檢察機關作為行政公益訴訟原告資格問題探究

蘭皓翔

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

檢察機關作為行政公益訴訟原告資格問題探究

蘭皓翔

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

行政公益訴訟中檢察機關享有原告資格，具有政策依據和理論基礎。由于該制度目前仍處于實踐探索階段，處理好行政公益訴訟的受案范圍、檢察機關的唯一原告資格、身份地位以及提起行政公益訴訟的方式等問題顯得尤為關鍵。對行政公益訴訟制度進行完善，需要適時擴大行政公益訴訟受案范圍、賦予公民和社會團體行政訴訟原告資格、明確檢察機關以行政公訴人身份主動或被動起訴。

行政公益訴訟；檢察機關；原告資格

2014年10月，貴州省金沙縣環保局因“怠于處罰”污染企業，被該縣檢察院以行政不作為為由起訴至法院[1]，該案作為全國檢察機關提起行政公益訴訟第一案，引起了媒體及專家學者的廣泛討論。原因在于：一方面，中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。因此，該案雖以檢察機關撤訴而告終，但對行政公益訴訟制度的實踐意義不容小覷。另一方面，檢察機關是否具備行政公益訴訟原告資格在理論上存在較大爭議，在2012年修訂的《民事訴訟法》明確了民事公益訴訟制度之后，在新《行政訴訟法》修改審議中，學者們對行政公益訴訟寄予厚望。然而由于我國現行相關法律、法規也沒有對檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格以及法院針對行政公益訴訟的受案范圍、審理方式等內容進行規范，加之行政機關提出種種理由進行阻止，該制度并沒有為新《行政訴訟法》所接受，我國實際上并不存在行政公益訴訟制度。

對檢察機關行政公益訴訟原告資格問題進行研究，主要涉及兩個方面的問題：一是在我國是否有必要建立行政公益訴訟制度；二是在此基礎上產生的行政公益訴訟原告資格問題。倘若前一個方面并無必要，那么對原告資格問題之探討就顯得毫無意義，上述兩個方面構成了行文基本邏輯。

一、行政公益訴訟

(一)行政公益訴訟之概念

對“行政公益訴訟”的內涵，學界存在不同的理解。有學者認為，行政公益訴訟就是行政主體實施了一定的違法或不當行為，且此行為對社會公益造成實質損害或具有造成損害的可能，與該行為不具有直接利害關系的行政相對人有權向法院提起行政訴訟的制度[2]。還有學者認為，行政公益訴訟是指符合法律規定的適格當事人基于公共利益，對違法或不當行政行為提起行政訴訟的制度，其落腳點在于維護社會公益，至于原告是否與行政行為具有利害關系，并不構成該制度的核心要件[3]。

筆者認同后一種觀點，如耶林所講，目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的——一種實際的動機[4]。之所以與一般訴訟不同，行政公益訴訟突出的是“公益”二字，它強調的是訴訟的目的——基于公共利益，是否具有直接利害關系并非行政公益訴訟關注的重點，如果將行政公益訴訟的概念限定為不具有直接利害關系的行政相對人提起的行政訴訟，那么在案件受理過程中就需要先對是否具有利害關系進行判斷。實際上，是否具有利害關系還取決于案件具體情形，如此一來無疑增加了制度實施的難度。

(二)行政公益訴訟之必要性

學界對在我國設立行政公益訴訟制度的必要性，也存在著較大分歧。筆者將其歸納為兩種觀點：“肯定說”和“否定說”?！翱隙ㄕf”認為應當建立行政公益訴訟制度，原因在于：從本質而言，公益訴訟和一般私益訴訟具有相同的本質，即二者都保護公益；公訴機關在刑事訴訟中提起公訴，也是基于公共利益的保護，說明了為維護公共利益而提起訴訟具有可操作性；行政訴訟法規定了檢察院提起抗訴的制度，其目的在于維護司法公正，也就是說，行政公益訴訟制度與現行行政訴訟法的基本精神具有一致性[5]。此外，有學者認為我國建立行政公益訴訟制度不僅符合行政訴訟法的立法目的，而且與國際法秩序相協調，同時，也有利于改變司法權在我國權力體系中處于相對弱勢的局面[6]。

