從臺灣地區檢察事務官制度看大陸檢察官助理制度的建立

從臺灣地區檢察事務官制度看大陸檢察官助理制度的建立

林志銘 ， 張 琳

司法改革已在大陸全面鋪開，檢察機關有46%以上的人員納入檢察官助理進行分類管理。此次司法體制改革分類管理最重要的任務之一是如何正確處理檢察官和檢察輔助人員特別是與檢察官助理的關系。特別是在原先檢察員單打獨斗、助理檢察員可以代行檢察員職權的辦案模式下，司改后員額內檢察官與檢察輔助人員的關系成為不少檢察人員的困惑。2000年我國臺灣地區建立了檢察事務官制度，該制度對檢察官和檢察輔助人之間的關系等問題均有明確規定。對我國臺灣地區檢察事務官制度進行研究分析，能夠為我國大陸司法體制改革、檢察官分類管理提供積極借鑒，非常有必要。

臺灣地區；檢察官；司法改革；檢察官助理

徒法不足以自行，衡量一個國家和地區法治現代化程度高低，不僅取決于其立法和司法體系狀況，更是取決于法律人的職業素養和司法運作秩序水平。以健全和完善司法權力運行機制、明確司法責任為目標的司法改革正在大陸全面鋪開，檢察機關有46%以上的人員將納入檢察官助理進行分類管理。作為司法體制改革分類管理最重要的任務之一，正確處理檢察官和檢察輔助人員特別是檢察官助理的關系，具有非常重要的意義。

一、大陸檢察官制度管理現狀與檢察官助理制度改革

（一）大陸檢察官制度管理現狀

1. 大陸檢察官制度管理現狀

大陸現行的檢察官制度與依法治國的民主政治的發展目標尚有一定的差距，很大程序上制約著國家司法目的的實現。主要表現在：

（1）檢察官選任的非精英化。檢察官和法官一樣，應當是一個特殊的社會精英群體。但是，大陸長期以來所形成的檢察官選任方式并沒有突出精英化的要求。實踐中，檢察官基本上從檢察隊伍內部中產生，一般是從書記員中產生助理檢察員，從助理檢察員中提拔檢察員。檢察官選拔任用機制相對單一，導致了檢察官任職時間偏年輕化，律師、法學教授等具備專業知識的高級人才很難進入檢察官隊伍。

（2）檢察官職權行使的非法律化。實踐中，選任出來的檢察官其個人素質并不一定很高，并非精英，一定程度上存在“檢察官不像檢察官”的現象。具體表現在：第一，沒有檢察權的司法行政人員，其身份也是檢察官。實踐中存在諸多長期不參與辦案的機關后勤、行政人員同時具備檢察官身份的情況。第二，檢察權并非完全由適格的檢察官行使。助理檢察官未獲得人大任命狀，其工作職能主要是協助檢察官工作。簡單的刑事案件，檢察長可以指派助理檢察官出庭。但結合當前我國檢察機關現狀不難看出，檢察院助理檢察員是辦案的主要成員，實務中許多案件均由助理檢察官獨立完成。助理檢察官并不是“助理”，而實際上獨立行使了檢察權。

（3）檢察官管理制度的行政化。一直以來，我國檢察官管理采用的是行政管理模式。檢察官與其他工作人員等同于其他行政機關的干部，完全采用行政管理模式進行管理，錄用、級別、工資均是套用“機關干部”標準。行政化的管理模式下，無法完全體現檢察官獨立的主體地位，檢察機關內部檢察員、輔助人員以及行政人員不同身份的界定也被模糊化，使得檢察官很難獲得應有的職業榮譽感。

2. 檢察官與輔助人員的職權行使現狀

（1）職權行使非明確化。實踐中，大陸檢察機關內部并未確立檢察輔助制度?！稒z察院組織法》中設計的助理檢察員輔助檢察員工作的初衷被實踐中助理檢察員代行檢察員職務的現狀所替代。在履行法律職務過程中，檢察員和助理檢察員同樣行使檢察權，并無本質區別，只是存在行政級別上高低不同。

