行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界研究

王智名，代長(zhǎng)亮

(1.浙江省建德市人民檢察院，浙江 建德 311600; 2.浙江省建德市監(jiān)察委員會(huì)，浙江 建德 311600)

行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界研究

王智名1，代長(zhǎng)亮2

(1.浙江省建德市人民檢察院，浙江 建德 311600; 2.浙江省建德市監(jiān)察委員會(huì)，浙江 建德 311600)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義，只是，這種監(jiān)督不可恣意進(jìn)行，規(guī)制的根本在于權(quán)力邊界的合理確定，但在我國(guó)行政檢察監(jiān)督制度尚不健全、立法尚不完善的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界并不明確，有必要在明確邊界識(shí)別要素的同時(shí)，通過(guò)實(shí)體和程序的規(guī)制來(lái)規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行。

行政違法行為；檢察監(jiān)督；邊界

一、行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界概述

(一)概念界說(shuō)

1．行政違法行為檢察監(jiān)督的概念。具體而言，行政違法行為檢察監(jiān)督是指：檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益、確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)行政主體實(shí)施的違反行政法律法規(guī)的行政行為進(jìn)行的法律監(jiān)督[1]。行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)是檢察權(quán)，實(shí)施主體是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的違法行為，依據(jù)是我國(guó)憲法法律的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督的目的是為了維護(hù)公共利益、確保法律的統(tǒng)一、規(guī)范、正確實(shí)施。

2．行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界。權(quán)力邊界的合理確定是有效防止權(quán)力重疊，確保權(quán)力規(guī)范、有效運(yùn)行的先決條件。行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)行使的具體表現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)監(jiān)察、督促之責(zé)，其糾舉行政違法行為應(yīng)該在合理范圍內(nèi)，不能僭越權(quán)限，正因如此，行政違法檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)堅(jiān)持“不妨礙行政權(quán)行使”的底線。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界域外考察

1．美國(guó)對(duì)行政違法的檢察監(jiān)督。作為英美法系的典型代表，美國(guó)行政違法檢察監(jiān)督的范圍涉及行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)乎國(guó)家、公眾利益的所有行政行為。根據(jù)美國(guó)行政法的規(guī)定，聯(lián)邦檢察長(zhǎng)具有廣泛的案件參與權(quán)①美國(guó)《行政法》第28卷第518條第二款規(guī)定：“聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可以參與或爭(zhēng)論他認(rèn)為美國(guó)的利益要求他參與以及他認(rèn)為美國(guó)感興趣的任何民事或行政案件。”，聯(lián)邦最高法院也以判例的形式確立聯(lián)邦檢察長(zhǎng)就行政違法行為向法院起訴的檢察監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，美國(guó)還設(shè)置了特別檢察官和專職檢察官參與和提起行政訴訟制度：特別檢察官由總檢察長(zhǎng)任命，就有關(guān)行政違法行為開展調(diào)查，并適時(shí)提起行政訴訟；而專職檢察官則參與特定的與其職責(zé)有關(guān)的行政訴訟案件，代表國(guó)家行使檢控權(quán)[2]。可見(jiàn)，美國(guó)的行政違法檢察監(jiān)督在堅(jiān)持行政行為有損國(guó)家、公眾利益的條件下設(shè)置的監(jiān)督范圍較為廣泛，但是，由于對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的具體界限的界定并不明確，使得有限的檢察力量難以全面有效地監(jiān)督行政違法，所以，美國(guó)通過(guò)授權(quán)私人以自己的名義對(duì)違法行政行為提起公益訴訟的方式，以彌補(bǔ)檢察力量不足，緩解檢察監(jiān)督壓力。

