英國議會主權原則的式微

劉圣宇

(天津商業大學 法學院，天津 300134)

英國議會主權原則的式微

劉圣宇

(天津商業大學 法學院，天津 300134)

議會主權是英國憲法最重要的原則。但是，英國近年來的一系列改革對這一原則產生了嚴重的沖擊。英國議會通過這些改革措施正在完成其自我限權的過程。英國議會通過的幾部法律限制了其繼任者。雖然目前的英國憲法中，議會主權仍然是其基本原則，但是，這一原則已經被嚴重侵蝕。

議會主權；英國憲法；人權

長期以來，英國的憲政進程被認為是漸進的，日積月累逐步生成的[1]。但是，自1997年工黨執政之后，英國通過了一系列的憲政改革措施，包括人權法的制定，權力下放的實施，憲政改革法和最高法院的成立以及全民公投的頻繁使用。這些激進的改革措施對英國憲法最主要的原則——議會主權原則產生了巨大的沖擊。

一、1998年人權法對議會主權的影響

一般來說，議會主權意味著:其一,議會立法并沒有任何限制。按照戴雪的說法，議會有無限立法威權[1]。其二,沒有議會能通過未來之議會所不能更改的法律。其三，法院不能審查議會立法是否有效。這是議會主權的重要內涵。但是，1998年人權法限制了議會立法的范圍，讓議會屈從于一個“根本法”，賦予了法院有限的審查議會立法的權力。由此可見，人權法從根本上重塑了英國的憲政體制，嚴重沖擊了英國的議會主權,對英國產生了深遠的影響。

(一)人權法的頒布

人權法是英國將歐洲人權公約轉化為國內法的立法。1951年，英國批準了歐洲人權公約。但是議會批準了該公約之后，很長時間里，英國沒有吸納該公約作為國內法。很大程度上因為這與議會主權原則相沖突[2]。歐文勛爵曾指出：英國是首批簽署歐洲人權公約的國家。但是，50年來，我們沒有將其并入國內法。主要是基于兩個誤解：一是一種過時的——同時言過其辭的——觀點就是說政治上問責機制作為保障基本權利的手段的有效性。二是怕侵蝕了議會主權原則，把權力轉移給了非民選的法官們[3]74。他總結了拒絕把歐洲人權公約吸納入國內法的兩種重要觀點。其一是在傳統上，英國的這些人權“不是源自憲法，而是源自議會和法官”①Lord Irvine of Lairg.The Impact of the Human Rights Act: Parliament, the Courts and the Executive[J].Public law,2003(Number 2(Summer)):309。。這也就是說，是通過議會的謙抑性，不去制定侵犯人權之法律，就可以保障人權了。其二就是人民不希望由非民選的法官掌握主權來侵蝕議會主權。

然而，從上世紀70年代開始，特別是由于1979年—1997年保守黨執政時期英國政府對于公民權利的侵犯有些嚴重。英國人也開始越來越多的意識到，僅僅依賴議會保障人權是不夠的。英國各界開始討論如何提高英國的人權保障水平。經過了許多爭論。英國議會最終決定以一個權利法案的方式來將歐洲人權公約納入到英國的國內法。

人權法并沒有創設新的權利，而是對原有政府已經承諾的權利的確認。在該法生效之前，英國的當事人認為自己在歐洲人權公約中規定的權利受到侵犯只能在英國窮盡法律途徑后才能起訴到歐洲人權法院，英國法院并不能直接援引公約中的權利。該法改變了這一情況。

人權法要點有三條：一是內閣向議會提交法案要審查是否與歐洲人權公約一致;二是對于法院來說，對所有立法均按照與公約相一致的內容進行解釋;三是若無法做出相一致的解釋，高級法院可以發布一個通告。

由于議會主權原則仍然存在，法官不能直接推翻議會立法。人權法確立了一種妥協的方法，它賦予了法官一種“不一致的宣告權”。法院并沒有權力在議會修改立法之前宣布議會立法違憲而不適用。被宣告不一致的議會立法繼續有效，并且繼續拘束當事人。在政府發布的白皮書《將權利帶回家：人權法》中，政府向議會和人民解釋了為何沒有賦予法院推翻議會立法的權力?！霸诜芍袨榉ㄔ涸O置駁回議會立法的權力將會賦予司法機關一種一般性的超越議會決定的權力。而這在我們的當前的憲政安排中，他們是不具有該權力的。而且，很可能會偶爾卷入到與議會的嚴重沖突中?！雹賀ights Brought Home:The Human Rights Bill https://www.gov.uk/government/publications/the-human-rights-bill，訪問時間2016年3月1日。顯然英國政府并不希望法院握有否認議會立法的權威。但是，議會也不會對不一致宣告置之不理，對于被宣告不一致的立法，議會將啟用“快速通道”程序對不一致的立法進行修改。