（2）未將檢察事務進行有效的區分，為檢察官將現有任務進行合理分解創造條件。目前大陸并沒有法律或制度規定哪些事項必須是由檢察官來承擔，也沒有規定哪些事項可由檢察官指定的輔助人員完成。由于以上原因的存在，造成大陸檢察官與輔助人員職權運行存在以下問題。一是職權混亂。助理檢察員普遍代行檢察員職權造成檢察官職數居高不下。二是分工不明。缺少輔助人員使得分工失去了前提，檢察官與書記員之間的分工也存在模糊不清的地方，造成工作效率低下。三是內部制約松弛。缺乏人員分工和程序分工的前提，機制中的互相監督、互相制約很難實現。

（二）大陸檢察官助理制度改革試點情況分析

大陸司法改革以在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林等6個省市先行試點再推向全國的方式進行。目前大陸所有省份均啟動司法改革，從一些試點省份的司法改革方案和相關配套制度來看，當前主要集中在檢察官員額制度、各類別檢察人員職責權限劃分等方面，如上海市檢察改革試點中，對于現有未確認為納入檢察官員額管理的業務部門檢察員、助理檢察員以及獲得法律職稱的書記員，符合檢察官助理條件的，分類明確為檢察官助理。并制定了《上海市檢察機關關于檢察官助理的管理辦法（試行）》、《上海檢察機關關于檢察官助理職責的規定（試行）》加以規范，對檢察官助理任職條件、工作職責、管理方式、晉升條件、薪酬待遇等作了規定。重慶、海南、江蘇等地明確界定了檢察人員的職權范圍，而檢察輔助人員的職權范圍、任職條件等配套制度還在研究摸索中。

綜合各地區司法體制改革試點情況，當前檢察官助理制度還存在許多不足，主要體現在：

1. 管理制度存在立法空白。檢察體制改革，必須要依據《人民檢察院組織法》、《檢察官法》，但該法律并沒有規定檢察人員分類管理相關內容，而中共中央組織部、最高人民檢察院聯合下發的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》（以下簡稱《改革意見》）等改革文件，僅概括規定了檢察人員分類管理、編制、職務序列、檢察官員額等內容，但具體分類程序和管理辦法還不完善，相關配套立法也尚未跟進，缺乏可操作性。

2. 檢察官助理設置缺位?！度嗣駲z察院組織法》對我國檢察人員的組成進行了統一明確規定，但是我國《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律中，檢察人員分類管理僅僅涉及檢察官、書記員、司法警察等，并沒有檢察官助理的相關規定，其職務設置及管理無法可依，造成檢察官助理的合法性遭受質疑，現行立法的缺位使得檢察官助理無法在基本法中找到自身定位依據。

3. 缺乏職位間交流機制。結合我國大陸檢察機關發展基本情況，應當準許檢察人員內部交流。根據現有的立法，基本上很少有涉及檢察人員內部交流的相關規定，僅《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》有所涉及。

二、臺灣地區檢察事務官管理制度的考察

自20世紀末以來，刑事案件數量不斷增多，案件復雜程度越來越高，但臺灣地區“法務部”并沒有選擇增加檢察官數量，而是通過增加輔助人員數量來解決問題。這主要和臺灣地區堅持檢察官精英化基本理念息息相關。在臺灣地區，檢察官員額控制相當嚴格。臺灣地區檢察官的社會地位、經濟待遇、職位保障均較為優渥，檢察官高度自尊、自榮和自律。包括檢察事務官在內的檢察輔助人員的配置，使臺灣地區司法部門能夠保持其基本運作效率，也使其能夠堅持檢察官精英化政策。

臺灣地區的檢察署，根據其法律規定，檢察人員有明確區分，包括檢察官，檢察事務官和觀護人、法醫師、書記官等在內的輔助人員，掌理監督看守所及少年觀護所行政事務的司法行政人員。同時，臺灣地區還確立了檢察事務官制度，該項制度于2000年5月15日“地方法院檢察署檢察事務官事務分配原則”一文中正式確立。

