中國城市可持續發展若干問題的法律研究

劉曉慧，王蘭娟，彭 潔

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

中國城市可持續發展若干問題的法律研究

劉曉慧，王蘭娟，彭 潔

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

在城市可持續發展的命題下，經濟發展的支撐，政府的規劃執行、示范引領,公眾的參與及可持續發展理念的養成,缺一不可，而法律在其中的綱領地位和保障作用是核心和關鍵。因此，完善相關法律法規并在城市建設管理中嚴格貫徹，對城市可持續發展具有十分重要的綱領作用和保障意義。

城市；城市化；可持續發展；法律保障

21世紀是世界人口成倍增長和城市化突飛猛進的時期，世界城市化率2005年達到48.9%，2007年首次突破50%。目前，全球已有30多億人居住在城市，超過世界總人口的半數以上[1]。伴隨著中國經濟的高速發展和全球一體化趨勢，中國也邁入了快速城市化的進程[2]。但是，隨著城市化進程的不斷推進，環境污染日益嚴重、交通日益擁堵、區域間貧富差距擴大等等“城市病”不斷加重的趨勢也隨之加劇，中國城市的可持續發展面臨嚴峻的挑戰。

一、中國可持續發展戰略

“人類社會既要達到發展經濟的目的，又要保護好自身懶以生存的自然資源和環境”[3]。歷史的經驗表明，人類社會的發展進步必然伴隨著城市化逐步推進的過程。城市是人類文明進步的主要載體和代表者，城市的發展是國家和社會發展的重心。因此，城市的可持續發展問題對一個國家可持續發展戰略目標的實現尤為關鍵。

城市是一個以一定人口和空間規模為基礎的復雜的生產和生活系統，只有當城市的城市系統各要素——人口、經濟、社會、能源、環境、交通等都能良性協調發展時，城市才能夠保持健康可持續發展[4]。

1992年6月聯合國環境與發展大會通過了《21世紀議程》等一系列文件并簽署了聯合國《氣候變化框架公約》和聯合國《生物多樣性公約》兩個開放性公約，充分體現了當今人類社會可持續發展與合作的全球共識?！?1世紀議程》要求各國制訂和組織實施相應的可持續發展戰略、計劃和政策，迎接人類社會面臨的共同挑戰。與全球《21世紀議程》相呼應，中國于1994年3月通過了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，共20章、78個方案領域，提出了可持續發展的總體戰略。該戰略的核心為：“在經濟快速發展的同時，必須做到自然資源的合理開發利用與保護和環境保護相協調，即逐步走上可持續發展的軌道上來，在提高質量、優化結構、增進效益的基礎上，保持國民生產總值以平均每年8%～9%的速度增長”。

不難發現，我國在上個世紀末提出“可持續發展”戰略之時，是將可持續發展的重心放在“保持經濟高速增長率”上的，以我國當時的經濟狀況和社會各方面現實狀況而言，這也是無奈但唯一的選擇。然而，在經過數十年的高速經濟發展并成就斐然的今天，我國的可持續發展理念，是否到了應該做出調整的節點？對此，筆者試圖以作為國家發展進步最鮮明代表的城市的可持續發展問題作為切入點，略作分析探討。

二、中國城市可持續發展當前面臨的緊迫問題與對策分析

(一)中國城市可持續發展當前面臨的若干緊迫問題

1.環境污染日益嚴重

圖表1

近幾年，對于生活在中國很多城市的居民來說，印象最深刻的環境狀況感受就應該是霧霾了。從幾年前PM2.5爆表的第一次報道開始，我國各級政府就開始了對霧霾的治理，然而霧霾卻還是一年比一年嚴重，每年霧霾的天數都在增加①文中圖示數據均來源于中國環保部，其中圖表1原圖由《華盛頓郵報》于2014年2月2日發布。就在本文準備完稿的2016年的12月17日，據中國中央電視臺報道，因嚴重霧霾影響，PM2.5達200-270，我國京津冀等11個省市啟動了霧霾的紅色一級響應，預計時間將會持續一周左右。。

世界衛生組織(WHO)頒布的空氣質量準則認為：如果長期暴露在超過空氣質量準則PM2.5——每立方米微粒物超過10微克的空氣中，人類總死亡率、心肺疾病死亡率和肺癌的死亡率都會增加。霧霾對人的影響絕不止呼吸道健康那么簡單，甚至遠遠不止心腦血管疾病等范疇，體育鍛煉缺乏影響到的身體素質、戶外活動缺少對心理的影響、陽光照射缺乏引發的缺鈣等等都會給人的健康帶來嚴重的后果。

除了空氣污染，我國水污染和土壤污染的狀況也同樣不容樂觀。中國環境保護部(環保部)2014年發布的《2013中國環境狀況公報》(報告)顯示，2013年,在4 778個中國地下水環境質量監測點之中，水質較差和極差的比例合計59.6%，水質優良的比例僅為10.4%(見圖表2)。