“否定說”認為不應建立行政公益訴訟制度，原因在于：首先，行政公益訴訟的概念不明確，這就加大了建立該制度的技術難度；其次，對該制度的理解存在誤區，試圖套用國外行政公益訴訟并不可行，因為行政公益訴訟制度并非是域外各國之通例；再次，行政訴訟法的現狀要求重點對私人利益而非公益之保護，連私人利益尚且不能有效保障，對公共利益的保障也就自然顯得難上加難；最后，檢察機關充當行政公益訴訟中的原告，那么檢察機關同時具備原告和審判監督者兩種身份，在行使權力(權利)時必然產生矛盾[7]。

筆者贊同“肯定說”，鑒于持肯定說的學者們已經對行政公益訴訟制度的必要性進行了較為充分詳實的論證，因此，以下從事實與價值及其二者的關系出發，對該制度的必要性進行簡要分析。筆者認為，從本質上而言，是否建立行政公益訴訟制度的爭論是一個價值問題而非事實(技術)問題。否定說所主張的行政公益訴訟制度會對檢察機關的身份角色產生沖突、行政公益原告適格理論有待發展完善等論點均屬于技術問題而非價值問題。需要強調的是，技術問題在價值問題尚未確立之前是永遠無法得以解決的。換言之，只有確立了行政公益訴訟制度之后，與之而來的一系列技術問題方能進入人們的視野，進而采取相應的技術措施規避、化解由制度帶來的技術問題。因而，在還未確立行政公益訴訟制度時就以該制度可能產生的技術性弊端來否認制度價值上的正當性和必要性，于情于理都是站不住腳的。

二、檢察機關提起行政公益訴訟之必要性

(一)檢察機關提起行政公益訴訟的政策依據

雖然行政公益訴訟制度沒有被納入新《行政訴訟法》，但在中央層面，出臺了一系列文件對檢察機關提起行政公益訴訟進行了規范。

第一，2014年10月，中共十八屆四中全會過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出了探索建立檢察機關提起行政公益訴訟制度的目標，可以視為對該制度做出的總的、綱領性的要求。第二，最高人民檢察院于2015年2月發布的《關于貫徹落實〈全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，也把探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，作為加強檢察機關審判監督職能，促進依法行政的重要內容。第三，十二屆全國人大常委會于2015年7月通過了《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民檢察院隨即于7月發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，是對該制度作出的進一步細化規定。第四，最高人民法院于2016年2月發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，對法院受理行政公益訴訟案件的受案范圍、管轄權、調解、撤訴、具體審判規則等方面進行了規定。

(二)檢察機關提起行政公益訴訟的理論依據

第一，是落實《憲法》和《行政訴訟法》中有關規定的客觀要求。我國《憲法》第129條和《行政訴訟法》第11條分別對檢察院的地位和職權進行了規定，明確了檢察院具有國家法律監督機關地位，賦予了檢察院進行行政訴訟法律監督之職權。行政公益訴訟的目的是為了制止違法或不當行政行為，維護社會公益，檢察機關可以而且應當承擔起提起行政公益訴訟，維護憲法、法律尊嚴的責任。第二，在我國，檢察機關一直充當著國家利益和社會公益代表的角色，由其擔任行政公益訴訟原告，契合檢察機關的功能定位，能夠最大限度地發揮檢察機關的作用，保障行政公益訴訟順利進行。首先，檢察機關由人大選舉產生，受人大監督，具有較強的獨立性，在行政公益訴訟中，能夠較大程度上避免行政機關的利益牽連和權力壓迫；其次，由于行政公益訴訟涉及的領域廣、影響范圍大，而檢察機關具備專業的技術方法，擁有較強取證、舉證能力以及對相關法律的認知和理解能力；再次，與公民和其他社會組織相比，檢察機關以國家權力為保障，因而在專業人才儲備、財政資金支持等方面具有明顯優勢，有能力應對行政公益訴訟中可能出現的耗時長、風險大等問題。第三，檢察機關提起行政公益訴訟還是借鑒域外先進經驗的重要表現。例如，德國法律規定，聯邦最高檢察官代表著聯邦公共利益，在涉及婚姻效力案件、雇傭合同案件以及禁治產案件領域時，檢察院基于社會公共利益之目的，有權向法院提起訴訟。與西方法治發達國家相比，越南對行政檢察監督的規定也是相當完備的，如在越南，法律明確規定了檢察機關有權對行政審判活動進行監督，檢察機關有權對關于國家和社會公益的行政案件向法院提起行政公益訴訟[8]。