（一）檢察事務官的法律定位

為了推行檢察事務官制度，明確其法律地位，臺灣地區首先對其“法院組織法”進行了修改，通過修訂法律來保障檢察事務官制度的合法地位。①萬毅：《臺灣地區檢察事務官制度改革的經驗及啟示》，載《中國檢察官》2013年第1期，第 30 頁。

1999年臺灣地區對 “法院組織法”進行了修訂，修訂后的“法院組織法”第66條之3明確規定了檢察事務官的職責、性質等基本內容，賦予了檢察事務官合法之地位。②臺灣地區“法院組織法”第66條之3規定：“檢察事務官受檢察官之指揮，處理下列事務：一、實施搜查、扣押、勘驗或執行拘提。二、詢問告訴人、告發人、被告、證人或鑒定人。三、襄助檢察官執行其他第60條所定之職權。檢察事務官處理前項前二款事務，視為‘刑事訴訟法’第230條第1項之司法警察官”。依據該法律規定，臺灣地區檢察事務官兼任司法警察和檢察官助理兩種角色。同時，需要注意的是，檢察事務官雖然是聽從檢察官指揮，但其從事偵查作業時是以其自身名義來完成的，具有獨立性。但是，除偵查作業外，從事法律事務則必須以檢察官名義來完成，并不具備獨立性。

（二）檢察事務官的配置和運作模式

根據案件數量，臺灣地區各級檢察官員額數每一年度進行調整，數量會有一定的變化。由于臺灣地區“高法院檢察署”以及花蓮（東）、臺中（中）、臺南（南）等三個高分檢對基層案件不直接辦理，其檢察官員額數量基本上比較固定，大概在200人左右。而根據2014年數據顯示，基層各地檢察署檢察官員額總數為1161人。①萬毅、楊炯：《臺灣地區檢察官員額配置與“入額”標準》，載《檢察日報》2016年8月16日第 03 版。

檢察事務官的數量也基本上和檢察官員額數量相同，也是根據案件數量來具體確定。從2000年到2008年間，臺灣各地共招錄了532名檢察事務官，檢察官和檢察事務官的比例為1：0.47。②萬毅：《檢察事務官：臺灣檢察系統的“王朝、馬漢”》 ，載《檢察日報》2015年4月7日第03版。根據臺灣地區“地方法院檢察署檢察事務官事務分配原則”第2條的規定，檢察事務官是集中運用的，并非直接配給檢察官。簡單來講，每一個檢察官并沒有確定的檢察事務官，檢察事務官也不是專屬于某一具體的檢察官。③同上。該做法的目的在于避免檢察官被以“結案機器”或“結案替手”對待，發揮檢察事務官作為檢察官得力助手的功效，進而提升整體辦案品質與績效。依照臺灣地區“法院組織法”的制度設計，原則上以每一位主任檢察官、檢察官配置一名檢察事務官，但因錄取、分發員額不足，各地檢署關于檢察事務官運作情形差異甚大，對于檢察事務官承辦業務內容亦有所分歧。以目前臺灣地區各地方檢察署的做法，大多以采取集中運用、分組或配股方式運用檢察事務官。

（三）檢察事務官與檢察官的分工

臺灣地區檢察官與檢察輔助人員權責分明，檢察官、檢察事務官、法醫師、觀護人等職責、等級、任用資格等均寫入臺灣地區“法院組織法”，這也是臺灣檢察事務官運行良好的重要原因之一。

根據臺灣地區“法務部”于2005年8月25日頒布的“地方法院檢察署檢察事務官事務分配要點”，檢察事務官的事務可分為內勤業務、外勤業務、一般偵查業務、公訴業務、例行性事務和其他法令所定屬檢察官職權事項之襄助處理事物等六大部分。依據該規定，除了申告案件系社會矚目或重大案件由檢察官親自受理、涉及疑為他殺、車禍、醫療糾紛及其他重大復雜的刑事案件應由檢察官親自受理外，其余偵查業務，檢察官幾乎均可以指揮檢察事務官辦理，甚至在偵查終結時的處分，可由檢察事務官試擬結案書類或撰寫分析報告書。