(二)人權法對于議會主權的影響

人權法的實施，對議會主權原則是一個較大的沖擊。

首先，議會立法中，議會不能再“立任何法”。若該法案與歐洲人權公約不一致，立法時就要考量，會不會有被法院宣告不一致的可能性。法官一方雖然不能宣布法律違憲或者無效。但是，其發布的不一致宣告就對議會產生壓力。對這種不一致宣告的處理當然取決于議會的意愿。理論上，英國議會可以不理會法院的不一致宣告。不過，悠久的法治傳統使得法院已經是一種不容忽視的力量。尤其是在2009年，英國最高法院成立，法官們完成了形式上的與議會的分離。法官們的做出不一致宣告時候會更有底氣。

從后來的事實來看，上述分析得到了印證。人權法實施之后，議會對待不一致宣告的態度已經非常明確，一般都是積極修改立法。這說明在英國這樣一個有著悠久的法治傳統的國家，政府更加尊重法院的權威。政府和議會方面考慮到選民的壓力，即使是在涉及國家安全這一敏感的話題，還是會及時回應法院的不一致宣告。公然蔑視或抵抗法院發布的“不一致宣告”,很可能為此付出政治代價[4]。除此之外，議會和政府還會考慮到不修改立法，相關案件被歐洲人權法院判決敗訴的后果。

其次，輕言廢除這一法律會引發強大的質疑。這一法案獲得了某種“根本法”的地位，從而使“議會不能約束其繼任者”的說法也受到了限制。隨著2005年，英國發生了恐怖事件——倫敦地鐵爆炸案。議會在反恐方面的更積極的立法，試圖賦予政府更大的權力應對恐怖事件。這些立法對公民的基本權利有一定程度的限制。而法院在這一過程中扮演了積極維護基本人權的角色。時任首相托尼·布萊爾非常生氣，揚言要改革、弱化、甚至廢除人權法。提出人權改革方案的工黨領袖都如何“敵視”人權法，更不要說一直持有保留態度的保守黨了。

2015年5月，戴維·卡梅倫開始了其第二個首相任期。他已明確提出了要廢除人權法，取而代之以一個英國自己的權利法案。當然，他遭到了自己的后座議員，一部分法官、工黨、蘇格蘭民族黨以及其前副首相尼克·克萊格等人的反對?？穫愓坏貌簧髦氐目紤]這一問題，推遲這一計劃②Patrick Wintour.Cameron set to delay plans to scrap Human Rights Act[N].The Guardian, May 27,2015,(4)。。這一計劃在一些學者看來是不得人心的。正如倫敦學院大學教授菲利普·薩德(Philippe Sands)指出的，政府廢除人權法是一種危險的游戲。他說：這一代政治家和報紙編輯們沒有實際的經驗關于我們從哪里來。顯然也沒有偉大的歷史感。有一種感覺就是政治家希望把我們帶回到20世紀30年代那種田園式的生活中。一個被剝離其與歐洲大陸連接的孤立的英國。留下它自己的被剝奪了權利的人民，或者在法院前被強制③Philippe Sands.The government is playing a dangerous game trying to scrap the Human Rights Act[N].the guardian,2015-10-21。。英國公眾輿論表現出對于自由和人權的明確態度，使得政府在這個問題上面不得不慎重行事。

在人權保障問題上，一方面，由于民主機制，遇到諸如反恐這樣的議題，多數派的選民會給政府施壓，從而使得有可能壓縮公民基本權利，侵犯嫌疑人人權的法案推出。另一方面，保障人權的呼聲在全世界范圍內高漲。公眾輿論，尤其是政治精英中對侵犯人權，特別是少數人權利的警惕性也越來越高。大家認識到，許多少數人的權利并不能通過簡單民主程序來獲得保障，歐洲最近的難民危機和反恐形勢就說明了這一點。有些人(比如難民)并沒有選票或者有些議題本身就是少數人的主張，在多數決定的民主機制中，他們的利益很難被考慮。這時候，就需要其他的手段來保障。

