霧霾污染聯防聯控的中國實踐與環境法思考

王一彧

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

霧霾污染聯防聯控的中國實踐與環境法思考

王一彧

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

分析我國霧霾污染聯防聯控的立法框架結構、管理體制、實踐成效可以發現，我國在霧霾污染聯防聯控區域劃分、管理主體確定、區域內各主體利益的沖突協調方面還存在不足之處。建議：在區域劃分方面，在國家一級上層立法中，采取“立法強制為主，協議自愿為輔”的原則劃定法定的區域聯合體。在管理主體方面，將區域環保督查中心升級為“區域環境管理中心”，賦予其區域大氣污染聯防聯控的協調職責，并在該“區域環境管理中心”下構建區域大氣污染防治科研中心。在主體利益沖突協調方面，健全地方政府溝通協調機制，制定聯合監測制度、建立環境信息共享機制、采取區域總量控制與區域限批制度、完善區域管理和協調機制。

環境安全；霧霾污染；聯防聯控；區域劃分；管理主體；主體利益沖突；主體利益協調

霧霾是大氣污染形成的一種天氣形態，霧霾污染是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標的籠統表述，pm2.5（空氣動力學當量直徑小于等于2.5微米的顆粒物）被認為是造成霧霾污染天氣出現的“元兇”。從2012年開始，我國大面積區域遭受霧霾污染。以北京為例，2013年，北京空氣質量優良天數合計為176天，輕度污染84天，中度污染47天，重度污染45天，嚴重污染13天。2013年中科院經調查認為，化學燃料燃燒排放，是形成pm2.5的主要污染物來源，其他污染物來源則處于次要地位。燃煤、工業污染、二次無機氣溶膠三者是形成pm2.5的主要來源，即化學燃料排放是其主因。

2014年1月4日，國家首次將霧霾天氣納入2013年自然災情進行了通報。2014年2月，習近平總書記在北京考察時指出，應對霧霾污染，改善空氣質量的首要任務是控制pm2.5,要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環境執法監管，認真進行責任追究。

2015年3月，記者柴靜制作紀錄片《穹頂之下》，關注中國揮之不去的霧霾污染，開始從環境保護的角度引起公眾關注。2016年冬，霧霾污染依舊如約而至襲擊大半個中國，更令人擔憂的是，11月，在北京霧霾中發現了耐藥菌：人類最后的抗生素對它將束手無策。2017年1月，對于形成PM2.5的元兇的爭論再一次被推上風口浪尖。北京大學法學院沈巋教授向國家能源局和環境保護部提起政府信息公開申請，要求其公開此前發出的《關于嚴格限制燃石油焦發電項目規劃建設的通知》中有關“嚴格限制燃石油焦發電”的政府信息，試圖通過政府信息的公開，求證燃石油焦發電項目與霧霾之間的關系。2017年以來，霧霾污染形勢日趨嚴峻，加強霧霾的防治，迫在眉睫。

一、霧霾污染聯防聯控概述

針對霧霾污染的治理，目前我國的監管制度有：傳統的環境影響評價制度，達標排放制度，排污許可制度，重點大氣污染物總量控制制度，排污權交易制度，約談與區域限批制度，大氣環境監測管理制度，淘汰制度、損害評估制度、現場監督檢查制度以及行政強制制度等等。[1]重點區域大氣污染聯防聯控制度是近年來根據大氣環境資源本身的物理特征建立的新型的監督管理制度。大氣環境資源整體性強，關聯度高，流動廣泛，在氣候和地理因素的影響下，大氣污染物的傳輸也不受行政區域的限制，其生態功能區域和人為劃分的行政區域無法重合。[2]霧霾污染聯防聯控，亦稱霧霾污染聯合防治或大氣污染聯防聯控。即在霧霾污染的防治過程中，打破行政區域的界限，以氣象學大氣流域規律為準劃分一定區域，讓這些區域內的各個省市聯合為一個整體，從大環境大區域的整體思維出發，聯合制定霧霾污染防治方案。

區域霧霾污染聯防聯控內容主要涉及三個重要部分：一、區域的劃分；二、管理主體的確定；三、區域各主體利益的沖突與協調。[3]

二、霧霾污染聯防聯控的中國實踐

（一）我國霧霾污染聯防聯控立法的框架結構

我國現有環境資源保護法中就霧霾污染的治理，已經大體形成了比較完備的立法體系：以《憲法》為基礎①《憲法》第二十六條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。，以《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律以及大氣污染防治規范性文件為依托，形成了一套完整的大氣污染防治法律體系。霧霾污染聯防聯控或稱重點區域大氣污染聯防聯治制度，已在其中生根發芽。