三、檢察機關提起行政公益訴訟之重構

筆者認為，對于檢察機關是否具備行政公益訴訟的原告資格問題，主要存在價值和事實兩個層面的分歧：

(一)價值層面：檢察機關的行政公益訴訟原告資格是否唯一

行政公益訴訟原告資格呈現多元樣態，一般而言，檢察機關、公民個人以及特定社會團體均能成為行政公益訴訟的原告。對于公民個人或社會團體作為原告提起的行政公益訴訟，有學者持否定態度。有學者認為容易造成訴權濫用的局面，特別是我國國民法律素養普遍較低，極易造成司法資源的浪費[9]。還有學者從“無利益無訴權”的訴訟原則出發，認為公民、法人和其他組織與行政機關的具體行政行為并無直接利害關系，因而不能作為原告提起訴訟[6]。

筆者并不認可上述觀點，無利益即無訴權、公眾和社會團體相比不具優勢等并不能作為檢察機關成為行政公益訴訟唯一原告的充分必要條件。應當賦予公民和特定社會團體行政公益訴訟的原告資格，原因在于：社會公共利益具有不確定性，具體表現為利益內容以及獲益主體的不確定，因此，在邏輯上并不能將公民和社會團體排除在外。筆者認為，公民或社會團體作為原告提起行政公益訴訟表面上看起來是一個技術問題，但從本質而言，其所體現更多的是價值選擇。賦予公民個人或社會團體作為原告提起行政公益訴訟的權利，一方面，有利于限制行政權力，監督行政機關依法行政；另一方面，公眾參與到行政公益訴訟中，有利于提升民眾的法治意識和社會責任感，進而加快我國法治社會建設的步伐。

(二)事實層面：《試點方案》和《實施辦法》中相關問題述評

1.對檢察機關在行政公益訴訟中身份的規定

《試點方案》規定了檢察機關在提起的民事(行政)公益訴訟中具備公益訴訟人的身份。對于行政公益訴訟中的檢察機關究竟應當擔任何種身份，理論上存在不同的認識，并形成了五種不同的學說。

原告代理人說認為，檢察機關以原告訴訟代理人身份提起行政公益訴訟，原告代理人說并不同于普通訴訟中的原告代理人，因為檢察機關提起行政公益訴訟是基于維護社會公益之目的，檢察機關并不具有處分權，與案件也不存在直接利害關系。法律監督說認為，憲法為檢察院確立了進行法律監督的職能定位，在行政公益訴訟中，檢察機關充當著監訴人的角色[10]。雙重身份說將前兩個學說進行了整合，認為檢察機關在行政公益訴訟中具有原告代理人和監訴人雙重身份，二者并不必然產生沖突。公益代表人說認為，檢察機關在行政公益訴訟中對法律進行實體和程序兩個層面的監督，因而，作為公共利益的代表人參與行政公益訴訟。行政公訴人說認為，檢察機關提起行政公益訴訟等同于檢察機關在刑事訴訟中的身份地位，充當著一般公訴人的角色。

筆者認為，《試點方案》將檢察機關提起行政公益訴訟的身份界定為公益訴訟人，是值得商榷的。因為“公益訴訟人”在《行政訴訟法》和《民事訴訟法》中均未規定，公益訴訟人究竟享有哪些權利承擔何種義務并不明確，倘若設定公益訴訟人這一新概念，增加了確定檢察機關在行政公益訴訟中的權利和義務的難度，對既有訴訟原理的認知帶來較大的困擾。此外，在行政公益訴訟中，檢察機關并不同時行使原告訴訟權利和法律監督職權，雙重身份說混淆了檢察機關在行政公益訴訟中的角色；原告訴訟代理人說和法律監督說并未揭示行政公益訴訟與刑事訴訟的區別，不能體現行政公益訴訟的“公益”特點。因而，筆者傾向于行政公訴人說，它能夠體現出行政公益訴訟中檢察機關的真實身份，一方面，能夠揭示檢察機關法律監督者的地位，與傳統的法律認知相一致，容易被人們接受；另一方面，還能夠遵循現有的行政訴訟法律框架，避免行政訴訟法大修大改，有利于法律的穩定。