最后，這一立法對法院賦權審查議會立法，這對于英國議會主權的影響巨大。法律并沒有將保障人權的任務完全交給法院。但是顯然，法院又一次獲得了審查議會立法的權利。之前的一次是在英國加入歐盟的前身——歐共體的時候。并且這一次審查的力度更大。這在傳統理論看來，這幾乎是不可能的事情。人權法并沒有推翻議會主權原則。它將保障人權的任務交給了法院、議會和內閣。法官們可以根據自己對于法律的理解對議會的立法進行審查，對于其中侵犯人權的條款可以做出不一致宣告。有學者認為，英國已經從議會主權讓位于司法主權。從實踐中看，是議會給予了法院更多的權力讓其自我限定自己權力的邊界。

總地來說，人權法從根本上重塑了英國的憲政體制，嚴重沖擊了英國的議會主權。首先是議會在立法時候，不能按照戴雪的傳統理論講的那樣，立任何法。其必然會考慮到該立法是否與歐洲人權公約的內容相一致。以避免該法律被相關當事人訴至英國法院后被做出不一致的宣告。其次是，從效果上講，議會不得不“屈從”于一個“根本法”。當然，英國議會仍然保有最終的“主權”，其仍然可以廢除人權法。從這個意義上說，英國議會主權原則沒有更改。不過，任何一屆政府這么做，都將冒著極大的危險。不論人權法會不會被廢除，對于議會主權來說，都將是一個限制。因為新的權利法案一旦形成，議會想要再立法又要受到權利法案的某種拘束。所以，無論如何人權法都是對議會主權原則的一個較大的沖擊。

二、向聯合王國的部分地區權力下放的影響

英國傳統上是一個單一制國家。但是，近年來隨著權力下放的影響，英國正逐漸發展成為一個準聯邦式的國家。權力下放地區也獲得了相當大的立法權，議會對于地方事務的立法權得到了限縮，議會主權也有著一定的沖擊。

1998年開始，英國開始在非英格蘭地區實施權力下放。在聯合王國的非英格蘭地區，議會分別通過了《蘇格蘭法》、《威爾士法》、《北愛爾蘭法》分別建立了蘇格蘭議會、威爾士國民大會和北愛爾蘭自治政府。這一系列法律的結果就是，蘇格蘭和北愛爾蘭獲得了一級立法權，即完全立法權。威爾士獲得了次級立法權，即在一定范圍內立法的權力。這些法律的實施，在運行中讓英國憲法中的央地關系產生了變化，也重塑了議會的權力。

雖然進行權力下放之前，政府都承諾了權力下放不會影響議會主權。權力下放之前1997年，政府發布的白皮書宣稱“議會是，并將仍然是,在所有事物上享有至高無上的主權地位”。但是權力下放法律的實施，事實上限制了議會主權。

首先議會至上主權地位遭遇了挑戰。以蘇格蘭為例,根據塞維爾協議，議會承諾，非經蘇格蘭議會同意，通常情況下不就權力下放事務立法。蘇格蘭議會能夠就自己的問題進行立法。內閣也不再就威爾士的地方事務在議會下院接受質詢。對于授權給地方的立法事項，議會也不再進行辯論。這些都是本來屬于中央的事務，現在授權給了這些機構。要知道，蘇格蘭議會、威爾士國民會議并不是地方權力機構，而是具有地方立法權的中央機構，代表國家在蘇格蘭和威爾士的意志。這這個意義上，議會的權力被限縮了，它成功地把自己的部分權力讓渡給了某些機構。而這種讓渡之后，議會也就不再是對“所有人、事、物”都享有最高主權了。

在幾乎是最重要的問題上，這種最高主權的喪失是顯而易見的。2014年，蘇格蘭政府組織了一場舉世矚目的公投。題目為：“蘇格蘭是否應該成為一個獨立的國家？”結果是投票選民中的55.3%投了反對票①參見Scottish independence referendum,2014 https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_independence_referendum,_2014。。從這個事件，我們可以清晰的看出，議會對于蘇格蘭事務，已經幾乎沒有了主權。設置公投的主體是蘇格蘭政府，而非英國政府，決定權并不在倫敦的威斯特敏斯議會。英國議會在這一涉及主權等根本問題上，并沒有行使權力。所謂的“所有事務上的主權地位”的議會并不存在。