2．法國(guó)對(duì)行政違法的檢察監(jiān)督。較之美國(guó)，大陸法系的法國(guó)對(duì)于行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍更為廣泛，權(quán)力邊界的限制也更少，特別是其檢察官作為行政審判組織的成員對(duì)行政訴訟的參與度較深，可以介入全部行政訴訟案的審理，同時(shí)，在行政法院和行政機(jī)關(guān)有爭(zhēng)議的文件都經(jīng)檢察人員轉(zhuǎn)交的情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于所有行政訴訟案件均可以了解，且檢察官可以對(duì)行政訴訟案件開展全面審查，提出具體處理意見(jiàn)，影響審判結(jié)果[3]。這種寬泛的監(jiān)督與檢察資源有限性相悖，為解決矛盾，全面有效開展行政違法行為檢察監(jiān)督，法國(guó)設(shè)置了行政“越權(quán)之訴”，即只要行政違法行為損害個(gè)人利益、集體或公共利益，受害公民或者代表相關(guān)利益的團(tuán)體組織就可提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷或者糾正違法行政決定。

3．俄羅斯對(duì)行政違法的檢察監(jiān)督。考察世界各國(guó)檢察制度不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政違法進(jìn)行檢察監(jiān)督起源于前蘇聯(lián)，1922年的蘇聯(lián)法律即規(guī)定了蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人行為合法性的監(jiān)督職責(zé)，賦予了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)[4]。蘇聯(lián)之后，俄羅斯的法律制度和法治理念雖有較大改變，但對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督依然保留下來(lái)。《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍包括各個(gè)聯(lián)邦及其主管部門、聯(lián)邦立法、執(zhí)行、監(jiān)察機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)及其公職人員，還包括前述機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人頒布的規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題等。如上述執(zhí)法主體存在違法情況，檢察長(zhǎng)可以依法出具消除違法行為建議書或者對(duì)頒布違法文件的主體提出異議，就具體權(quán)限而言，檢察長(zhǎng)為及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，享有自由出入被監(jiān)督對(duì)象的轄區(qū)、工作場(chǎng)所，查閱相關(guān)文件，傳喚公職人員或公民對(duì)違法行為進(jìn)行解釋等權(quán)限；針對(duì)已發(fā)現(xiàn)的違法行為，檢察長(zhǎng)可行使起訴、異議等權(quán)限。另一個(gè)是對(duì)保護(hù)公民權(quán)利自由情況的監(jiān)督。在進(jìn)行此類監(jiān)督時(shí)，檢察長(zhǎng)應(yīng)充分行使其在對(duì)執(zhí)行法律情況監(jiān)督時(shí)的權(quán)限，此外，針對(duì)行政違法行為侵犯公民權(quán)利與自由的情況，檢察長(zhǎng)有權(quán)起訴或者將案件資料移送有權(quán)機(jī)關(guān)或公職人員審理。

二、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)我國(guó)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的現(xiàn)狀

1．立法現(xiàn)狀。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第129條、《人民檢察院組織法》第1條均原則性規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。據(jù)此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域法律實(shí)施的職責(zé)。《行政訴訟法》進(jìn)一步授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督①修訂后的《行政訴訟法》第11條的規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”。此外，《治安管理處罰法》第114條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)及民警在“辦理治安案件過(guò)程中的違法違紀(jì)行為”可以接受檢舉、控告；兩高《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟中違法行為的檢察建議權(quán)②兩高《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》第11條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并將相關(guān)情況告知人民法院。”。……這些規(guī)定成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的憲法及相關(guān)法律層面的依據(jù)。

我國(guó)法律法規(guī)及相關(guān)文件雖未專門就行政違法檢察監(jiān)督權(quán)力邊界加以具體規(guī)定，但仔細(xì)分析不難看出其中并非完全沒(méi)有涉及，如對(duì)“行政訴訟”進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督，諸如此類規(guī)定實(shí)際上是對(duì)行政違法檢察監(jiān)督權(quán)的限制，但總體而言，現(xiàn)有立法對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)邊界界定不明確、不規(guī)范、不統(tǒng)一。