在國家法律法規層面，《環境保護法》第二十條規定：國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯防聯控協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。

2013年9月10日，由國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）第八條規定，建立區域協作機制，統籌區域環境治理。“大氣十條”還規定了重點區域大氣污染聯合防控的相關措施。

2014年修改并于2016年1月1日正式施行的《大氣污染防治法》，增加了第五章“重點區域大氣污染聯防聯控”的內容。

部門規章層面，主要有《京津冀協同發展生態環境保護規劃》、《重點區域大氣污染防治十二五規劃》、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等專門針對重霧霾災區的治理。

地方性法規、規章關于聯防聯控的規定，以北京市最為突出。2013年6月，北京市常委會通過了《北京市 2013—2017年清潔空氣行動計劃》，以治理PM2.5為主要目標建立區域協作機制，成立了北京市大氣污染綜合治理小組，負責包含區域聯防聯控在內的污染防治工作。[4]2014年3月1日，北京市第十四屆人大二次會議第四次全體會議表決通過的《北京市大氣污染防治條例》正式實施。此條例第二十四條將區域聯防聯控與應急聯動納入了地方性法規。

目前我國，從上至下，從中央到地方，基本建立起了對應極端霧霾天氣，治理大氣污染的行動計劃或者防治方案，并不約而同采取了區域性聯合防控的行政手段。

（二）我國霧霾污染聯防聯控的實踐探索

1.我國區域聯防聯控環保理念的早期發展

我國這種區域聯防聯控環保理念最早是作用于對酸雨和二氧化硫大氣污染的控制。1998年1月，國務院批復了酸雨控制區和二氧化硫污染控制區（簡稱“兩控區”）劃分方案，并提出了“兩控區”酸雨和二氧化硫污染控制目標。2002年國家環境保護總局下發了《兩控區酸雨和二氧化硫污染治理“十五”計劃》（環發[2002]153號）。“兩控區”囊括175個地級以上城市和地區，面積約為109萬平方公里，包括四個直轄市，二十一個省會城市。

之后，在治理珠三角區域大氣污染中，聯防聯控環保理念再一次得以實踐。2002年香港特別行政區政府和廣東省人民政府簽訂《改善珠江三角洲空氣質量的聯合聲明》，推行長遠改善區內空氣質量的措施，對粵港區域的大氣污染實施聯防聯控。措施包括：在2010年之前共同完成空氣質量改善目標，將珠江三角洲地區內的二氧化硫、氮氧化物、可吸入懸浮粒子和揮發性有機化合物的總排放量，以1997年為參照基準，分別削減40%、20%、55%和55%。香港特別行政區政府要求：在2010年底前完成收緊發電廠的排放總量上限，發電廠安裝脫硫及脫硝設施，收緊新等級車輛廢氣排放標準，收緊工業柴油含硫量至0.005%，所有加油站油氣安裝回收系統，立法限制產品的VOC①VOC是揮發性有機化合物（volatile organic compounds），是除CO、CO2、H2CO3、金屬碳化物、金屬碳酸鹽和碳酸銨外，任何參加大氣光化學反應的碳化合物。對人體健康有巨大不良影響。含量和印刷工序的VOC排放等等。廣東省珠三角經濟區政府也須在2010年前促進產業轉型升級，調整能源結構和能源布局，并不再規劃布點新建常規燃煤燃油電廠；引進西電東送，發展核電等清潔能源，關停小火電，淘汰落后水泥產能、落后鋼鐵產能廠及中小燃煤燃油鍋爐；全省12.5萬千瓦以上燃煤火電機組全部要求安裝降氮脫硫設備；完成珠三角經濟區內加油站、油庫和所有油罐車油氣回收改造工程；對鍋爐、水泥、家具、印刷、制鞋及表面涂裝行業實施新的大氣污染物排放標準等等。由此對比，可以看出，兩地政府打破行政區劃，開展區域性協同合作，突破了頭痛醫頭，腳痛醫腳的單一治理規則，取得的成效更為顯著。

