住房公積金參與保障性住房建設(shè)的路徑研究

◆周 廳

住房公積金參與保障性住房建設(shè)的路徑研究

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為了切實(shí)解決我國(guó)中低收入群體的住房困難，確保保障性住房能夠滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求，促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，住建部提出利用住房公積金沉淀資金支持保障性安居工程建設(shè)，充分發(fā)揮住房公積金在促進(jìn)住房保障發(fā)展中的作用。通過(guò)對(duì)我國(guó)住房公積金運(yùn)行基本情況和保障性住房建設(shè)的基本信息進(jìn)行整合與分析，多角度分析了當(dāng)前政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，其主要表現(xiàn)在相關(guān)法律制度尚未健全、管理機(jī)構(gòu)職能劃分不清、項(xiàng)目監(jiān)管力度不足、頂層設(shè)計(jì)存在不足等方面，同時(shí)利用文獻(xiàn)分析法對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深入分析，最后提出建立健全法律法規(guī)、清晰界定管理機(jī)構(gòu)職能、加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目貸款的監(jiān)管、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等多個(gè)方面的具體對(duì)策建議。

住房公積金；保障性住房； 社會(huì)公平

一、引言

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)住房問(wèn)題主要集中在解決中低收入群體的住房需求和抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)上，由于現(xiàn)行的住房公積金制度對(duì)于中高收入群體更為有利，因此我們要對(duì)住房公積金的住房保障功能進(jìn)行重新定位，使其能夠滿足不能收入層次群體的住房需求。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，截至2015年底，要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居房3600萬(wàn)套，其中2011年建成一千多萬(wàn)套，2012年建成兩千多萬(wàn)套，2013年建成四百七十多萬(wàn)套，2014年建成七百四十多萬(wàn)套，2015年建成七百多萬(wàn)套，均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%；2016年，全國(guó)棚戶區(qū)改造計(jì)劃開(kāi)工600萬(wàn)套，全年開(kāi)工606萬(wàn)套，順利完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.48萬(wàn)億元；2017年政府工作報(bào)告指出今年要再完成棚戶區(qū)住房改造600萬(wàn)套，繼續(xù)發(fā)展公共租賃住房及配套設(shè)施等保障性住房，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)質(zhì)量，多途徑多渠道提高貨幣化安置比例，加大保障性住房分配入住力度。由于我國(guó)貧困人口眾多，保障性安居工程建設(shè)數(shù)量龐大，建設(shè)周期長(zhǎng)，民間資本參與保障性安居工程建設(shè)的熱情普遍不高，而政府的資金財(cái)力有限，這就造成了保障性住房建設(shè)速度緩慢、覆蓋率低等問(wèn)題。

二、理論界定

（一）住房公積金。國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》中將住房公積金定義為：住房公積金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金[ 國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》（2015）]。住房公積金是一種政策性、保障性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的住房保障資金，能夠有效保障各層次收入群體的住房需求，目前我國(guó)住房公積金制度在改善高收入群體的住房條件上發(fā)揮較大的作用，而對(duì)于解決中低收入群體的住房需求方面的效果不明顯，因而住房公積金存在內(nèi)部不公平性，住房公積金運(yùn)行模式還需要不斷創(chuàng)新、不斷改革。住房公積金由兩部分組成：一是職工所在單位按照不低于職工上一年度的平均工資的5%繳存，二是按照單位繳存比例從職工個(gè)人工資中扣除相應(yīng)繳存額。住房公積金是用于住房發(fā)展的保障基金，而住房保障又是社會(huì)保障的重要組成部分，所以住房公積金也是社會(huì)保障基金的重要組成部分。

