檢察官管理的重要內容，是保持檢察官隊伍內在活力的必然要求，也是確保檢察官整體素質的重要舉措。另一方面，員額內檢察官退出制度實質上是對員額內檢察官執業資格、執業能力以及執業效果所作出的一種否定性的評價，其導致的直接后果就是檢察官身份的免除和職權的喪失，因此，員額內檢察官退出制度構建務必慎重和仔細，否則會引起檢察官隊伍管理的混亂，從長遠來看，這也勢必會對檢察官隊伍職業化和規范化建設造成不小的負面影響。比如，按照我國臺灣地區的法律規定，除有法定情形并經法定程序，檢察官職務不得被隨意免除并任職終身[6]；再比如，韓國《檢事懲罰法》對于檢察官的懲戒和職務免除作了非常詳細的規定，確保制度的嚴肅性和規范性[7]。

(一)員額內檢察官退出制度構建的基本原則

員額內檢察官退出制度的構建具有很強的政策性和原則性，其應當遵循以下基本原則：

1.堅持黨管干部的原則。“在堅持黨的領導的前提下依法獨立行使職權，檢察工作才能有所作為。”[8]黨管干部原則是構建員額內檢察官退出機制所應遵循的首要政治原則。各級檢察機關黨組應當樹立正確的用人導向，依法加強和改善對員額內檢察官退出制度的領導，防止出現“偏差”。

2.堅持程序法定的原則。程序法定原則的基本要求在于員額內檢察官退出程序的啟動、審查、批準和公示等各個環節必須由既定的程序規則加以約束，非有法定事由，非經法定程序，不得任意免除員額內檢察官，從而有助于增強員額內檢察官退出制度的嚴肅性和公正性，也是對員額內檢察官的一種具有實際意義的職業保障。

3.堅持進出結合的原則。檢察人員分類管理改革之后，“員額內檢察官”實質上成為一種稀有的檢察人力資源，是檢察業務工作開展的骨干力量。因此，應當注意將員額內檢察官退出制度與員額內檢察官選任制度有機結合起來。在有檢察官退出員額的同時，應當及時啟動員額內檢察官選任程序，保持員額內檢察官數量的整體上處于動態平衡狀態。

(二)員額內檢察官退出的法定事由

員額內檢察官退出事由是指檢察官退出員額所應符合的條件或者標準。筆者認為，員額內檢察官退出的法定事由應當包含以下三類：

1.強制退出事由。其主要情形：(1)年度考核被評定為不稱職的，或者年度考核連續兩年被評定為基本稱職的①在司法實踐中，有的地方檢察機關“末位淘汰制”的考核方式，即員額內檢察官在年度考核中如果位次排在最后，則自動退出員額。客觀而言，這種員額內檢察官退出機制構建的思路有助于提升檢察官的危機意識和競爭意識，促使檢察官注重辦案質量。但是，僅僅依據年度考核排名就決定退出員額，這樣的理由顯然過于嚴苛，也不符合司法實踐的需求，而且容易導致惡性的司法競爭，從長遠來看，不利于檢察官隊伍的專業化和職業化建設。；(2)違反任職回避，經教育提醒后仍不改正的；(3)嚴重違反辦案紀律，經教育提醒后仍不改正的；(4)嚴重違反檢察官職業操守，嚴重損害檢察職業形象，不宜繼續擔任檢察官的；(5)因犯罪受到刑事追究的。

2.自動退出事由。其主要情形：(1)喪失中華人民共和國國籍的；(2)調離檢察機關的；(3)調出檢察業務一線的；(4)達到退休年齡的；(5)因健康原因不能正常履職并超過兩年以上的；(5)死亡的。

3.申請退出事由。檢察官因自身原因(家庭原因、身體原因等)自愿退出的。

(三)員額內檢察官退出程序

員額內檢察官退出程序可以考慮按照以下步驟開展：

1.提出退出員額的建議(申請)。如果遇到強制退出情形之一或者自動退出情形之一的，一般應由本院組織人事部門提出退出員額的書面建議；如果遇到檢察官申請退出的，檢察官本人可向本院組織人事部門遞交退出員額申請。

2.初步審議退出員額建議(申請)。員額內檢察官所在院黨組應當對退出員額建議(申請)進行初步審議，經本院檢察長審簽后，將初步審議結果在本院內予以公示并報本省(自治區、直轄市)檢察院組織人事部門。

3.省級檢察院黨組研究決定。經省級檢察院黨組對上報的初步審議結果進行研究決定，必要時，可以通知檢察官本人當面說明情況。省級檢察院黨組作出退出員額的決定，應當將決定告知檢察官遴選委員會，并由其備案。

4.提請人大(人大常委會)免職。在接到省級檢察院黨組批準退出員額的決定后，應當按照法定程序分別提請本級人大(人大常委會)免除其檢察官職務。

(四)員額內檢察官退出制度構建應當注重的三個問題

員額內檢察官退出制度在構建過程中，需要注重以下三個主要問題：

1.注意把握一個“度”。“度”即適度，除了正常退休、健康問題等原因正常退出員額外，強制退出實質上對檢察權職業身份的強制性免除，是對檢察官業績的否定性評價和對違法違紀行為的懲戒性措施。相比較降級、警告以及記過等其他懲戒措施，強制退出是最為嚴厲的懲戒措施，但是并非唯一懲罰措施。因此，對員額內檢察官退出的適用應當慎重，注意與其他懲戒性措施銜接和協調，從而做到適度，防止過猶不及。

2.注重把握一個“量”。“量”即標準，在員額內檢察官退出制度構建，應當注意完善檢察官考評體系、檢察官懲戒制度以及其他配套實施細則，對檢察官各類退出事由確定科學的、細化的和可量化的標準和程序，真正做到用一把“尺子”公平、公正地適用于每位員額內檢察官，增強員額內檢察官退出制度的科學性和公信力。

3.注重把握一個“衡”。“衡”即平衡，員額內檢察官退出和員額內檢察官職業保障兩者是相輔相成的關系，不可偏廢。為防止任意免除檢察官職務，必須明確“非因法定事由，非因法定程序，不得將檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分”，從而保持免除職務與保障履職之間的平衡，保障檢察官依法、獨立、公正行使檢察權。

[1]王守安.中國檢察(第25卷)[M].北京：中國檢察出版社，2016：143.

[2]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2007:288.

[3]王守安,陳文興.國(境)外檢察官遴選制度可資借鑒[N].檢察日報，2015-11-17.

[4]萬毅.臺灣地區檢察制度[M].北京：中國檢察出版社，2011:36.

[5]林秀冰,沈威.海峽兩岸比較視野下檢察官考核制度研究[C]//人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇論文集.北京：中國檢察出版社，2016:908.

[6]李雪慧.域外檢察[M].北京：中國檢察出版社，2016:328.

[7]樊崇義,劉文化.懲戒與保障：域外檢察官辦案責任的雙面鏡像[N].檢察日報，2016-05-17.

[8]龍宗智.理性對待檢察改革[J].人民檢察，2012，(5).

[責任編輯:范禹寧]

D916.3

A

1008-7966(2017)02-0120-04

2017-02-01

張云霄(1988-)，男，河南靈寶人，檢察官；王高迪(1989-)，女，河南鎮平人，助教。