2005年前后，泛珠三角區域②泛珠三角區域包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九?。▍^）和香港、澳門特別行政區。機動車輛數目激增，機動車尾氣排放量增大，導致該區域酸雨污染問題嚴重。為了聯手治理污染，制定了《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃（2005-2010）》。規劃中規定了七項合作內容，其中第四項為“大氣污染防治合作”，主要合作集中在開展脫硫技術和脫硫設備的研發以及跨區域的機動車污染排放控制政策上。

2008年，長三角區域簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2009-2010年）》，提出了“完善區域環境信息共享、健全區域環境監管、加強區域應急聯動、創新區域環境經濟政策、編制實施《長三角區域環境監測網絡規劃》的構想?！盵5]主要內容包括:提高區域環境準入和污染物排放標準；創新區域環境經濟政策，在太湖流域先行開展COD排放指標有償分配和交易試點，完善區域“綠色信貸”；加強區域大氣污染控制，在區域各大城市逐步推行機動車環保分類標志管理制度，自2009年7月1日起，實行標志互認；健全區域環境監管與應急聯動機制；完善區域環境信息共享與發布制度，完善長三角地區水和大氣環境自動監測網絡；建立兩省一市環境保護合作聯席會議制度；設立聯席會議辦公室等等。

2009年廣東省政府頒布《廣東珠江三角洲大氣污染防治辦法》，確立了區域協調、統一規劃、聯合防控的協作機制。

至此，我國對于區域聯防聯控環保理念有了初步性地方合作經驗。但是，大多數大區域的聯合都是依靠制定區域環境保護合作協議的方式完成，出于自愿遵守，未上升到法律的層面，缺乏法律強制力，簽訂之后也沒有配套相應的監管機構來監督其實施，如若遇到實質性的利益沖突產生糾紛也缺乏解決爭端的機構。并且，在當時的現實條件下，針對PM2.5的大氣污染的治理措施并不突出。

2．我國“霧霾時期”的區域聯防聯控現實境況

近幾年，大氣污染物呈復雜化趨勢，灰霾天氣頻頻出現?，F階段的區域聯防聯控主要應用于兩種情況：一是出現大范圍重霧霾天氣污染時，為快速應對區域性的緊急霧霾污染事件，各地聯合采取的改善空氣質量措施；二是為保障即將舉行的大型活動或重大會議期間的空氣質量，圍繞該城市和周邊地區而采取的保障空氣質量措施。[6]

（1）“京津冀”聯合抗霧霾行動

“京津冀”自2013年冬季開始遭遇大范圍持續性霧霾，已經積累了較多的抗霧霾經驗。以北京市與周邊城市簽訂的區域層面合作文件為例，《北京市—天津市合作協議》針對環境問題提出改善地區的環境質量，兩地政府加強治理PM2.5污染力度，內容包括節能減排、壓減燃煤、清潔能源開發等方面?！侗本┦小颖笔?013至2015合作框架協議》中將“共同創建區域優美環境”作為合作重點之一，提出建立大氣污染聯防聯控合作機制?！渡轿魇∪嗣裾本┦腥嗣裾P于深化落實〈區域合作框架協議〉的實施意見》提出，京晉兩地按照國家區域大氣污染防治要求，實施大氣環境質量保障聯防聯控行動，改善區域空氣質量，并提出完善環境安全預警和區域環境重大事故災害通報制度。[7]以上協議實現了大區域范圍內的聯合環境執法，聯合檢測區域空氣質量，聯合發布霧霾重污染預警，聯合采取應急措施，在短時間內對緩解重污染天氣起到了一定作用。

（2）“APEC藍”空氣質量保障措施

隨著2014年亞太經合組織（APEC）領導人會議周臨近，為了保障APEC期間空氣質量，北京以及周邊五省市區（天津、河北、山東、山西、內蒙古）環保監測部門聯防聯控，每日視頻通報空氣質量，共享監測數據，預判未來空氣質量變化。包括北京在內的六省市區采取應急減排措施，燃煤電廠、重點工業企業停工、限產，工地停工；機動車輛限行、管控，機關單位公車封存70%，重型大貨車、大客車繞行，市區內機動車單雙號限行。短時間內，使得APEC會議期間，北京市城六區PM2.5濃度僅有每立方米37微克，接近一級優水平。其雖然是中國政府采取超常規手段治理得到的成果，但是這一成果充分說明了聯合治理的重要性。