（二）住房保障。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的社會(huì)保障狀況和政策》指出，住房保障是中國(guó)的社會(huì)保障體系的重要組成部分。住房保障的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)在資源配置中的作用也越來(lái)越突出，但是如果單純依靠市場(chǎng)來(lái)分配住房資源，無(wú)法確保人人有房住，這時(shí)就需要政府介入并實(shí)施相關(guān)政策解決部分低收入群體和弱勢(shì)群體的住房困難。住房保障是一種兜底的社會(huì)保障制度，既是社會(huì)發(fā)展的要求，又是社會(huì)發(fā)展的變現(xiàn)，充分的保障可以解決人民的后顧之憂，增強(qiáng)其自身的安全感、歸宿感和使命感，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國(guó)住房保障體系還不夠完善，我國(guó)人口眾多，城鄉(xiāng)差距大，不同群體之間的收入水平差距大，因而目前看來(lái)建立城鄉(xiāng)有別的住房保障體系是很有必要的。

三、住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款情況。根據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國(guó)試點(diǎn)城市共計(jì)93個(gè)，試點(diǎn)項(xiàng)目439個(gè)，全年發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款額143.21億元，項(xiàng)目回收額172.76億元，項(xiàng)目累計(jì)發(fā)放額775.80億元，項(xiàng)目累計(jì)回收額324.94億元，項(xiàng)目貸款余額450.86億元；2015年，全國(guó)試點(diǎn)城市共計(jì)87個(gè)，試點(diǎn)項(xiàng)目392個(gè)，全年發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款額65.5億元，項(xiàng)目回收額204.56億元，項(xiàng)目累計(jì)發(fā)放額841.29億元，項(xiàng)目累計(jì)回收額530.86億元，項(xiàng)目貸款余額310.44億元；2016年，全國(guó)試點(diǎn)城市共計(jì)85個(gè)，試點(diǎn)項(xiàng)目390個(gè)，全年發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款額20.79億元，項(xiàng)目回收額205.10億元，項(xiàng)目累計(jì)發(fā)放額862.07億元，項(xiàng)目累計(jì)回收額735.96億元，項(xiàng)目貸款余額126.11億元。進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的住房保障功能，加快保障性住房建設(shè)對(duì)于改善民生，促進(jìn)住房保障體系構(gòu)建具有很重要的意義，同時(shí)可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）住房公積金運(yùn)行情況。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《住房公積金2016年度報(bào)告》，2016年，全年住房公積金實(shí)繳單位數(shù)238.25萬(wàn)個(gè)，較上一年增長(zhǎng)2.98%，實(shí)繳職工數(shù)13064.5萬(wàn)人，較上一年增長(zhǎng)5.42%，全年住房公積金繳存額16562.88億元，較上一年增長(zhǎng)13.84%，繳存總額106091.76億元，較上一年增長(zhǎng)18.55%，扣除提取部分后的繳存余額45627.85億元，較上一年增長(zhǎng)12.18%，住房公積金提取額11626.88億元，較上一年增長(zhǎng)5.82%，住房公積金提取總額60463.59億元，占繳存總額的56.99%。根據(jù)近三年住房公積金運(yùn)行情況來(lái)看，實(shí)繳單位數(shù)和實(shí)繳職工數(shù)都有所增加，這說(shuō)明住房公積金制度的覆蓋面在不斷擴(kuò)大，全年繳存額總體呈上漲趨勢(shì)，這將有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)較快發(fā)展，繳存余額總體呈上升趨勢(shì)，但是漲幅減小，這表明住房公積金提取額有所增加，一定程度上減輕了職工的住房消費(fèi)支出。住房公積金對(duì)于解決職工的住房問(wèn)題具有很強(qiáng)的意義，我國(guó)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，科學(xué)合理的制定符合房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)政策。