圖表2

2.交通擁堵日益加劇

交通擁堵已經是中國各個城市都存在且有越來越嚴重趨勢的一個普遍問題，幾乎每一個城市人每一天都在受此困擾，而上下班、節假日等高峰時刻，以及雨雪、霧霾等特殊天氣時的擁堵狀況就更是糟糕。首當其沖的原因是機動車的增長過快，使用數量龐大；其次是道路規劃設計不利導致的承載容量不足。

交通堵塞首先使人們大量的時間被浪費在路上，導致價值生產或生活的時間減少，一方面造成經濟上的損失，另一方面也降低了城市居民的生活品質。其次，經?；蛘唛L時間持續堵車會導致人的心里煩躁，精神壓力增加，從而進一步損害其健康。再次，機動車的引擎在塞車時仍然在持續運轉，持續消耗燃料，并且在堵塞的時候，由于需要不斷變換加速與煞車，更增加了燃料的消耗，因此交通堵塞不僅浪費能源，也更加重空氣污染。

3.城市人口規模失控，公共服務規劃滯后

1989年全國人大常務委員會所頒布實施的《城市規劃法》第4條明確規定，我國在城市化發展道路上實行“嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市”的方針，但很快東南沿海城市通過大規模征地進行的城市土地規模擴充，尤其是進入21世紀后的城市發展建設進程似乎越來越偏離了這個方針。2014年國務院發布新的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，對原有1980年版城市規模劃分標準進行了調整。新標準將特大城市的城區常住人口標準由“100萬以上”提高到500萬～1 000萬，符合新標準的有11個城市：武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、香港、汕頭。增加規定城區常住人口1 000萬人以上的城市為超大城市，中國現有超大城市6個：北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津。而現行的聯合國特大城市標準仍然是100萬以上。我國在1985年以前僅有20個城市非農人口超過100萬。城市化較早的西方國家的發展經驗表明，當城市人口的規模超過了能源、環境、公共服務等的承載能力時，將會引發能源短缺、環境污染加重、交通不暢，以及競爭加劇、矛盾沖突升級等一系列負面效應。

4.城市規劃不能落實執行，城市建設浪費問題突出

盡管國家和每個地方城市包括城區都制定有《城市規劃法》,然而很多城市的政府領導由于法律意識淡薄、權本位思想嚴重,往往將已批準通過的城市規劃拋在一邊,隨意按自己的想法上馬項目，搞城市建設。為官一任，為追求各自政績，往往都要重新制定各自任期的城市建設規劃,導致城市建設缺乏連續性,可持續發展更是無從談起。

這種城市建設的隨意性和功利性通常導致在實施階段的片面追求短期經濟效益和急功近利，忽視建設質量和對歷史文化的傳承及歷史文化遺址的保護。城市建筑千篇一律,缺乏自己的人文特色，因缺乏吸引外部投資消費的吸引力而使旅游經濟等發展乏力。一些房產、道路、橋梁等建成不久就出現嚴重質量問題，甚至剛剛交工或還在建設中就坍塌傾覆，“樓歪歪”、“橋脆脆”等不斷出現，形成了不重視保護勞動價值成果的不良社會環境。

5.不同地域城市經濟發展不平衡

我國地區間經濟發展不平衡的現象并不是最近幾年來才開始，“南北差距”、“東西差距”已經存在多年，只是近些年來不同省市、同省市不同城市以及同一城市內部的發展不均衡、貧富差距有愈發嚴重的趨勢。這一現象所引發的經濟落后地區優秀人才大量外流、生育率下降，進而進一步影響落后地區的經濟發展潛力的問題尤其值得警惕。

(二)應對中國城市可持續發展問題對策分析

在城市化的過程中，我們不僅要注重城市的量的擴張，更應該重視城市“質”的提升。畢竟，社會發展的終極目標是“提高人民的生活水平”，這里的“人民”應該包括今天的我們和未來我們的子孫。如果我們以及我們的子孫，在中國經濟高速發展和城市高度現代化的過程中，不能夠享受到城市生活的舒適、便利以及由此帶來的滿足感甚或恰好相反，那我們的發展就失去了意義。然而越來越多的事實和數據卻似乎正在說明：在我國，GDP指數正在日益背離“幸福指數”①“幸福感指數”的概念最早是于30多年前由不丹國王提出，“幸福指數”涉及的11個因素為：收入、就業、住房、教育、環境、衛生、健康、社區生活、機構管理、安全、工作與家庭關系以及對生活條件的整體滿意度。當今世界流行的“幸福指數國家排名”，主要是以各地公民的預期壽命、對生活的滿意度作為衡量標準，但也考慮各地人均消耗資源量，對環境造成的污染越高，排名越低。。

只有當城市系統各要素——人口、經濟、社會、能源、環境、交通等都能良性協調發展時，城市才能夠保持健康可持續發展。在城市可持續發展的命題下，經濟發展的支撐，政府的規劃執行、示范引領，公眾的參與缺一不可，而法律在其中的綱領地位和保障作用是核心和關鍵。