（3）九三閱兵空氣質量保障措施

2015年9月3日，為紀念抗日戰爭勝利70周年，北京天安門舉行閱兵儀式。為了保障空氣質量的優良，以北京為中心，山西、河南、山東、內蒙等七省市分別制定了空氣質量保障方案，并各有側重。山東主要是控制工業污染排放；北京及其周邊側重于減少機動車的排放和燃煤的清潔能源改造；天津煤電廠提高了減排指標。同時，環保部領導七省環保部門聯合督查，檢查工業企業兩千多家，建筑工地五百多處。七省市建立了聯合會商機制，主要是根據京津冀及其周邊地區霧霾污染程度和氣流特征，制定出科學的治污方案，從而有針對性地防治霧霾污染。

（三）我國霧霾聯防聯控管理體制的變革

原國家環保總局自2006年開始就著手組建5個區域環保督查中心和6個核輻射安全監督站，原意是借此加大對地方環境保護工作的監督檢查，同時也為協調解決區域、流域環境糾紛，增強政府對重大突發環境事件的應急處置能力。[8]到目前為止，我國已經初步建成華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區域環保督查中心，其職能輻射區覆蓋我國31個省、市、自治區。

根據原國家環保總局2006年印發的《總局環境保護督查中心組建方案》，六大區域環保督查中心為總局（現環保部）派出的執法監督機構。其中，督促工作由環保部實施，檢查工作委托區域環保督查機構實施。區域環保督查中心受環保部領導，對環保部負責，但不指導地方環保部門的業務工作，不屬于行政機構，是環保部的直屬事業單位。比如，近年來，在環保部的統一安排下，區域環保督查機構開展了大量的督查活動，檢查排污企業，發現問題，環保部根據督查結果相應采取區域限批、掛牌督辦等處理措施，推動各地進一步加強環境保護力度，有力地促進了環境法規和政策的執行和落實。[9]

與此同時，在早期的區域環境保護合作中，各地政府自發自愿地組成臨時性或常設性非政府機構，為霧霾污染聯防聯控制度中管理主體的確定做出了新的嘗試。

2004年，根據《泛珠三角區域環境保護合作協議》建立“9+2”聯席會議和秘書處（設在廣東環保局），構建了年度聯席會議的運行模式。

2006年，為保證北京奧運會的順利召開，國務院批準成立“北京奧運會空氣質量保障工作協調小組”，在國家環?？偩郑ìF環保部）領導牽頭下，北京、天津、河北等五省市參與，以召開工作會議的運行模式，制定2008年奧運會空氣質量保障措施并實施。

2008年，根據《長江三角洲地區環境保護合作協議》設立了三省市（江蘇、浙江、上海）環境保護合作聯席會議及辦公室，通過聯席會議，制定年度工作計劃，推進合作協議的具體落實。

2014年初，環境保護部與京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制把APEC空氣質量保障列入重點工作計劃，成立了由部領導任組長的環境保護部保障工作小組。北京市政府充分發揮協作機制辦公室的牽頭作用，與周邊省市（自治區）積極配合，共同研究編制《APEC會議空氣質量保障方案》，以召開京津冀協作機制會議模式進行部署和開展工作。

2015年，為保障九三閱兵活動期間的空氣質量，北京市政府制定《中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動北京市空氣質量保障方案》。同時，為了更好地治理京津冀及周邊地區的大氣污染，包括京、津、冀、晉、魯、內蒙古、豫七省市（自治區）及環保部、國家發改委、工信部、財政部、住建部、氣象局、能源局、交通運輸部在內的八個部門，成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組。在該小組的領導下，啟動了北京周邊六省份紀念活動空氣質量保障工作。

由以上可以看出，我國區域聯防聯控的管理體制有下列幾種方式：（1）成立有一定行政管理職權的區域性組織管理機構。比如六大環保督查中心，都屬于環保部派出機構、事業單位，具有行政管理職能。（2）由牽頭地區環境主管部門組織，設立相對松散的區域協調機構。[10]比如，珠江三角洲區域“9+2”聯席會議，長三角區域三省市環境合作聯席會議。（3）由國務院批準，環保部牽頭的跨區域大氣污染防治協作機制。比如，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組。這種形式的管理體制領導設置頗高，其協調組長由中共中央政治局常委或中共中央政治局委員兼任，體現了政府治理區域大氣污染，對抗嚴重霧霾天氣的決心和魄力。[11]