2．實(shí)踐運(yùn)作。以浙江省首批行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點(diǎn)地區(qū)WZ市為例，2015年度WZ市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共受理行政違法行為檢察監(jiān)督案件120件，審查終結(jié)112件，啟動(dòng)監(jiān)督110件，取得監(jiān)督成效88件，取得成效率達(dá)80%。在取得監(jiān)督成效的案件中，被監(jiān)督對(duì)象涉及市場(chǎng)監(jiān)督管理局、環(huán)保局、公安機(jī)關(guān)、國(guó)土局等23類行政執(zhí)法單位，監(jiān)督涉及面達(dá)43%。涉及的違法形態(tài)包括行政不作為、行政行為不當(dāng)、強(qiáng)制措施不符合規(guī)范、管理有漏洞等，其中檢察機(jī)關(guān)督促履行職責(zé)的案件45件，行政處罰不規(guī)范的5件，強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)?件，督促挽回國(guó)有資產(chǎn)損失的4件，行政許可不規(guī)范的4件，管理存在漏洞的17件。此外，有一件涉及抽象行政行為案件，但未取得成效[5]。此外，在監(jiān)督重點(diǎn)上各地也有區(qū)別，如在試點(diǎn)中山東省檢察機(jī)關(guān)將涉農(nóng)、環(huán)保、土地管理、社保等領(lǐng)域作為監(jiān)督重點(diǎn)，山西省檢察機(jī)關(guān)則以食品安全、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、城中村改造等領(lǐng)域?yàn)楸O(jiān)督重點(diǎn)③參見(jiàn)《山東省檢察機(jī)關(guān)集中開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點(diǎn)專項(xiàng)工作實(shí)施方案》和山西省檢察機(jī)關(guān)《關(guān)于開展對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》。。

監(jiān)督方式上，實(shí)踐中以檢察建議、糾正違法通知書以及抗訴等手段為主，其中，發(fā)送檢察建議是最常用也是最為重要的監(jiān)督方式。如WZ市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)2014年度采取檢察建議的方式督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)案件為85件，占比超過(guò)80%。此外，行政公益訴訟這一監(jiān)督方式也在探索中不斷進(jìn)步。最高檢2015年7月開始在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省區(qū)市開展檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作以來(lái)，到2016年6月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟訴前程序案件1 106件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件1 047件，占94.7%，向法院提起行政公益訴訟18件，行政附帶民事公益訴訟1件。在已辦行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)采納檢察建議糾正違法行為或者履行職責(zé)的814件，占77.75%，取得良好成效。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界設(shè)定的問(wèn)題

1．規(guī)定不明。我國(guó)目前的法律法規(guī)關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的具體規(guī)定并不多見(jiàn)，已有相關(guān)規(guī)定存在過(guò)于抽象化和原則化的問(wèn)題，且存在法律規(guī)定逐層缺失的情況。同時(shí)，對(duì)于行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界的規(guī)定更是模糊不清，可操作性不強(qiáng)，大量的行政法規(guī)并未做任何規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中檢察監(jiān)督權(quán)行使較為隨意。

2．范圍不清。理論界關(guān)于行政違法檢察監(jiān)督的具體范圍存在爭(zhēng)議，至今尚未達(dá)成共識(shí)；同時(shí)在法律層面，相關(guān)具體范圍也缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，理論界存在爭(zhēng)議的抽象行政行為是否應(yīng)該納入檢察監(jiān)督范圍，尚待法律法規(guī)進(jìn)一步明確。司法實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題主要是：監(jiān)督范圍寬泛而不明確，監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域不統(tǒng)一。例如，浙江省WZ市的檢察監(jiān)督雖然涉及的部門廣、違法形態(tài)多，但仍有無(wú)序感，缺乏規(guī)范化。

