推行權力清單制度
——探索權力監督制約新途徑

劉 美

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

推行權力清單制度
——探索權力監督制約新途徑

劉 美

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

經過長期的理論研究和實踐探索，人們大致總結出三種類型的權力監督制約模式，分別是以權力制約權力、以權利制約權力和以道德制約權力。黨的十八屆三中全會明確提出推行權力清單制度，這是對權力監督制約模式的新嘗試、新探索。這一權力清單制度主要以“清權”、“減權”、“確權”、“制權”和“曬權”為核心內容，通過推行權力清單，以期形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制。

權力清單；權力制約；制度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。權力清單為行政權力劃定了界限，權力清單范圍之外政府無權力。推行權力清單制度，“是加強公權力監管的首要一步，可視為對地方政府公共權力監管的新起點”[1],是建設法治政府的新要求。

一、權力監督制約模式的新探索：權力清單制度

(一)行政權力的兩面性決定應當對政府權力實施監督制約

美國學者羅伯特·J·林格在《重建美國人的夢想》一書中形象地描述了政府對人們日常生活的影響，從清晨睜開眼睛那一刻起，政府就開始影響一個人的衣食住行等。從時間上來看，政府無時不在，政府對一個人的影響是一種從搖籃到墳墓式的，從空間上來看，政府又無處不在，政府的這種影響涉及方方面面。同樣道理，行政權亦無處不在、無時不在。然而，行政權力是一種超越于個人權利之上的公共力量，是一把雙刃劍，具有兩面性：“一方面，行政權力具有整合性和強制性。行政權力能夠整合社會意志和力量，通過實施行政權力對社會進行有序管理，以維護社會的公共利益。另一方面，行政權力具有天然的侵犯性和腐蝕性。”[2]無論是政府還是工作人員都有著逐利激勵，行政權力在具體的運行中不可避免地會產生腐敗、尋租、權力缺位、錯位等諸多問題。權力的這種兩面性:一方面表現為積極的作用，即行政權力的合法運行能夠有效地維護公共利益；另一方面表現為消極作用，即行政權的違法或者不適當地運行可能成為侵害公民個人權利的嚴重方式。行政權力被濫用，必然危害社會公眾利益，侵害公民個人權利。如何克服行政權力的侵犯性和腐蝕性弊端，人們一直在努力探索。

(二)權力監督制約的三種模式

經過長期的理論研究和實踐探索，人們大致總結出三種類型的權力監督制約模式。

1.以權力制約權力。具體而言，就是按照一定的標準對公權力進行職能分工，將其劃分為若干不同的部分，并交由不同主體實施，權力與權力之間既相互獨立又彼此制約，既要保證權力效力的實現又要防止一項權力過于強大，各權力之間保持一定的均衡關系。這種制約模式的核心就是分權，通過分權以權力制約權力，實現對權力的監督和制約。

這種權力職能分工的思想最早見諸于古希臘思想家亞里士多德的權力分化思想，“一切政體都由三個要素構成，即議事機能、行政機能和審判機能”[3]。近代社會，最系統也最具代表性的是孟德斯鳩關于國家權力制約與分權的理論，孟德斯鳩認為防止權力濫用最有效的辦法就是用權力約束權力，他主張“應建立共和政體，建議實行立法權、司法權和行政權的相互制衡”[4]。其后的眾多學者，大致上都是以權力制衡理論為出發點研究權力監督制約問題。

2.以權利制約權力。理解這一制約模式首先應明確權利與權力的關系。盧梭的社會契約論闡明了國家和政府權力的來源問題，即政府公權力的來源是人民權利的讓渡。政府的產生源于社會成員權利的授予，因此政府權力的終極目的必然是實現社會權利。以權利制約權力，其含義即“權利乃國家權力止步之處”，具體而言就是要求以公民的權利為根本前提，國家公權力不得侵犯公民合法權利，合理配置權利，使其能夠達到制約權力的作用。

這種模式為民主社會所獨有，它不僅是一種行之有效的權力監督模式，而且明確了權力制約的根本目的?！榜R克思主義學者認為只有人民對權力的監督，才是真正有效的制約，因為一切公權力都來源于并屬于人民，即私權利的享有者，因此應當以權利監督權力，這種對權力的監督制約模式才是最有效的。離開了人民的監督，永遠也無法找到權力制約的有效途徑?！盵5]而相較于這種權力制約模式，資產階級權力制衡方案恰恰忽視了權力的本質和根本來源。

3.以道德制約權力。這種模式是將“外在的價值準則內化為權力主體內在的價值需求和道德自律，通過強化權力主體的道德認識、道德修養和道德意志，培養其自我監督和自我約束的能力，使其自覺規避濫用權力的行為”[6]。這種權力制約一般是通過學習和教育等方式幫助權力主體樹立正確的權力觀，培養其內心的道德力量，以增強其抵御外在誘惑的能力，從而達到制約權力的目的。如果說以權力制約權力和以權利制約權力這兩種模式是一種他律的話，那么以道德制約權力的模式就是權利主體的一種自律。