三、霧霾污染聯防聯控的國外經驗

（一）歐盟大氣污染聯防聯控的經驗

在立法上，早在1979年，數個歐盟成員國簽訂了《控制長距離越境空氣污染公約》。該公約于1987年生效，旨在減少二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物（voc）和臭氧的排放。該公約為成員國政府之間的合作提供了一個正式的框架。歐盟推動區域大氣污染聯防聯控的另外一個手段就是制定包括條例、指令、決定在內的各項法規。如：《環境空氣質量評估和管理指令》、《歐洲環境空氣質量和更加清潔空氣指令》、《環境行動總體規劃》等。其中，2008年歐盟通過了《歐洲委員會關于大氣環境質量與歐洲清潔大氣的指令》，旨在通過分區域的方式管理大氣質量。該指令第25條規定了成員國應當通過制定聯合或者協調性的大氣質量計劃開展合作。同時該指令還授權歐洲委員會在區域一級采取更多行動。[12]由此，歐盟通過眾多法律規范，搭建起了一個龐雜豐富的大氣污染防治法律體系，推動了大氣污染防治的區域機制建設。

1．區域的劃分

霧霾大氣污染聯防聯控面臨的第一個問題就是重點區域的劃分，也可理解為哪些區域可以突破行政邊界，依據氣候形態被劃分為一個自然區域，成為統一治理、統一監管的對象。

歐盟指令（《關于環境空氣質量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》）第4條規定：“成員國應在其領域建立區和塊?？諝赓|量評價和空氣質量管理應在所有區和塊實行?！逼渲小皡^”是指為了空氣質量的評價和管理，由成員國對其領域劃分的部分?！皦K”是指人口超過25萬居民的組合城市區域，以及雖不到25萬居民但人口密度達到成員國確定的每平方公里人口密度的區域。區、塊是環境空氣質量評估的基本區域。其具體環境質量評價和管理依靠成員國實施。[13]在空氣質量評價方面，成員國按照歐盟設定的污染物限值（警戒閾）進行環境空氣質量評價，確立區、塊的定界和類型信息，當區、塊的定界和類型有變化時，成員國應向歐洲委員會報告，并不得遲于該變化發生年年末后9個月。在空氣質量管理方面，成員國應采取所有必要措施確保達到目標值和長期目標。

2．區域管理主體的確定

區域管理主體是以歐盟環境法的立法機構、執行機構為主導的歐盟理事會、歐盟委員會。其中，歐盟理事會負責環境法律（條例、指令以及決定）的制定，國際環境協定締結以及各成員國環境政策的協調。歐盟委員會負責有關具體環境事項。此外，歐盟還于1993年設立了歐洲環境署，配合成員國負責環境事務。

就歐盟境內成員國來說，以意大利為例：意大利19個區和2個自治省的代理處作為空氣質量評價和管理機構，負責認定意大利境內的區和塊。國家一級的區和塊由環境保護部協同意大利環境保護與技術服務局等進行評價管理。地方層面，由自治省、省、市協同意大利環境保護與技術服務局的21個區代理處和省代理處開展工作。

3．區域內各主體利益的沖突與協調

歐盟環境立法建立了跨境污染防治合作機制。當超過任何警戒閾、限制、目標值以及任何相關容忍界限或長期目標因重大的空氣污染物或其前置的跨境傳輸致使超過界限時，各成員國應通力合作，甚至必要時可制定聯合行動計劃。

在向公眾通報方面，規定成員國應確保向公眾和適當的組織如環境組織、消費者組織、代表敏感人群的組織，以及其他相關衛生保健團體和工業聯盟充分及時地通告特定事項，信息應免費通過互聯網等任何容易獲得的媒介或者其他適當的電信方式獲得。歐盟的這種跨境合作機制，主要側重于向成員國政府和歐盟機構報告，向相關國家通報，向公眾公開三個方面。由于歐盟成員國都有各自的國內立法，所以一旦出現跨境的重大環境污染事故，需要依靠協商解決。

在監督區域守法方面，成員國須向歐盟委員會報告有關區和塊的重要情況，對于任何直接違反大氣污染防治指令的行為，歐盟委員會有權進行調查，并有權就違法事項向歐洲法院起訴。歐盟還專門成立了“環境空氣質量委員會”協助歐盟委員會工作。

在具體執行方面，根據各指令規定的空氣中污染物的限制含量，若成員國未達標，將會面臨巨額的罰款。歐盟指令（《關于環境空氣質量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》）對區域中二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、顆粒物，鉛、苯和一氧化碳的環境空氣質量以及臭氧的空氣質量評價作出規定，建立區域空氣質量監測和評價制度。