2.對檢察機關提起行政公益訴訟受案范圍的規定

《實施辦法》第11條將“生態環境、國有資產保護、國有土地使用權出讓”等領域明確為法院受理檢察院提起行政公益訴訟案件的范圍。《試點方案》也作出了類似的規定，不同的是，除《實施辦法》中規定的三個領域外，《試點方案》新增加了生態資源保護領域，

可以看出，行政公益訴訟的受案范圍突出了重點領域，有利于確保行政公益訴訟的順利進行。筆者認為，關于行政公益訴訟受案范圍仍存在以下不足：

第一，受案范圍過窄。事實上，與規定中列出的三個領域相比，公眾更為關心的諸如食品藥品安全領域、公共基礎建設領域卻沒有予以明確，這就增加了行政公益訴訟在上述領域具體操作的難度。筆者認為，行政公益訴訟的受案范圍應當是動態的而非靜止不變的，需要根據社會情勢、公眾需求的變化而進行調整，這就要求在立法上對受案范圍進行規定時不僅需要運用列舉方法，還需要采用兜底條款等形式。

第二，未明確行政行為之屬性。新行政訴訟法擴大了可訴行政行為的范圍，已將原有的具體行政行為改為行政行為，從表面上似乎抽象行政行為也可以作為被起訴之對象。筆者認為，規定中所指的違法行使職權以及不履行法定職責之行為應當包括抽象行政行為，原因在于：不只具體行政行為會侵犯社會公共利益，與具體行政行為相比，抽象行政行為針對的是不特定的主體，一般具有覆蓋領域廣、影響范圍大、持續時間長等特點，因而，一旦抽象行政行為危害社會公共利益，那么造成的損害可能更嚴重。

3.對檢察機關提起行政公益訴訟方式的規定

《實施辦法》第28條賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的主動權。對此，理論上存在不同看法，如有學者認為，檢察機關不享有提起行政公益訴訟的主動權，不能直接以自己的名義起訴至法院，檢察機關提起行政公益訴訟需要由前置程序進行限制，即只能根據公民、法人和其他組織的請求，在對請求作出初步審查之后方能提起訴訟[11]。筆者并不認同上述觀點，規定檢察機關享有行政公益訴訟主動提起權本身是沒有問題的，體現了司法權對行政權的監督功能，也是實現檢察機關職責的應有之義。規定的不足之處在于，檢察機關起訴方式較單一，僅僅規定了檢察機關有權主動、直接地向法院提起訴訟，而忽略了對檢察機關起訴的被動方式進行規定，如人民法院通知檢察機關進行行政公益訴訟的情形，無疑加大了行政公益訴訟中檢察機關在起訴可操作性方面的難度，在一定程度上造成了對司法效率的破壞。

[1]環保局執法“手軟”被檢察院告上法院[EB/OL].人民網.http://env.people.com.cn/n/2015/0106/c1010-26330049.html,2016-07-20.

[2]蔡虹,梁遠.也論行政公益訴訟[J].法學評論,2002,(3).

[3]張曉玲.行政公益訴訟原告資格之探討[J].法學評論,2005,(6).

[4][美]博登海默.法理學:法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社,1999:109.

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[6]姜濤.檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考[J].政法論壇,2015,(6).

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[8]楊立新.民事行政訴訟檢察監督與司法公正[J].法學研究,2000,(4).

[9]顏運秋.公益訴訟理論研究[M].北京:中國檢察出版社,2002:8.

[10]馬明生.檢察機關提起行政官公益訴訟制度研究[J].政法論壇,2010,(6).

[11]鄭萍.略論檢察機關行政公益訴權之建構[J].福建論壇(人文社會科學版),2004,(7).

[責任編輯:王澤宇]

2016-11-28

2016年中南財經政法大學研究生教育創新計劃項目(2016Y0652)的階段性成果

蘭皓翔(1992-)，男(蒙古族)，河南平頂山人，2015級憲法與行政法學專業碩士研究生。

D915.12

A

1008-7966(2017)02-0097-03