四、住房公積金支持保障房建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）管理機(jī)構(gòu)職能劃分不清。住房公積金管理中心是我國(guó)政府的一個(gè)職能部門，同時(shí)也是住房公積金管理的核心機(jī)構(gòu)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，當(dāng)前管理模式已無(wú)法匹配時(shí)代的需求，存在許多管理上的偏差。目前我國(guó)住房公積金管理中心屬性定位不清，其既不是政策性的金融機(jī)構(gòu)，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，更不屬于政府行政機(jī)構(gòu)，而是屬于各地方政府管轄的事業(yè)單位，導(dǎo)致其職能劃分不明確。因此，住房公積金管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的金融人才以及尚未建立規(guī)范的、高效的信息化系統(tǒng)，在處理公積金繳存、貸款發(fā)放、保值增值等業(yè)務(wù)方面還有待進(jìn)一步發(fā)展。基于國(guó)際橫向比較視角，由于我國(guó)人口眾多，保障性住房存在較大的剛性需求，對(duì)于支持保障性住房建設(shè)的貸款需求量較大，對(duì)住房公積金撥付貸款審批手續(xù)要求嚴(yán)格以及后續(xù)資金回收率要求較高，而當(dāng)前我國(guó)住房公積金管理中心管理模式還無(wú)法與其實(shí)現(xiàn)有效的銜接，在處理具體工作方面還有待進(jìn)一步調(diào)整與完善。

（二）項(xiàng)目監(jiān)管力度不足。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》和《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款管理規(guī)定》規(guī)定，住房公積金貸款的貸款法人為住房公積金管理中心，而住房公積金管理中心作為我國(guó)機(jī)關(guān)單位的一個(gè)職能部門，其本身并不具備企業(yè)法人屬性，因而其并不具備為住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)進(jìn)行擔(dān)保的資質(zhì)。住房公積金管理中心的監(jiān)管工作涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程管理、建筑學(xué)、法律等多方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)監(jiān)管人員的專業(yè)知識(shí)和能力要求較高，但由于我國(guó)住房公積金制度的建立時(shí)間較短，理論基礎(chǔ)還不堅(jiān)固，加之目前住房公積金中心實(shí)行人員編制制度，目前此類專業(yè)人才還較為缺乏，短時(shí)間內(nèi)單靠現(xiàn)有的編內(nèi)人員完成該項(xiàng)工作，存在一定的挑戰(zhàn)性。住房公積金管理中心是接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)的不以盈利為目的的社會(huì)公共組織，主要職能為資金繳存、提取、貸款和管理等業(yè)務(wù)，由此可見(jiàn)住房公積金管理中心在住房公積金運(yùn)行的監(jiān)管力度還有待加強(qiáng)。

（三）頂層設(shè)計(jì)存在不足。為了促進(jìn)我國(guó)住房保障的發(fā)展，國(guó)家和各地區(qū)相繼出臺(tái)了一系列政策和措施，但在政策制定過(guò)程中，由于我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，人口分布差異大，很難將一些地域因素考慮在內(nèi)，因而目前我國(guó)正努力建立一個(gè)具有中國(guó)特色的多層次、寬領(lǐng)域、高水平的住房保障體系。從住房公積金支持保障住房建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，只有財(cái)政部對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款的財(cái)務(wù)管理方面出臺(tái)了相關(guān)的辦法，而關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的戶型要求、保障對(duì)象、供給形式等方面還沒(méi)有具體統(tǒng)一的配套政策。關(guān)于利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)的政策設(shè)計(jì)初衷是以低風(fēng)險(xiǎn)甚至零風(fēng)險(xiǎn)的形式支持住房保障項(xiàng)目建設(shè)，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)上存在著諸多不穩(wěn)定因素，如國(guó)家政策和銀行利率的波動(dòng)等都會(huì)對(duì)住房保障項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生影響，因此如何規(guī)避和消除這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素是我們當(dāng)前迫切需要解決的，但是由于政府沒(méi)有給出相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，加大了政策實(shí)施的難度。