區域排放上限與核查制度規定各類污染物排放上限，并要求各成員國每年須向歐盟委員會和歐洲環境局報告其國家排放名錄和方案，以及排放上限的執行進展，中期環境目標和長期目標。這種排放上限制度確定了完善的配套措施，比如國家規劃、成員國報告制度、委員會報告制度、第三國合作制度等等。違反區域控制措施的成員國要承擔法律責任。[14]

（二）美國大氣污染聯防聯控的經驗

1．區域的劃分

1970年美國《清潔大氣法》規定：如果聯邦環保署署長認為某州際地區有必要或適合達到并保持環境大氣質量標準，在與相關政府和地方政府機構協商后，應把該地區制定為大氣質量控制區域。由于缺乏大氣質量管理方面的經驗，并且相關的科學技術尚不成熟，1990年之前環保署從來沒有使用過該條款。但是人們逐漸發現，大氣污染的治理有賴于各項區域機制的設立。以臭氧為例，1990年，美國國會修改了《清潔大氣法》，新法不僅加強了環保署建立控制區域的權力，還通過立法建立了一個臭氧傳輸區域（Ozone Transport Region,OTR）。該區域由12個州、環保署和哥倫比亞特區組成，1995年至1997年，另外有38個州和相關利益方自愿加入。該區域機制促使環保署制定并實施了氮氧化物州實施計劃呼吁的區域監管措施。截至1990年，該監管措施效果顯著，美國東部發電廠氮氧化物的排放減少了近70%。[15]

現在，美國大氣污染區域聯防聯控的范圍從小到大分為三個層次：第一層次，美國州內的區域大氣污染防治。如，美國的加利福利亞州，其管理范圍以加州為主體，包括圣伯那迪諾、洛杉磯、河邊縣和橙縣四個大縣和幾十個城市。第二層次，是州與州之間的大氣污染防治合作。前文提到的臭氧傳輸委員會就是典型代表。第三個層次，是北美自由貿易區的聯防聯控。1993年美國、加拿大、墨西哥建立北美自由貿易區，同時簽訂了《北美環境合作協定》，設定環境合作委員會負責北美領域的合作和協調事務，實現了跨界管理。[16]

2．區域管理主體的確定

在污染治理過程中，為了協調“聯邦統一領導”和“地方自主性”之間的關系，1970年美國國會建立了美國環保署。同時，為促進聯邦環保署各項職能得到有效實施，又按照空氣流域以及地理位置將全國劃分為10大區，每個大區有一個區域環境辦公室。雖然美國環保局的機構遍布各州，但是每個州都設有自己的環境管理機構，不隸屬于聯邦環保局，但是接受美國環保局區域辦公室的監督檢查。除非聯邦法律有明文規定，州環保局才與聯邦環保局合作。各個州的環境管理機構向州政府負責，依照州的法律獨立履行職責，管理機構人員由各個州自行決定，負責人、預算與聯邦的機制相似，由州長提名、州議會審核批準生效。各個州的環境管理機構在執行環境政策過程中出現的沖突，由地方法院裁決。

3．區域內各主體利益的沖突與協調

州際合作主要是組成區域計劃組織，成立區域防控協會。在美國環保署利用區域辦公室落實區域制度的同時，州政府也主動加入到了區域治理的行列之中。各州出于提高大氣質量的目的，按照環保署劃分的十個區域，組成了區域計劃組織，并成立了區域協會。這些區域計劃組織在加強各州之間的交流合作、促進大氣質量管理、評估污染、開展培訓、提出政策建議方面起到了巨大的作用。例如，美國東南部八州成立了一個區域計劃組織，該組織重點關注大煙山國家公園的大氣能見度問題，并就該共同關心的問題開展廣泛的合作與交流。另外，東北八州組成了東北部各州協調大氣利用管理組織，該組織在大氣質量相關的政策研究中起到了主導作用。

此外，制定州際排放總量控制制度與配額交易制度。如在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功地控制了州內的污染排放，但是由于大氣污染具有極強的流動性，來自外州的污染依然影響本州的達標情況。為解決這一問題，環保署實施了《清潔大氣州際規則》（2005）。該規則規定了以州為單位的排放總量控制制度與交易措施。在該項制度之下，環保署對排放源做出總量控制的規定，而保留了各州自行制定具體減排措施的權力。污染總量控制目標的制定由環保署在考慮各控制技術減排能力和成本的基礎上作出。此后，環保署將配額分配給區域內的各個州，根據《清潔大氣州際規則》的要求，從2010年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2個配額；從2015年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2.68個配額，同時未使用的配額可以儲存起來或者進行自由交易。