其次是想要廢除其中的法律也變得非常困難，尤其是對蘇格蘭的權力下放。除了上文提到的蘇格蘭公投結果顯示的離心傾向外，蘇格蘭政治、法律各界對于議會主權理論的高度質疑也是非常重要的原因。在1953年，在著名的麥考密克訴檢察總長案中，首席法官指出：《聯合條約》所規定的某些安排也許不可以被議會修改；聯合王國是兩個古國的聯合，如果僅僅繼承英格蘭的法律傳統似乎并不妥當[5]。在此次，首席法官的觀點是，議會主權原則是英格蘭的原則，而非英國(聯合王國)的原則。英國學者琳達·柯莉(Linda Colley)在其著名的作品《鍛造國家》(Forging the Nation)中也提醒我們，英國和英國的國家認同都是被1707年聯合法鍛造的。聯合王國只有三百多年的歷史，不是一個古老的自然的現象。我們難道不應該給予1707年聯合法以憲法的基石地位，而不是戴雪口中所稱頌的議會主權②Sionaidh Douglas-Scott.A UK Exit from the EU:The End of the United Kingdom or a New Constitutional Dawn?[J].Cambridge Journal of International and Comparative Law,2015(march)。？她的觀點是蘇格蘭主權屬于蘇格蘭人民，之后也是。這應該是蘇格蘭人心態的一種寫照。

最后，蘇格蘭議會等權力下放機關的立法是接受法院的審查的。正如上文所論述，這些權力下放機關是國家意志在權力下放地區的體現。而這些機關制定的法律要接受法院的合憲性審查。這就意味著主權的一部分意志是接受司法審查的。在這些地區，事實上的議會主權以被司法主權所代替。

議會當然還保留對于權力下放地區有最根本的主權：廢除權利下放的法律。但是，已經舉行了蘇格蘭獨立公投已經對英國政府提出了警告。那樣的后果很可能引起蘇格蘭徹底的獨立。議會不再是在任何“人、事、物”上的最高主權，其權力空間范圍也得以限制。而其授權出的部分權力也接受司法的終極性審查，可以說，在那些議題上，議會已經失去了主權地位。

三、公民投票對議會主權的影響

議會主權原則下，公民投票是否合憲是一個很大的問題。但是英國推行了公投，并且公民投票這些年的發展表明：人民可以決定許多重大議題；議會只能認可人民的投票結果；許多重大憲政議題必須付諸于公投。這對議會主權是一個重大的限制。

英國的學界對人民是否可以直接參與立法一直有爭議。根據議會是主權者的理論，公投甚至可能是一個違憲的問題。如果議會是主權者，那么他就可以決定任何事情，當然包括公投。但是，若是公投的結果約束了議會，那么，議會就不再是主權者。有點像著名的上帝悖論。布萊克斯通的觀點是寄希望于民主選舉和理性來“馴化”議會主權[6]。他是反對公民直接登場的。戴雪是議會主權理論的集大成者。戴雪提出了“法律主權”和“政治主權”的概念。在戴雪看來,議會主權為法律主權，而政治主權則是人民主權,二者政治主權并不等同于法律主權。議會是法律的最終主權者。選民可以選舉議員，但是無權立法和廢除法律。但是，早在1890年，戴雪就倡導公投。他已意識到了議會有可能跟人民的意志不統一的問題。

正當學界的爭論如火如荼進行時，1975年，公投的實踐在英國實施了。當然實施不是基于憲法的考慮，而是當時的主要政黨就是否留在歐共體產生了分歧。工黨政府為了避免本黨的分裂，就這一議題提議進行了公投。這在當時看來是一個偶然的舉措，卻成為后來許多重大爭議議題的一個解決方案，以至于被頻繁應用。英國公投的焦點在于為憲政變革尋求正當性理據[7]。也就是議會本身的統治權的變化。就公投的效果而言，選民擁有否決權，可以制約議會。迄今為止，議會組織舉行過的公投都是咨詢性的，而非強制的性的。并且，選民都是在政府方面提出議題下進行的選擇。也就是說，只能回答是和否。從法律上來看，議會和政府都不受其約束。但是，當相當高的參與率加上明確的多數意見，議會除了認可人民的決定，也別無選擇[3]253。從形式上來說，議會主權原則仍在運行。這時候的議會擁有的“說最后一句話的權力”,但是，這種權力跟國王的御準的權力也差不多了。也就是說，如果否決公投結果，將會釀成憲法危機。