以上三種制約模式有著不同的內在制約原理，各有裨益。三者并非孤立和相互排斥的，在制度建設中三者應當相輔相成。實踐中，相關制度的建設若要真正發揮監督制約權力的作用，均應符合一定的制約原理。

(三)權力監督制約模式的新探索

當前，我國在各級地方政府及其工作部門中積極推行權力清單制度。權力清單制度是由行政權力的享有主體，主要為各級政府及其職能部門等按照一定的分類標準將其所享有并行使的各項行政職權及其法律依據、實施主體、權力運行流程、所對應的相關責任等進行逐一梳理，并以清單的形式明確列示出來，向全社會公布，接受社會監督。這一權力監督制約的新探索具有四個方面的要素:一是權力清單制度的實施主體主要是政府及其職能部門；二是實施對象表現為政府及其職能部門行使的行政職權事項；三是最終形式是形成清單并向社會公開；四是推行權力清單制度的目標。中辦和國辦聯合發布的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出,推行權力清單制度的目標是“形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制”。

權力清單制度是對有效監督制約地方政府權力的新探索。這項制度的建立體現了權力監督制約的內在原理，從某種角度來說，這也是一種以權利制約權力的模式，符合現代民主的根本要求。政府通過公布權力清單，賦予公民更加廣泛的知情權，而知情權是監督權力的重要前提，這為權力的全面監督制約開辟了新路徑。

二、權力清單制度的發展

自2005年河北省首先開展權力公開運行試點工作，公布權力清單至今已有11年，大致可以將權力清單制度的發展分為兩個階段：一是權力公開運行的地方試點階段；二是權力清單制度化階段。

(一)權力公開運行地方試點階段

2004年河北省外經貿廳副廳長李友燦受賄案催生了權力公開運行在河北省的試點工作。案件發生后，河北省紀委提出了《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，探索設立權力公開透明運行機制，對進一步加大權力公開進行設想。同年，河北省在省商務廳、省國土資源廳和邯鄲市政府展開了推進行政權力公開透明運行的改革工作，進行推行試點工作。2005年，河北省邯鄲市率先完成權力清理工作。邯鄲經驗有二：一是將行政職權進行分類，具體劃分為行政許可權、非行政許可的審批權、行政處罰權、行政事業性收費權、重要事項決策權、部門內部人員管理權、財務支配和物資采購等管理權以及其他權力共計八個類別，據此列出2 193項行政職權；二是將清理出來的行政職權在網上公布。在此之后，浙江、湖南、四川等地也陸續啟動權力公開透明運行在本省的試點工作。2011年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，文件指出“堅持依法行使權力，積極推進行政權力運行程序化和公開透明，確保行政機關和公務員嚴格依照法律規定的權限履職盡責”。并提出應當依法梳理行政職權，編制職權目錄，向社會公布。

這一階段的特征主要是，權力公開透明運行僅在個別地方政府進行試點，并沒有在全國范圍全面開展，試點地方政府也都是摸著石頭過河。因此，這一階段也僅是權力公開運行試點階段，并沒有形成系統的權力清單制度。但毋庸置疑的是，這種大膽嘗試形成和總結了許多可供借鑒的經驗，為權力清單制度化和全面發展奠定了基礎。

(二)權力清單制度化階段

十八屆三中全會、四中全會后，權力清單朝著制度建設的方向進一步發展。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。此后，全國各地紛紛響應敦促相關職能部門清理權力，制定清單。2013年11月，廣州市發布行政權力清單,這次清單發布共覆蓋廣州市共計48個行政單位，公布行政職權事項共計3 705項，廣州市也是一線城市中首個公開權力清單的城市。2014年3月，中央編辦公布了國務院各部門行政審批項目匯總清單，涉及國務院60個部門，共1 235項行政審批事項。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步提出，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。

2015年3月，中辦和國辦聯合發布《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟窞楦骷壍胤秸捌渎毮懿块T設定了清單公布的期限，即省級政府2015年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作，市縣兩級地方政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。

至此，在地方試點的基礎上，2013年開始十八屆三中、四中全會提出了推行政府權力清單制度這一重要改革任務，這項任務的提出和實施是國家治理體系的重要部分，也是國家治理能力現代化建設的一項重要舉措。尤其是一系列具有全國指導意義的文件出臺，對推進權力清單制度具有積極的作用，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》等。為全面推進這項工作，《意見》在工作目標、實施范圍、主要任務、組織實施等方面予以明確規定。因此，在權力清單制度化階段，中央高度重視，并形成了統一的思想，權力清單制度得以在全國范圍推進。截至2016年年初，省級政府權力清單公開工作已經完成。31個省份已全部公布省級政府部門權力清單,基本上都是按照《意見》規定的精神參照“9+X”的分類方式對現有行政職權進行梳理和清理。除保密事項外,均以清單形式將每項行政職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督方式等，全部都在相應的政府網站等載體上向全社會公布。