四、霧霾污染聯防聯控之環境法思考

（一）聯防聯控區域劃分的思考

我國目前初步建立了大氣污染防治的區域控制和監督模式。對于區域的劃定，有一定的劃分管理基礎。一是最初大氣污染治理酸雨控制區、二氧化硫控制區的劃定。二是環保部派出機構六大環境督查中心。三是各類規劃層面建立的區域污染管理模式。如《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》中針對重點區域的規劃，明確劃定京津冀、長三角、珠三角，以及遼寧中部、山東、武漢以及周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群，共涉及19個省、自治區、直轄市。四是省之間根據環境合作協議自發自愿形成的區域聯合。如2002年香港特別行政區政府和廣東省人民政府簽訂《改善珠江三角洲空氣質量的聯合聲明》，粵港的聯合。

相比較歐盟各國、美國的聯防聯治制度，他們的區域合作是強制的，且全覆蓋的。而我國目前未有關于大氣污染聯防聯控具體內容的上層整體設計，所以實踐中發揮聯防聯治作用的區域結合多數是以自愿為主①強制性區域有酸雨控制區、二氧化硫控制區、六大環保督查中心，以及《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》規定的區域。但前三者主要職能并不是針對霧霾污染。，如長三角、珠三角，缺乏國家強制規則的支撐。這種自愿形成有很大的流動性，在出現區域各主體利益沖突的時候，容易松散，也不易協調達成一致，亦無法設置未達到治理標準的責任承擔機制。此外，諸如安徽、河南、湖北、江西、陜西等內陸城市，霧霾情況同樣嚴重，但仍未進入或者建立相應的區域大氣污染聯防聯控機制。

筆者建議，在區域劃分這一問題上，采取“立法強制為主，協議自愿為輔”的原則。在國家一級上層立法中，根據我國的氣象自然特征，地理位置，工業農業發展水平，以及排放污染物特點劃定出法定的大塊區域聯合體。比如以六大環保督查中心管理地域為例，仍然劃分華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區域，形成較為固定的聯合區域。另外，如果在現實中，出現小范圍霧霾污染問題，各省、市亦可以在自愿的基礎上，進行合作聯合管理，但須向所在強制固定聯合區域管理部門備案，便于其他未參加的地域有所防范。

（二）確定聯防聯控管理主體的思考

區域大氣污染聯防聯控專門常態性機構的缺失，是導致我國聯防聯控運行機制乏力的重要原因。無論是從當前我國區域大氣污染聯防聯控面臨的行政壁壘還是從國外實踐經驗看，我國成立一個跨行政區域的公共機構，協調區域大氣污染的防治實屬必要。這一機構的成立，有助于解決區域大氣污染聯防聯控實施主體的缺位問題，能夠對區域內各地方政府的大氣污染防治起到監督和協調作用。

對于如何建立這一機構，學界提出在國務院或環保部下面成立一個區域大氣污染防 治管理委員會。筆者認為，成立一個全新的機構成本較高且會造成環境監管機構的龐大。一種較為穩妥的做法是對現有環境管理機構職能進行整合，可以將區域環保督查中心升級為“區域環境管理中心”，賦予其區域大氣污染聯防聯控的協調職責，并在該“區域環境管理中心”下構建區域大氣污染防治科研中心，承擔監測和評估區域環境數據信息，核定區域大氣污染物排放總量控制目標，分配各個地方政府的排放指標，制定大氣污染物的削減方案等工作。[17]以京津冀為例，京津冀霧霾污染聯防聯控工作應當由華北環境保護督查中心領導和監督。這種做法，能夠有效地解決我國現階段霧霾污染聯防聯控工作群龍無首的局面，也能有效地解決在霧霾治理中可能出現的政府之間互相推諉的情況，防止地方保護主義，保障大氣污染防治工作的落實。

除此之外，分區域定期召開聯席會議。聯席會議由各區域省分管副省長，區域內各市市長，以及省環境保護廳、發展改革委員會、交通運輸廳等相關部門負責人組成，以年度會議和專題會議的形式召開。年度會議可定于每年年底舉行。專題會議針對區域霧霾防治過程中的具體問題可隨時召開，部分相關成員出席即可。