3．標(biāo)準(zhǔn)不一。檢視我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定和文件內(nèi)容，并結(jié)合各地司法實(shí)踐可以看出，當(dāng)前，我國(guó)設(shè)定的行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界不僅范圍不明確，而且即使已涉及的關(guān)于邊界的規(guī)定也存在標(biāo)準(zhǔn)不一致，內(nèi)容不統(tǒng)一的問(wèn)題。具體而言，現(xiàn)行行政訴訟法將檢察監(jiān)督的權(quán)限設(shè)定在對(duì)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的范圍內(nèi)，并且主要限于針對(duì)法院裁判的抗訴和發(fā)出檢察建議的事后監(jiān)督，雖然這是對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的限縮解讀，但也是對(duì)行政違法檢察監(jiān)督權(quán)邊界進(jìn)行規(guī)制的表現(xiàn)。而在《決定》的頂層設(shè)計(jì)中，將“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的邊界限制。此外，由于地域差異等因素各地出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的邊界設(shè)定也是標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至未對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)邊界加以規(guī)制。

4．程序不全。程序制約作為防止權(quán)力越界的重要安全屏障，有兩個(gè)要件：一是完善的監(jiān)督程序，二是健全的越權(quán)救濟(jì)機(jī)制。但實(shí)踐中，行政違法行為檢察監(jiān)督的程序并不統(tǒng)一、明確，存在過(guò)早啟動(dòng)監(jiān)督和重復(fù)監(jiān)督的情況。如WZ市2015年督促履行職責(zé)的45起案件中，有37件是檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)行政機(jī)關(guān)不知情或尚無(wú)證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的情況下就啟動(dòng)監(jiān)督程序，這與檢察監(jiān)督的兜底功能不符。另外，由于制度不健全，相關(guān)越權(quán)救濟(jì)程序也未設(shè)置，檢察權(quán)和行政權(quán)的良性互動(dòng)難以保障。

三、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的識(shí)別要素

(一)謙抑性因素

從權(quán)力啟動(dòng)機(jī)制角度講，檢察監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)程序性司法權(quán)，應(yīng)體現(xiàn)一般司法權(quán)啟動(dòng)的被動(dòng)性，所以，行政違法檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持“被動(dòng)申請(qǐng)為主、主動(dòng)介入為輔”的原則。行政行為浩瀚繁多，檢察監(jiān)督不可能“面面俱到”，應(yīng)以當(dāng)事人舉報(bào)、控告、申訴為原則開展監(jiān)督，與此同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境污染、自然資源浪費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)以及涉及公眾生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的行政作為或不作為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極介入，維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)公正。

(二)時(shí)效性因素

行政行為以行政公權(quán)力為依托，行為本身具有單向性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，且具有執(zhí)法普遍性和權(quán)力行使過(guò)程的自由裁量性，這就決定了行政行為必然會(huì)影響相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且這種影響有時(shí)是即時(shí)的、不可逆的，比如不當(dāng)適用行政強(qiáng)制措施對(duì)當(dāng)事人人身自由的侵害，即使是行政許可、行政審批、行政確認(rèn)這些相對(duì)“柔和”的行政行為，有時(shí)也會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的不利影響。如果一味以行政違法行為的最終結(jié)果來(lái)判定是否啟動(dòng)檢察監(jiān)督權(quán)，無(wú)疑難以保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。所以，在行政行為做出后一定期限內(nèi)，相對(duì)人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益可以提起申訴控告，檢察機(jī)關(guān)即可啟動(dòng)檢察監(jiān)督權(quán)，而不必等到最終的損害結(jié)果出現(xiàn)之后。然而，這并非是提倡檢察監(jiān)督權(quán)提早適用、干預(yù)行政行為實(shí)施，更不是否定謙抑性監(jiān)督，而是在“窮盡行政救濟(jì)”前提下強(qiáng)化監(jiān)督效率的應(yīng)然之舉。