臺灣地區民眾詼諧地將檢察官比作是“現代包青天”，而事務官就是包青天身邊的“王朝、馬漢”。這一比喻很形象地描繪了檢察官和事務官之間的身份關系。也就是說，檢察事務官必須服從檢察官的領導，接受檢察官的任務安排，在檢察官要求的期限內完成其交代的事情。執行職務時需受檢察官指揮監督，就重要事項隨時以言詞或書面向指揮檢察官提出報告，并聽取指示。依檢察官職權可要求事務官處理法律事務，同時要求其匯報執行情況，事務官不得拒絕。事務官在履行職務中形成的書面材料、筆錄以及相關法律文書等，檢察官有權進行查閱，事務官必須配合。

（四）檢察事務官的選拔和任用

根據臺灣地區“法院組織法”第66條之4的規定，檢察事務官可以從以下四個渠道產生。一是通過公務員考試或司法人員特種考試以及檢察事務官考試來選任；二是通過律師考試，同時符合檢察事務官資質的，可推薦任用；三是從警察官、“法務部”調查局調查人員中，符合檢察事務官任職條件的人員中選拔；四是從獲得一定以上學歷，并且在法院或檢察署擔任書記員，參與民事刑事案件辦理工作，具有三年以上經驗，且成績優良，同時符合檢察事務官任職條件的人員中選任。根據臺灣地區司法實踐，考試任用是檢察事務官選任的最主要途徑。被錄用的檢察事務官還需接受兩個階段的教育訓練：第一階段，在司法官訓練所受訓四個半月；第二階段；至地檢署接受實務實習四個半月，而后分發到各地檢署任用。

三、臺灣地區檢察事務官制度對大陸司法改革的啟示

大陸與臺灣同文同種，淵源深厚，兩岸檢察制度同源分流。有關檢察官和檢察官助理關系的諸多問題，臺灣地區均有制度規定和實務運行經驗。考察其檢察事務官制度運行實踐，有以下幾點值得大陸司法改革借鑒。

第一，檢察官作為重要司法資源應當最大限度發揮其功能和價值，為此應當為其提供一定比例的輔助人員，協助其處理日常事務。臺灣地區檢察事務官的設置，既緩解了檢察官工作負荷過重的壓力，也使檢察官人力達到最優化運用。

第二，檢察官助理制度的實現，必須建立在司法分工的基礎上。合理的司法分工能防止出現檢察官與助理之間職責不清、推諉扯皮等現象，并有效避免產生檢察官助理代行檢察官職務，影響司法公正等負面影響。也就是說，對檢察事務中的不同工作進行分類，并根據分類情況來配置相應的檢察官、檢察官助理以及行政人員來具體實施。

第三，檢察官助理應作為檢察體系的一部分獨立于檢察官存在。對檢察官助理進行分類管理，與檢察官相對獨立，有助于推動形成協作緊密的辦案團隊。首先，通過檢察官助理可以學習司法工作，獲取司法經驗。在協助檢察官辦案過程中，能夠學習到工作技能，鍛煉業務能力，為成為檢察官做好堅實基礎。其次，檢察官助理是獨立的主體，并不完全受制于檢察官。

第四，應對信息時代犯罪發展態勢，需擴大檢察官助理的選拔渠道。在犯罪案件數量高發且手段翻新的信息化時代，檢察官不僅要有精通的法學理論知識和扎實的業務技能，也需要有豐富的社會閱歷。除了偵查組外，在臺灣地區“檢察署”中還包括財經組、電子組以及營繕工程組等。在招錄檢察事務官時，應當側重于招錄不同專業的專業人才，借助這些人才所掌握的專業知識，協助檢察官處理辦案過程中技術難題。因此，檢察官助理除了從法學專業畢業生、律師助理等人中擇優錄取外，也應注重選拔金融、稅務、信息、醫療等專業人士，將他們納入檢察官助理隊伍。

第五，檢察官助理的任職條件和待遇應介于檢察官和普通公務員之間。檢察官助理從事的是協助檢察官處理核心檢察事務，對其職業能力的要求也相對較高，其錄用考核標準高于公務員，且任職前需要經過一段的專業培訓。因此，檢察官助理的待遇雖較檢察官要低，但應高于普通公務員。