（三）聯防聯控區域內各主體利益沖突與協調的思考

健全地方政府間的溝通協調機制。有了主導的區域大氣污染聯防聯控專門常態性機構，在協調區域內部各主體利益的沖突上就更有說服力，便于實行“統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。①《環境保護法》第二十條規定。

第一，制定聯合監測制度，實現標準一體化。我國目前環境空氣質量監測指標不全，有些城市甚至還未開展臭氧、細顆粒物的監測，數據質量控制薄弱，難以滿足環境管理的需要。為此在大區域聯防聯治中，建立區域統一規劃、統一監測、統一評估、統一協調制度。強化區域環境空氣監測網設置方案的要求，逐步開展城市空氣質量監測點位的能力建設，同時在位于城市建成區以外的地區或者區域輸送通道上均勻分布一定數量的區域站收集數據。

第二，建立環境信息共享機制。一是區域大氣環境質量常規監測信息，主要包括二氧化硫（SO2）、總懸浮顆粒物（TSP）、二氧化氮（NO2）、鉛（Pb）、可吸入顆粒物（PM2.5）、氟化物（F）、一氧化碳（CO）、苯并[a]芘（BaP）、臭氧（O3）、有毒有害有機物等的排放信息。二是主要污染源信息，即重點企業的大氣排污信息。三是區域環境管理信息。當前區域大氣污染聯防聯控中以聯席會議建構起的協商民主機制，僅適用于各地方政府之間。政府在區域大氣污染聯防聯控決策和執行中，往往以主體自居，將公眾視為客體，在“主體本位”思想的指引下，易造成區域大氣污染聯防聯控決策、執行中民主化機制的缺失。公眾是環境利益的最終受益人，應當參與到區域大氣污染聯防聯控的決策和實際政策的執行中。協商民主機制實現了公眾與政府的民主協商和對話，形成了政府與社會、政府與公眾的互動。

第三，采取區域總量控制與區域限批制度。污染物排放總量控制簡稱為總量控制，是指將某一區域作為環境單位，為滿足該區域的環境質量要求，通過采取措施將排入該區域中的污染物總量控制在一定數量內的一種制度。[18]區域限批制度，即環保部門停止或者限制審批一定區域范圍內的除循環經濟類項目外的所有項目，直至違規項目徹底整改為止的一種污染治理和生態保護政策措施。[19]這兩個制度本身亦已在我國《環境保護法》、《大氣污染防治法》中作出規定。放在大區域霧霾聯防聯治中使用，非常有實際意義。

最后，完善區域管理和協調機制。包括建立有效的區域聯合執法機制，突破地方保護主義，合力打擊環境違法行為。建立聯動懲處機制，一旦發現有超標排污或者提供虛假數據的違法行為，及時展開調查，嚴格追究企業相關負責人的法律責任。制定責任追究制度，將聯動治霧霾工作完成情況作為對相關責任人的年度考核重要指標。對認真履職、恪盡職守的執法人員予以獎勵，對履職不力的執法人員嚴格進行責任追究。

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【責任編校：譚明華】

Thinking on Environmental Law and Practice of China's Haze Pollution Joint Prevention and Control

Wang Yiyu
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

Through analyze the legislative framework,management system,practical effect of China's haze pollution joint prevention and control,and we can find that China's haze pollution joint prevention and control has some deficiencies in regional division,determination of management subject,conflict coordination of different subject interests in regions.Suggestion:Firstly,in the aspect of regional division,from the national legislation,we should adopt the principle of"legislationismandatory,agreementisvoluntary"todefinetheregionalunioninlegalarea.Secondly,intheaspectofmanagement subject,the regional environmental supervision center should be upgraded to"regional environmental management center",the center should coordinate the region's air pollution joint prevention and control of air pollution,moreover,we should establish a"regional environmental management center"which is under the center.Thirdly,in the aspect of conflict coordinationof differentsubjectinterests,weshouldimprovethecommunicationandcoordinationmechanismoflocalgovernments,formulate the joint monitoring system,establish the environmental information sharing mechanism,adopt the total quantity control and limited batch system of regions,and perfect the regional management and coordination mechanism.

Environmental Safety;Haze Pollution;Joint Prevention and Control;Management Subject;Conflict of Different Subject Interests;Coordination of Different Subject Interests

D631

A

1673―2391（2017）04―0025―08

2017-02-13

王一彧（1982—），女，湖北武漢人，湖北警官學院法律系講師、法學碩士，研究方向為環境與資源保護法。