三、國外城市可持續發展的法律借鑒

雖然中國作為一個大的發展中國家當前城市化進程已經步入了快車道，但是相對于發達國家來說我們城市化的歷史還很短，在城市建設中借鑒它們的經驗、吸取它們的教訓，可以讓我們少走彎路，實現更加快速、健康、持續的發展。

(一)英國防治空氣污染法案

1952年12月5日，英國倫敦發生了“毒煙霧事件”，白天的天空變得如日全食一般的黑暗，倫敦市民普遍感到呼吸困難，短短幾天時間，4 000人突然死亡，超過10萬人感染呼吸道疾病，數周之后又有幾千人死亡，共計死亡一萬兩千多人，成為20世紀十大公害事件之一。

大霧散去之后，英國人開始了深刻的反思。1953年，倫敦成立了“比弗委員會”(the Beaver Committee),專門負責調查毒霧事件，制定霧霾的治理對策。1956年，英國政府頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法案》(Clean Air Acts)，強制市區內電廠遷至郊區、焚燒爐全部拆除、居民煤灶改用天然氣，違反規定嚴懲10～100英鎊罰款或3個月監禁。但是1957—1962年，倫敦又發生了12次嚴重霧霾事件。1968年，英國擴充了《清潔空氣法案》，1974年又頒布了《污染控制法》(Control of Pullution Act),規定機動車燃料組成并限制油品中的硫含量。

經過20多年的不懈努力，倫敦的霧霾天氣漸漸由每年幾十天減少至只有幾天。但英國并未放松對空氣污染的防治，隨著上世紀80年代英國汽車數量暴增，汽車尾氣代替煤炭成為主要污染源，英國政府又陸續出臺了多個法案，規定“出售新車必須加裝催化器、對大排量汽車征收高額進城費”等。60年后的今天，當北京、新德里等城市經常籠罩在灰黑霧霾中的時候，倫敦已經徹底摘掉了“霧都”的帽子。

(二)新加坡環保法令

新加坡1965年剛剛獨立時也曾是一個城區破敗擁塞、環境污染嚴重的地方。建國伊始，新加坡制定了“建設與環境保護并重”的經濟發展政策，倡導綠色生活方式。新加坡的環境污染管制法令，對各類廢物處理和排放都規定了明確的標準，同時設立專門機構，強化執法力度，確保各項建設和社會活動不會引起不可控制的健康問題、安全問題和污染問題，違反行為都會受到嚴厲處罰。健全的法律、到位的管理、周密的規劃、嚴格的執法，使新加坡歷經30年的經濟高速發展后成為了著名的“花園城市”。

四、中國城市可持續發展的法律應對和保障

發達國家在城市發展過程中曾出現過的種種問題，今天的中國各城市正在面對。雖然我國仍然還是一個發展中國家，但如何在城市建設中兼顧環境，節能高效，良性和諧、可持續性地發展，已經是擺在我們面前的迫切需要。

考量發達國家的應對舉措，健全的法律、到位的管理、周密的規劃、嚴格的執法，無一可缺；教育宣傳，公職人員的示范引領，全面的理念養成等等作用也不可小覷，但其中法律的制定和嚴格執法無疑起到至關重要的作用。因此，在城市規劃建設中，首先，必須制定統一的城市規劃立法，并隨著社會現實情況的變化及時調整和補充。基于我國當前城市規劃中國家、省、市、區縣層層立法的現實情況，強調法律原則的統一是必要的。其次，必須嚴格執法。與城市建設發展有關的立法得不到執行是當前一個非常尷尬的現實。如前文曾提到，盡管1989年全國人大常務委員會所頒布實施的《城市規劃法》第4條明確規定了我國在城市化發展道路上實行“嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市”的方針，但很顯然該方針在我國城市化過程中并未得到切實而有效的貫徹執行！法的生命力在于執行，不能執行之法形如虛設。這是在我國城市建設中亟待解決的問題?！皣杂蟹ǎ鵁o使法必行之法”(《商君書》)，唯嚴刑重罰，方可保證法制之運行。

[1]安豐雪.論城市的可持續發展[J].科技創新導報,2010,(18).

[2]吳亞鸞.淺論環境保護與可持續發展[J].中華建設,2009,(10).

[3]寧燕.論城市可持續發展之城市規劃[J].建材發展導向,2012,(15).

[4]史文清.論我國城市的可持續發展[J].中共中央黨校學報,2010,(1).

[責任編輯:鄭 男]

2016-12-22

黑龍江省管理干部學院2016年度院級課題項目“黑龍江省城市可持續發展問題的法律研究”成果

劉曉慧(1971-),女，黑龍江牡丹江人，教授，碩士，主要從事民事訴訟法學研究；王蘭娟(1978-)，女，黑龍江哈爾濱人，助教，主要從事民法學研究；彭潔(1962-)，女，黑龍江佳木斯人，教授，主要從事婚姻法學研究。

D912.6

A

1008-7966(2017)02-0108-03