四、司法改革背景下大陸檢察官助理制度的完善思考

根據臺灣地區經驗，須對大陸檢察官助理制度從以下方面進行審視與反思。

（一）明晰檢察官助理的法律定位

檢察事務官法律定位問題，在臺灣地區也還存在不同的觀點。由于檢察事務官同時具備司法警察和檢察官助理雙重身份，其權責也隨著其具體從事的事務而發生變動。從臺灣地區檢察事務官制度可知，其檢察事務官雖然是檢察官助手，但也能夠依法獨立完成相關法律事務，如一些簡單的偵查案件等。該現狀本質上和臺灣地區立法本意相沖突，出現了檢察事務官獨立行使檢察權、檢察官辦案能力不足等一系列問題。①林幸彬：《檢察事務官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度為借鏡》，臺灣中正大學法學院法律學研究所2009年碩士學位論文，第111頁。

為避免類似臺灣地區的爭議發生，需明晰大陸檢察官助理的法律定位。大陸在2004年首先提出檢察官助理概念，但直至2013年3月，中組部、最高檢聯合下發的《關于印發＜人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見＞的通知》（以下簡稱《改革意見》）才首次將檢察官助理定位為“在檢察官的指導下履行對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查、協助檢察官審查各類案件、對案件進行補充偵查、草擬案件審查報告及有關法律文書等職責”。

根據《改革意見》對檢察官助理的規定可知，檢察官助理的法律性質主要體現為：

1. 輔助性。輔助性是檢察官助理根本的法律屬性。根據輔助事務的專業知識含量和復雜程度，可把檢察輔助事務區分為非核心性輔助事務和程序性輔助事務。①王廣賓：《中國檢察官助理制度研究》，蘇州大學2010年碩士學位論文，第24頁。檢察官只承擔檢察核心事務，檢察官助理則是協助檢察官完成與檢察核心事務密切相關的非核心性輔助事務，向檢察官負責，是檢察官最得力的辦案助手。

2. 法律性。從本質上來講，檢察官助理是法律工作者，并非行政人員。檢察官助理所接觸的事務是檢察核心事務，并非日常行政事務。

（二）明確檢察官與檢察官助理的權責界限

長期以來，司法實踐中大陸檢察機關普遍實行檢察員獨立辦案，助理檢察員能夠代行檢察權辦案。隨著司法改革的不斷推進，檢察機關內部對于員額內檢察官和檢察輔助人員的關系如何認定存在較大困惑。

從臺灣地區檢察事務官模式可以看出，明確職權行使是定紛止爭最有效的方式。大陸檢察法律工作經過分解后，可以大致地分為核心法律事務、非核心法律事務和程序性法律事務。作為司法官并享有法律賦予的檢察權的檢察官，其親自從事或參與核心法律事務是檢察官職責的必然要求，也是保證其作出正確法律處理意見的有效途徑。根據其性質，檢察官助理應當在檢察權核心法律事務之外開展業務，不得直接行使檢察權。②李小龍：《分類管理形勢下助理檢察員的定位及角色轉換問題研究》，載《法制與社會》2015年第4期，第215頁。而程序性法律事務主要應由書記員承擔。③根據大陸司法改革精神，現政法專項編制內的書記員要逐步過渡到檢察官助理，過渡期后書記員轉為聘任制。因此，在過渡期內，檢察官助理和書記員工作可以有交叉和混同。

需要指出的是，大陸司法改革規定，檢察官從檢察官助理中擇優進行選任，因此，檢察官助理參與檢察業務并沒有違反法律規定。此時，要明確各自職責，預防員額內檢察官將職權范圍內的事務交其助理辦理或檢察官助理實際行使檢察權，只能依賴于對檢察官的監督問責機制以及檢察官的職業尊榮和自律。但從現階段來看，高度的職業尊榮建立需要長期的過程，唯有期待建立健全檢察官的監督問責機制，迫使檢察官對案件的處理結果認真審核把關。