公民投票雖然不是立法必經程序，但確實真切的影響英國的憲法原則，使得英國從議會主權的國家，走向更大的公民參與，演變為人民主權的國家。

四、英國最高法院成立對議會主權原則的影響

2005年英國通過《憲政改革法》設立英國最高法院，作為英國的終審機關，自此擺脫了議會控制司法的局面。形式意義的權力分立的完成對于議會主權產生了沖擊。同時，由于最高司法機關法官任命方式的變革，使得法官獨立性的增強，他們通過行使對憲法的解釋權制約議會主權的可能性大大增加。

英國最高法院成立之前，英國的終審權之前是被掌握在上議院，確切的說是上議院司法委員會。最高司法權一直與立法權混同。這一直被視為司法獨立不徹底的表現。英國當局為了提升司法的透明度，讓“正義以看得見的方式實現”，完成形式上的司法獨立，通過了憲政改革法，建立了英國最高法院。

英國最高法院的成立標志著英國完成了形式意義上的權力分立，這意味著議會成功限制了其繼任者。權力分立意味著有種高級的原則約束議會，議會不可越權立法；議會不再對任何事務終極的決定權；其司法職能也不能再行使。同時，很難想象英國再回到原來議會立法、司法不分的狀態，所以議會想要再廢除這一法律也幾乎不可能。

英國最高法院的成立給英國帶來一個新的問題，那就是對于英國憲法的最終解釋權問題。這一問題也是對議會主權原則的考驗。毫無疑問，目前關于憲法問題的爭議最終是由議會做出解釋。司法機關甚至包括英國最高法院也無權推翻議會的立法。但是從近些年的情況來看，即使是最高法院沒有成立之前，原上議院上訴委員會的法官們已經發展出了對議會主權理論的一整套解釋，重新構建這一理論。由于最高法院架構、人員的獨立性增強，司法制約議會主權的可能性大大增加。

同時，高級法官們在其審判中，通過對于法律的解釋，事實上行使了審查議會立法的權力。他們闡述了什么是合格的議會立法；發展了憲法性法律的概念；并且試圖用普通法的原則對抗那些嚴重侵犯公民權力，尤其是廢止司法審查的惡法①Jackson and others(Appellants)v.Her Majesty’s Attorney General(Respondent)[2005]UKHL56[102]在本案中，上議院高級法官們提出了憲法性法律的概念。。當然目前司法對議會立法審查僅僅在很小的范圍內，包括歐盟法、人權相關的議題。至于其未來會如何發展并不明晰。但是，伴隨著憲政改革法的實施，最高法院的成立，帶來的機構、人員的獨立，法官對于議會立法的審查范圍將會擴大。那將對英國憲法產生重大的影響。那時，上述高級法官們的觀點可能會成為主流觀點。

五、結語

英國近年來的憲政進程，伴隨著人權法和憲政改革法的通過，權力下放事務和公民投票的使用，加之高級法官們對于憲政理論的發展，在很大程度上重構了議會主權。議會不能像之前那樣，可以隨意立法；也不再擁有“人、事、物”所有問題上的立法權?？梢哉f，英國議會正在完成其自我限權的過程。雖然，英國的議會仍然保留最終的權力，那就是廢除上述的所有立法。但是，這幾乎只能存在于理論上。在全球化的背景下以及人權保障在全世界都在加強的背景下，英國議會所有的決策都要訴諸于民意，而民意是上述改革的強大支持力量。英國未來憲政的方向大概是一個屬于大眾的憲政國家，一個人民具有較高的參與權的國家。目前英國的憲政的根本原則仍然是議會主權，但是這一原則已被侵蝕的遍體鱗傷。

[1]程漢大.英國憲政傳統的歷史成因[J].法制與社會發展,2015，(1).

[2][英]戴雪.英憲精義[M].雷賓南，譯.北京：中國法制出版社，2001：117-129.

[3][英]韋農·波格丹諾.新英國憲法[M].李松峰，譯.北京：法律出版社,2014.

[4]李蕊佚.議會主權下的英國弱型違憲審查[J].法學家,2013,(2).

[5]屠凱.柴進的鐵券:條約立憲主義學說及其挫折[J].華東政法大學學報,2015,(5).

[6]田飛龍.英國議會主權的思想史演變[J].環球法律評論,2014,(3).

[7][英]比爾·考克瑟，林頓·羅賓斯，羅伯特·里奇.當代英國政治[M].孔新峰，蔣鯤，譯.北京：北京大學出版社，2009:155.

[責任編輯:范禹寧]

2016-12-15

劉圣宇(1991-)，男，山東德州人，2014級憲法與行政法學專業碩士研究生。

D904.3

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1008-7966(2017)02-0005-04