三、地方政府權力清單制度的核心內容

推行地方政府權力清單制度是對權力監督制約的新探索，也將開啟建設法治政府的新途徑，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度措施。它以“清權”、“減權”“確權”、“制權”和“曬權”為核心內容。

(一)全面梳理行政職權

各級地方政府及其各部門的行政職權事項繁雜，因此推行權力清單制度首先應當做的是摸清各自的權力家底，讓所有行政職權，尤其是處于監督盲區的公共權力，回歸公眾視野。這就需要對各級地方政府及其職能部門的所有權力進行全面的分類梳理，此為“清權”，它是推進權力清單制度的前提和基礎。全面梳理行政職權應依照一定的分類方式對各部門現有行政職權進行全面梳理，《指導意見》提出“9+X”的分類方式(即行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決，再加其他類的分類方法。)供各地參考，同時允許各級地方結合各自實際進行分類。

(二)大力清理調整行政職權

在全面梳理行政職權的基礎上，按照職權法定原則對現有行政職權進行大力清理和調整，此為“減權”?！皽p權”首先應當遵循職權法定原則。職權法定要求各級地方政府及其職能部門的行政職權取得應當有合法依據，沒有法律的明確規定或者沒有法律、法規、規章的授權而設置的行政職權一律予以取消。同時，處理好市場和政府的關系，可由行業組織或中介機構自律管理的行政職權事項，還權給市場，政府不再管理；并結合經濟發展需求，對不符合全面深化改革要求或者不符合經濟社會發展需要的應及時清理；大力清理調整對象消失或者多年不發生管理行為的僵尸職權。

(三)審核確認行政職權

審核確認行政職權是地方各級政府對各職能部門擬保留的行政職權目錄，依法進行合法性、合理性和必要性審查，此為“確權”。具體而言，在對擬保留的行政職權進行審查時，首先應當按照嚴密的工作程序實施。要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。應采取多種方式廣泛了解民意，有利于權力清單集中民智、反映民意。通過舉行論證會、座談會等方式聽取專家學者的意見，有利于提高權力清單的科學性。其次，審核的標準應當統一。最后，審查結果應當按照規定的程序由同級黨委和政府進行最終確認。

(四)優化權力運行流程

《指導意見》指出“地方各級政府部門對確認保留的行政職權，要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，大力減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦機構、辦理要求和辦理時限等”，此為“制權”，即制定行政職權運行流程圖。優化權力運行流程首先應當遵循高效便民的基本原則，以這一原則為指導最大限度地設置行政權力的運行流程，保證其透明、高效和便捷。其次，著力優化行政職權的運行程序。具體而言，堅持依法簡化行政權力的運行環節，以減少群眾辦事手續，縮短辦事時限，提高行政效率，盡可能為群眾提供便利。最后，權力運行流程圖應當向社會公布。

(五)公布權力清單

公布權力清單，讓權力在陽光下運行，這是推行權力清單制度的最后一個核心內容，它是將地方政府各職能部門經過依法審核后所確認保留下來的行政職權，以清單形式對外公布,此為“曬權”。

地方政府對確認保留的行政職權，除保密事項外均應對外公布，即以公開為原則，以不公開為例外。公布的內容應當全面詳細，包括每項行政職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督方式等。公布形式可以多樣化，以政府網站公布為主，采取多種公開途徑。例如，廣州市紀委監察局建立了自己的微信公眾平臺“廉潔廣州”，并已開始運行，群眾關注該微信公眾號之后，可以直接了解廣州市行政執法部門所具有的行政職權，即查閱權力清單。按照職權法定原則的要求，各部門不得隨意設定或擴大行政權力，做到清單之外無行政權力。

[1]郁建興，許夢曦.權力清單：地方政府公共權力監管的新起點[J].浙江經濟，2014,(7).

[2]曾行偉.關于權力制約的若干認識問題[J].中共福建省委黨校學報，2004,(11).

[3][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳秦彭，譯.北京:商務印書館，1981:215.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京:商務印書館，1982:155-156.

[5]張康之.評政治學的權力制約思路[J].中國人民大學學報，2000,(2).

[6]鄧名奮.論權力制約的三種機制[J].國家行政學院學報，2005,(增刊).

[責任編輯:鄭 男]

2016-12-22

劉美(1983-)，女，黑龍江佳木斯人，講師，從事憲法學、行政法學研究。

D912.1

A

1008-7966(2017)02-0017-03