(三)可操作性因素

可操作性是指相關(guān)決策部署或者法律規(guī)定能夠付諸實(shí)施，具有貫徹落實(shí)的切實(shí)可行性，是與“原則性”“抽象性”相對(duì)應(yīng)的概念。反映在行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)邊界的設(shè)定上，可操作性就是這一權(quán)力邊界的設(shè)定在司法實(shí)踐中能夠切實(shí)有效落實(shí)。具體而言就是通過(guò)完善檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的相關(guān)制度設(shè)置，能夠促進(jìn)檢察監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，在有效規(guī)制行政違法檢察監(jiān)督權(quán)的同時(shí)保證其有效行使，使得檢察機(jī)關(guān)有權(quán)可用，檢察監(jiān)督方式多樣，監(jiān)督范圍明確，程序正當(dāng)，剛性有效。因此，必然要將可操作性作為行政違法檢察監(jiān)督權(quán)邊界設(shè)定的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

四、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的合理規(guī)制

目前，關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界缺乏明確的法律依據(jù)，容易引發(fā)質(zhì)疑，且不利于檢察監(jiān)督權(quán)的行使，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面明確權(quán)力邊界。有兩種方式可供選擇，一是制定單行法，如制定專門的人民檢察院法律監(jiān)督法；二是修改完善現(xiàn)行法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，制定專門的單行法較為有效，但在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，修改現(xiàn)行法較為實(shí)際。筆者認(rèn)為，可先行修改《人民檢察院組織法》雖然在近期公布的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法(修改草案建議稿)》第21條中已經(jīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法檢察監(jiān)督職權(quán)，但也僅是原則性的規(guī)定。，明確規(guī)范，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保于法有據(jù)。具體而言，可以通過(guò)立法的形式，在明確行政違法檢察監(jiān)督基本權(quán)力的基礎(chǔ)上，細(xì)化對(duì)監(jiān)督的對(duì)象和范圍、權(quán)力行使的方式和程序以及建立并完善越權(quán)救濟(jì)機(jī)制等方面的具體規(guī)定。

(一)實(shí)體邊界的明確

1．合理界定“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵。《決定》將行政違法檢察監(jiān)督的范圍限定為“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的違法行政行為，這已經(jīng)為權(quán)力的行使設(shè)置了一個(gè)合理的區(qū)間，即對(duì)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的而非任何行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，這也是對(duì)行政違法檢察監(jiān)督應(yīng)嚴(yán)守權(quán)力行使邊界的制度考量，以實(shí)現(xiàn)“不干預(yù)行政權(quán)正當(dāng)行使”的目的。由此而言，合理界定檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的內(nèi)涵成為關(guān)鍵所在。根據(jù)最高人民檢察院新近發(fā)布的相關(guān)司法解釋，行政違法檢察監(jiān)督權(quán)力范圍應(yīng)當(dāng)限定為檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪查辦、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控申檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為最高人民檢察院在2015年12月發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條第2款中規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。”，如自偵部門在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，公訴、偵監(jiān)部門在案件審查或者刑事訴訟監(jiān)督時(shí)、預(yù)防部門在預(yù)防宣傳時(shí)發(fā)現(xiàn)的行政違法行為線索；控申部門在履行受理控告、申訴和舉報(bào)職責(zé)中如果發(fā)現(xiàn)行政違法線索等也應(yīng)屬于在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。此外，筆者認(rèn)為，從司法實(shí)踐看，有必要將紀(jì)檢、人大等監(jiān)督部門移送的行政違法線索歸為廣義的“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”范圍之內(nèi)。