五、住房公積金參與保障性住房建設(shè)的路徑思考

（一）清晰界定管理機(jī)構(gòu)職能。關(guān)于住房公積金管理機(jī)構(gòu)職能劃分不清的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)資料以及國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀的研究分析，此類公共事務(wù)應(yīng)該由中央政府介入處理，由中央政府建立全國(guó)住房公積管理機(jī)構(gòu)，對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)引入第三方投資管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方收集的資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，一方面可以避免地方政府的行政干預(yù)，挺高資金的可支配性和獨(dú)立性，另一方面可以提高資金運(yùn)作的專業(yè)性和保值性，確保資金能夠在安全的環(huán)境下運(yùn)行。另外全國(guó)住房公積金管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)歸集的住房公積金結(jié)余資金進(jìn)行有償?shù)漠惖卣{(diào)配，增加結(jié)余資金的流動(dòng)性，提高異地調(diào)配使用率。同時(shí)我國(guó)管理機(jī)構(gòu)要不斷創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)內(nèi)部管理，以服務(wù)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，不斷探索與當(dāng)前形勢(shì)相匹配的管理模式。

（二）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目貸款的監(jiān)管。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，雖然住房公積金制度改革在一定程度上推動(dòng)了保障性住房建設(shè)的發(fā)展，但同時(shí)也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，因此必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目貸款的監(jiān)管。首先，要落實(shí)住房公積金管理中心的監(jiān)管職責(zé)，住房公積金管理中心是住房公積金運(yùn)行和管理的主要機(jī)構(gòu)，但目前我國(guó)住房公積金管理中心的發(fā)展規(guī)模有限，在項(xiàng)目貸款監(jiān)管領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，所以住房公積金管理中心應(yīng)該堅(jiān)持多元化發(fā)展戰(zhàn)略，積極引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域高層次人才，以確保決策的科學(xué)性和可行性；其次，要健全政府監(jiān)管機(jī)制，政府監(jiān)管主要來(lái)自審計(jì)部門等政府相關(guān)監(jiān)察部門對(duì)住房公積金的繳存、提取和管理過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，審計(jì)部門是政府監(jiān)管的主要部門，需定期或不定期對(duì)公積金管理中心的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行核查，保證住房公積金運(yùn)行的高度安全。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前住房保障發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)盡快加強(qiáng)我國(guó)住房保障的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的多層次、寬領(lǐng)域、高水平的住房保障體系。首先，通過(guò)設(shè)定基本住房保障目標(biāo)，構(gòu)建符合當(dāng)前實(shí)際情況的住房保障政策，例如限定保障性住房的購(gòu)買只能使用住房公積金貸款；其次，在住房保障水平上，要全面合理科學(xué)的認(rèn)識(shí)住房保障的剛性，正確處理其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，住房保障的發(fā)展既不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，又要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)；最后，在住房保障供給形式上，加大對(duì)中低收入者及其家庭的優(yōu)惠傾斜力度，進(jìn)一步拓寬住房公積金的住房保障功能，例如，限定部分居民住房公積金貸款只能用于保障性住房和中低端商品房。完善我國(guó)住房保障頂層設(shè)計(jì)，能夠確保政策穩(wěn)定運(yùn)行，構(gòu)建合理有序的運(yùn)行模式，合理分配住房資源，促進(jìn)我國(guó)住房保障的發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

保障性住房建設(shè)是社會(huì)保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容，現(xiàn)階段我國(guó)保障性住房建設(shè)資金缺口嚴(yán)重與住房公積金資金沉睡嚴(yán)重問(wèn)題并存，利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)不僅可以使保障性住房建設(shè)的資金缺口問(wèn)題得以緩解，加快保障性住房建設(shè)的進(jìn)程，而且可以喚醒住房公積金的沉睡資金，提高投資回報(bào)率，充分發(fā)揮其潛在價(jià)值，使我國(guó)中低收入者從中受益，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，同時(shí)對(duì)深化我國(guó)住房制度改革有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，以及對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著強(qiáng)大的推動(dòng)作用。住房公積金和保障性住房建設(shè)的有效銜接，可以很大程度上促進(jìn)住房公積金制度改革和推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建具有中國(guó)特色的住房保障體系。

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周廳（1993-），男，安徽六安人，安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院碩士研究生，社會(huì)保障專業(yè)，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ稀?/p>

（作者單位：安徽師范大學(xué)）