（三）合理界定檢察官助理的員額比例

司法改革前，我國大陸檢察機關中，檢察員占據的比例非常高。實際上，只要通過了司法考試，一進入檢察機關很快就會被任命為助理檢察官，并實際承擔檢察案件辦理。實踐中，有許多檢察院或其業務部門并沒有配置書記員，這就造成了檢察機關在檢察業務辦理中，案件承辦人均習慣于單兵作戰，事無巨細均獨立完成。這種模式與刑事案件因程序而產生的流程化特征不相匹配，在效率上也低于分類完成、集團協作的規?；鲬鹉Ｊ?。

考慮到大陸幅員遼闊，各地經濟發展不平衡，在中央確定的39%員額比例參考和“檢察官員額比例和基數不宜一刀切”的思想指導下，各省應結合工作實際自行確定員額比例。①劉勛：《確定法官檢察官員額比例和基數不宜一刀切》，載《人民法院報》2016年7月21日第2版。以福建省的司改方案為例，福建省三級檢察院檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分別占中央政法專項編制數的39%以內、46%以上、15%以下。筆者認為，這個比例較為科學。首先這個比例是基于案件數量進行設計的，在經過人員測算、考察平均辦案量的基礎上，并考慮了今后案件量增長的情況等基礎性工作而得出的。其次，方案中規定，對案多人少的基層檢察院，員額比例可以適當傾斜。福建省沿海地區與山區經濟發展懸殊，案件量差異巨大，增設此條既符合中央政策規定，也考慮到了實際辦案需要。再次，改革后各檢察院普遍在辦案一線充實了15%-20%的辦案力量，許多綜合部門的檢察官從后勤重新回歸一線辦案，檢察院辦案壓力得到極大緩解。

（四）妥善銜接新舊法律職務任職體系

與臺灣地區不同，對于經數十年行政化思維及實踐浸淫而成的龐大的大陸檢察團隊，僅通過簡單、短促的身份整合轉化為理想中的新型檢察團隊，不可能也不現實。因此，司法改革既要“蹄疾”，也要“步穩”。

應當充分做好沒有入額的檢察員和助理檢察員的角色轉化，一方面不得否定老一輩檢察員所作出的貢獻，同時也不得打擊年輕檢察人員的工作熱情，挫傷其積極性。檢察官的選任，應以法律業務實績為主，同時充分考慮法律科班出身但因工作需要在綜合行政部門工作的檢察人員回歸業務一線的意愿。對于暫時還沒有達到檢察官任職條件的助理檢察員，應當充分考慮其任職年限以及工作表現，在檢察官助理序列中確定其職級和薪級，且一般不得低于改革前的水平。

（五）檢察官助理制度的立法完善

對于檢察官助理的法律地位如何確定，必須要依據成文的法律規定。因此，要完善檢察官助理制度，必須首先出臺和完善檢察官助理立法。

1. 修訂《人民檢察院組織法》，將檢察改革的機制性成果法律化。《人民檢察院組織法》具有檢察機關根本法的地位，檢察人員分類管理的原則、程序、標準和方法宜寫入組織法，以法律形式予以明確。對檢察官助理具體的管理配套制度可以通過設置授權立法條款將制定工作授權給最高人民檢察院和其他相關部門進行，進一步細化規范管理事項。

2. 建立檢察官助理選任機制。一是明確檢察官助理的任用標準。檢察官助理是檢察官的后備力量，其任職條件應低于檢察官而高于書記員。二是建立合理規范的檢察官助理流通機制。對于不能勝任檢察官工作需要的原檢察官，應允許其轉入符合條件的檢察官助理序列。對于符合檢察官任職資格的檢察官助理，可經過法定程序遴選進入檢察官序列。三是拓寬人才選任的渠道與覆蓋面，選任有任職資格的實務經驗、理論經驗豐富的法律從業人才和信息通訊、金融、稅務等專業人才充實檢察官助理隊伍。

（責任編輯：林貴文）

D926.3;D927.586.3

A

1674-8557（2017）01-0021-07

2016-11-18

林志銘（1974- ），男，福建省泉州市洛江區人民檢察院檢察長。張琳（1982- ），女，福建省泉州市洛江區人民檢察院檢委委員，法律政策研究室主任。