2．合理確定監(jiān)督對(duì)象。監(jiān)督對(duì)象的確定可以在明確監(jiān)督范圍的同時(shí)限定權(quán)力行使邊界。基于行政行為的普遍性，考慮到民行檢察資源的配置現(xiàn)狀和檢察工作效能，行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)有限而確定。筆者認(rèn)為，作為檢察監(jiān)督對(duì)象的行政違法行為應(yīng)當(dāng)包含具體行政行為和部分抽象行政行為，前者是指行政主體就特定事項(xiàng)，針對(duì)特定行政相對(duì)人做出的，影響其權(quán)利義務(wù)的單方行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等，檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)中發(fā)現(xiàn)違法的具體行政行為應(yīng)予督促糾正；后者是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的相對(duì)人制定具有普遍約束力規(guī)范的行為，如行政法規(guī)和規(guī)范性文件的強(qiáng)制行為。對(duì)于抽象行政行為檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)予監(jiān)督，理論界存在爭(zhēng)議，筆者對(duì)此持肯定觀點(diǎn)，但同時(shí)認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)檢察資源配置、違憲審查制度未建的情況下，對(duì)其進(jìn)行全面監(jiān)督不具有實(shí)際可操作性，可區(qū)別對(duì)待：對(duì)于具有立法權(quán)限的國(guó)家部委及地方政府制定的行政法規(guī)，按照《立法法》有關(guān)規(guī)定辦理；對(duì)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的其他規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)在履職時(shí)發(fā)現(xiàn)其違法，則有權(quán)督促糾正[6]。

3．合理明確權(quán)能結(jié)構(gòu)。合理確定和適用監(jiān)督方式是司法實(shí)踐所需，也是對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的實(shí)體約束。《決定》有關(guān)強(qiáng)化行政違法行為檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)中明確了督促起訴、公益訴訟以及檢察建議等監(jiān)督方式，相應(yīng)的檢察監(jiān)督訴權(quán)、檢察建議權(quán)應(yīng)予明確。其中檢察監(jiān)督訴權(quán)較為廣泛，包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)受害行政相對(duì)人的支持起訴權(quán)、對(duì)作為監(jiān)管主體的行政機(jī)關(guān)不作為的督促起訴權(quán)、對(duì)法院就違法行政行為作出的有誤裁判的抗訴權(quán)以及行政公益訴訟權(quán)等。而通過(guò)發(fā)出書面檢察建議向行政主體提出相關(guān)改正意見(jiàn)作為實(shí)踐中最主要的檢察監(jiān)督方式，其問(wèn)題在于力度疲軟，應(yīng)賦予其必要的剛性，強(qiáng)化其法律效用。與此同時(shí)，行政公益訴訟制度應(yīng)進(jìn)一步完善，并全面開展。此外，筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)也是必要之舉，可以借鑒俄羅斯相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如明確檢察人員自由出入被監(jiān)督對(duì)象的轄區(qū)、工作場(chǎng)所，查閱、復(fù)制、調(diào)取相關(guān)文件材料，傳喚公職人員對(duì)違法行為進(jìn)行解釋等權(quán)限，以便檢察機(jī)關(guān)核實(shí)行政違法行為，進(jìn)而督促糾正。

4．特定行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界。行政行為的表現(xiàn)形式具有多樣性，就特定行政行為而言，行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，這些行政行為如果有違法律法規(guī)規(guī)定，會(huì)給相對(duì)人或國(guó)家利益造成損害，所以應(yīng)該嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)行，沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明確的，可以依照比例原則，將對(duì)相對(duì)人的不利影響控制在最小范圍內(nèi)，同時(shí)切實(shí)貫徹正當(dāng)程序原則，保障相對(duì)人合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者有違上述原則，應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，保障行政行為正當(dāng)性，維護(hù)行政行為公信力。

(二)程序邊界的明確

“對(duì)于權(quán)力而言，程序是約束權(quán)力的天然邊界。”[7]程序?qū)τ跈?quán)力的控制體現(xiàn)在其貫穿于權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以更有效地防止公權(quán)力越界。所以，就行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)而言，也必須在程序上加以細(xì)化明確，以予合理規(guī)制。

1．窮盡救濟(jì)。所謂“窮盡救濟(jì)”，簡(jiǎn)言之，就是對(duì)于某項(xiàng)行政違法行為，在有多種監(jiān)督方式可供選擇的情況下，應(yīng)采用其中最有助于行政權(quán)運(yùn)行一種，只有窮盡監(jiān)督手段之后仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的時(shí)，才行使更為剛性的檢察監(jiān)督權(quán)[8]。也就是說(shuō)，行政違法在通過(guò)行政監(jiān)督、審判監(jiān)督等方式能夠得以有效監(jiān)督時(shí)，檢察監(jiān)督不宜重復(fù)啟動(dòng)。行政違法檢察監(jiān)督應(yīng)該重點(diǎn)體現(xiàn)其程序上的兜底監(jiān)督功能，回歸其謙抑性有限監(jiān)督的基本定位。

2．正當(dāng)程序。所謂“正當(dāng)程序”即檢察監(jiān)督從開始啟動(dòng)到最后終結(jié)都有嚴(yán)格公正的程序規(guī)范。正當(dāng)程序是探索架構(gòu)行政違法行為檢察監(jiān)督制度的首要問(wèn)題，也是明確檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的關(guān)鍵所在，應(yīng)完善檢察監(jiān)督程序規(guī)定。具體而言，一是監(jiān)督程序的啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為，在窮盡相關(guān)救濟(jì)未達(dá)到監(jiān)督目的的情況下，依法將線索移交行政檢察部門，由其進(jìn)行初查后，報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批立案。二是監(jiān)督程序的進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)某一行政違法行為實(shí)施監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)先告知被監(jiān)督主體聽(tīng)取其意見(jiàn)，在完成調(diào)查取證之后由承辦人提出審查意見(jiàn)，確定監(jiān)督方式及處理結(jié)果，并報(bào)送主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)送達(dá)法律文書。但對(duì)于行政訴訟監(jiān)督或者決定提起行政公益訴訟則按照相關(guān)訴訟程序辦理。三是監(jiān)督程序終結(jié)。行政檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，相關(guān)行政主體反饋處理整改結(jié)果，案件執(zhí)法結(jié)果公開，案件備案、歸檔，程序結(jié)束。

3．越權(quán)救濟(jì)。公權(quán)力具有向外擴(kuò)張的內(nèi)在屬性，當(dāng)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)越界行使，必然會(huì)對(duì)行政權(quán)形成不正當(dāng)干預(yù)，為防止檢察監(jiān)督權(quán)異化越位，干擾行政權(quán)行使，有必要設(shè)立檢察機(jī)關(guān)越權(quán)、濫權(quán)的監(jiān)督行為的救濟(jì)機(jī)制，建立完善檢察監(jiān)督權(quán)越界救濟(jì)程序，賦予行政機(jī)關(guān)不服檢察監(jiān)督?jīng)Q定的救濟(jì)權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)立面的程序設(shè)置來(lái)制約監(jiān)督權(quán)越界、失范，預(yù)防、抵抗和補(bǔ)救監(jiān)督權(quán)越位。具體而言，可建立如下救濟(jì)機(jī)制：如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督?jīng)Q定有意見(jiàn)，可向作出監(jiān)督?jīng)Q定檢察機(jī)關(guān)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)不服監(jiān)督?jīng)Q定，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其不服的理由不能成立，則可報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)決定。此外，還包括引入聽(tīng)證程序、申請(qǐng)復(fù)核、不采納檢察建議說(shuō)明等異議表達(dá)程序。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于相應(yīng)行政檢察部門超范圍監(jiān)督、違反程序?qū)彶椤⒈O(jiān)督意見(jiàn)有誤等越界濫權(quán)的監(jiān)督行為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，有效規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán)行使，維護(hù)法律監(jiān)督的權(quán)威。

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[責(zé)任編輯:范禹寧]

2016-12-15

王智名(1970-)，男，遼寧彰武人，檢察員；代長(zhǎng)亮(1987-)，男，河南固始人，科員。

D911.1

A

1008-7966(2017)02-0009-04